呂景勝 | 汶川蘆山地震應急管理教訓與對策

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摘 要

回顧汶川、蘆山地震災例，紀念逝者，激發國人的危機災害意識和防災減災理念，梳理、對比汶川、蘆山災害性地震應急管理的經驗教訓，為當前及今後我國災害性地震應急管理積累更加豐富、高效、寶貴的對策。

今天是汶川地震9周年祭日，2008年5月12日汶川發生重大災害性地震，震驚世界，引發了可歌可泣的全國性救災活動。五年後的2013年4月20日蘆山又發生重大災害性地震，與2008年汶川地震相比，蘆山地震應急管理雖仍有缺陷，但基本形成以政府為主導，社會參與、救災應急反應、部門應對措施、救援技術手段有機結合的整體救災體系。因災難過程不可逆，每一次災害性地震應急管理的教訓與經驗對我國今後災害性地震應急管理都是彌足珍貴，本文回顧汶川、蘆山地震災例，紀念逝者，激發國人的危機災害意識和防災減災理念，梳理、對比汶川、蘆山災害性地震應急管理的經驗教訓，為當前及今後我國災害性地震應急管理積累更加豐富、高效、寶貴的對策。

災害性地震應急預案一般具有4個要素：第一是地震情景，即一切預案編製和實施的有關地震情況與背景。二是參與主體，即應急預案的決策者、組織者、和執行者，即制定和實施預案的組織和個人。三是應對措施，即各種應急措施、管理方法、控制手段和技術。四是基本目的，即應急預案所有達到的目的和效果。

災害性地震應急預案核心內容一般應包括：(1)震發後初期災情評估機制;(2)指揮機構的職權、任務、職責、協調處理危機的方式及工作方案，細化到各部門、各崗位、各項任務具體負責人的電話號碼;(3)災情整合傳輸及通報制度;緊急通訊系統的啟用;(4)救援救災職能機構、救援職能及調用方案;(5)交通運輸設施及能力的恢復;交通管制;(6)工程搶險及生命線工程(水、電、氣、道路)的恢復;(7)危險物質處理及防止次生災害;(8)物資支援計劃，應急設備的調度;(9)災區社會治安管制;市場管制;(10)災區衛生及醫療服務，醫療力量統籌。

2013年「4.20」蘆山地震中，寶興縣重災鄉鎮陷入斷電、斷水、斷路、斷通訊的孤島狀態，少則10多小時，多則兩天以上處於孤島狀態。這些孤島在封閉狀態如何自救對我國今後大災應急頗有有啟示。2008年前汶川地震時，寶興縣政府沒有應對大災的經驗，更沒有地震應急預案，因此政府組織工作一度十分混亂。寶興縣政府這次在救災預案的實施上有了更多進步，整體救援水平有較大提高，各部門聯動也比較成功，從各自角度儘快作出反應，在黃金救援期間從本部門職能角度出發拿出舉措，與各救援單位協調較好。

2013年「4.20」地震當天，全縣通信中斷，政府工作人員憑藉互相尋找、口頭通知，各單位人員在中午就集結起來，迅速投入救災工作中。政府部門在第二天搭起臨時辦公點，在縣救災指揮部的領導下分頭工作。因各部門都有預案，地震發生後，政府立即按照救災應急預案啟動應急響應。各部門按照預案運轉，寶興縣政府首先要求各受災地區儘快統計掌握災情和人員傷亡情況，及時公布災情。

衛生局負責救助傷員，發改委負責協調救災用品並統計企業損失，消防隊從青衣江抽水並用送水車隨時給災民供水。各職能部門分別牽頭，指揮部分為多個組，負責搶險救援、醫療、人員安置、交通運輸保障、次生災害防護、社會穩定、傷員手術、宣傳報道以及協調外來援救隊伍等事項。

2008年汶川地震後，寶興縣高度重視災害預防，平時注意完善地震應急預案，從毫無經驗到定期按照地震應急預案進行防震演練。縣城每年「5.12」防災減災日前後都會組織全大型防震演練，平時也定期組織防震防災演練。2013年「4.20」蘆山地震中，寶興縣政府和居民雖與外界聯繫中斷，但救災沉著冷靜，整個寶興縣城保持著秩序。地震發生後，幾乎所有縣城居民都明確知道縣城內的避難場地，僅縣中學很快就湧進了上千避難的災民。

2008年汶川地震時，由於政府沒有儲備必要救災物資，一度影響救災工作，災發初期沒有統一管理，政府也沒有統一發放帳篷，居民自己找材料找空地就搭帳篷。2013年「4.20」蘆山地震後，災民安置迅速，改變無人管理的局面。地震發生後不久，縣民政局就組織發放帳篷;縣武裝部、住房保障局招募多名志願者，協助在安置點搭建帳篷及若干大棚。地震當天中午，縣武裝部的工作人員就在給災民募集糧食，幫災民搭起臨時食堂。

筆者認為，蘆山寶興「孤島」能夠自救的原因及對我國今後大災應急管理的啟示有三點。一是2008年汶川地震後，寶興有了基本地震應急預案，二是平時重視地震防災演練，三是儲備了必要的救災物資。

今後為提高孤島自救能力，可增加救災物資儲備。北京示範項目可作為今後全國值得推廣的經驗。北京救災物資儲備將建成一個中心庫和4個分庫格局。救災用摺疊床、帳篷、睡袋、軟體水桶儲備於救災倉庫，救災物資整齊地囤放於佔地1.57萬平方米的大型倉庫內。倉庫共有8個出入口，遇到突發災情，8個出入口可同時打開供貨車自由通行，以保證在最短時間內完成裝載。2013年後北京將新增投入1億元購買救災物資儲備，擴充的新物資包括遠光手電筒、毛巾被、凈水車等，已於當年6月底入庫，救災物資儲備可應急救助20萬人。「十二五」期間，北京市已增加救災物資儲備數量和品種，儲備水平可應急保障30萬人。分庫將對口服務各區縣，屆時建立一個中心庫和4個分中心庫，一旦北京出現災害，最近的分中心庫將對應服務相應區縣，中心庫也同時發送救災物資。

近年來，各地都出台了《突發公共事件應急預案》，應急救援體系不斷完善。每次大災過後，縣一級的政府在應急響應系統方面都不斷完善。目前地震應急體系建設已經覆蓋到縣級政府。寶興救災經驗表明，有完善的救災預案，平時重視防災，有必要的救災物資儲備，即使成為「孤島」，與外界聯繫中斷仍可以有序高效地抗災救災。

政府做出救災應急決策的前提是信息真實、準確、全面、及時，信息渠道暢通無阻。災情評估與分析在救災初期是救災決策的主要依據，對提高救災針對性與高效意義重大。各國災難救援中，通信都是第一位要保障的重點，公共網路基站容易在災害中損毀。災難後大量公眾用戶使用會造成網路超載。從各國災難應急經驗看，國外救災指揮中多使用應急專網。利用專網調配警力。應急指揮通常由一個領導向若干人下達指令，應急專網可實現一對多信息傳遞。救援中多類型的指揮部之間通信波段不同，無法有效傳遞信息，影響救援指令準確快速傳遞。

2013年4.20蘆山地震後，寶興縣三大公共通信公司的網路斷網，寶興縣成為「孤島」。寶興縣各鄉災情一度僅靠災民口耳相傳，寶興縣人大主任徒步5小時後才送出孤島災情。因寶興縣無法與外界取得有效聯絡，當超過40輛急救車呼嘯奔向剛剛搶通道路的寶興縣靈關鎮後，卻發現這裡並沒有那麼多傷員等待他們轉運，即災情不準，導致急救資源難以合理配置。次日，國務院和省級指揮部主要負責人，也在等待孤島的消息。應急通信無力，蘆山地震出現的網路癱瘓，反映出地方缺乏傳統和現代手段相結合的綜合信息體，災情傳輸阻滯，給72小時救災黃金期的救援決策和救援力量調配造成極大困難。

4.20蘆山地震發生後，解放軍多個軍兵種在第一時間向震區派遣救援力量，無人機、戰場電視等高科技設備也出現在救災一線。震發第一天無人機在蘆山縣上空飛行成功獲取核心災區的0.16米高解析度航空影像，第2天無人機再次升空，在霧大風大的不利氣候條件下，無人機在350米低空航拍作業，獲取0.05米的解析度航空影像，通過後期處理，生成的測繪級影像和地形圖，為災難評估和災後重建提供可靠的數據保障。為指揮部傳回實時情報信息，為搜救工作提供詳盡數據。

雖然無人機、戰場電視等高科技手段對於地震災區生成測繪影像和地形圖有不可替代的意義，尤其在天氣惡劣人員難以降落的情況下，無人機收集災情確實功不可沒。但具體災情仍需人工統計與評估，今後可考慮軍事訓練科目中開設救災偵察訓練項目內容，即軍隊武警或消防專業偵察兵攜帶專業調查工具災發第一時間突入災區，尤其災區已成孤島的情況下，實地收集災情並迅速聯繫對接當地政府或基層組織，因當地政府或基層組織對當地情況較熟悉，他們初步匯總的災情，特別是當地人員傷亡比較準確和有針對性，迅速上報救災指揮部對救災決策意義重大。

蘆山地震發生後大量尋親者駕駛私家車進入災區，無組織的民間志願者一擁而入，造成交通壓力。2013年4月20日，蘆山地震發生第一天從滎經到蘆山的雙向兩道堵了30公里。地震發生第2天通往災區的部分路段全線塞車，國家地震救援隊半小時前行1公里的速度，前往災區的生命通道上，載有救災物資的大型車輛已在雅安市內等候了近一天一夜。堵塞大多發生在滎經出口到蘆山縣的省道，因為要穿越山區，雙向單車道較狹窄，一些大型機械車輛在轉彎處難以通過，從而造成了道路的堵塞。國務院副總理汪洋也被堵在路上動彈不得，只能下車步行。災區出現「傷者出不來、救援進不去」的令人焦急的場面。

2013年蘆山地震發生後5小時由成都通往雅安的高速公路就已經啟動了交通管制措施，應該說這一點比2008年汶川地震有很大改進，汶川地震是地震發生後三天才啟動交通管制措施，蘆山地震發生後在最短的時間內啟動了措施，從高速路暢通的情況看及時啟動管制還是有效果的。但接近災區的關鍵路段核心路段因交通管制不夠及時，嚴重缺乏對全國社會救援力量湧入的認識不足出現生命線阻梗。搶修生命線確保生命線暢通是災害應急管理的核心任務，為確保今後救災應急這一重中之重任務的順利實現，建議今後大災應急應加強以下交通管控對策：

1、及時啟動災區道路交通緊急管制。當地政府管理部門可在遠端進行分流、控流措施。地震第2天四川省政府發布了社會車輛禁止自行前往災區的規定。國務院辦公廳也於地震發生後第2天發布通知。鑒於這次經驗教訓建議今後大災應急，中央和地方政府的交通管制公告應在災發第一天就發出，引導社會救援力量理性通往災區。

交通管制應堅持嚴格性與靈活性結合。交通管制存在兩方面問題，一是「人為放水」，執行不嚴格，仍有部分私家車搶先通過，二是一刀切機械呆板，一些災區急需的救災搶險車輛也被限制通行。交通管制應分輕重緩急，首先專業救援力量要保證首先通過。對於尋親的民眾，可以通過政府力量幫助尋找，對於願意自己去災區找親人的，可以免費提供巴士，統一組織前往災區，而不是任由大量尋親者駕駛私家車進入災區。對於民間救援力量進入災區，應盡量以社團為主，促進個人救援力量從分散走向集中。將社會救災力量進入與交通管制納入整個救災應急響應中，做到災後第一時間生命線管控的科學管理。

2、多方打開立體生命線。相對於地面救援，空中救援有著無可比擬的優勢。許多國家的災難應急，空中救援總是沖在最前線。在汶川地震期間，共有99架直升機參與救災，當時最先到達震中汶川映秀鎮的，也是一架滿載救災人員和物資的直升機。針對交通堵塞影響救災的問題一再出現，有必要將國家航空抗災救援體系的建設，早日提上日程。民間航空力量用於救災不可忽視。據統計，中國私人飛機數量已達1200架(2013年數據)，民間直升機參與地震救災，最大的困難是低空管制，根據相關法律，民用航空器飛行需一事一報，現實中，審批往往需要數天，大大制約了民間參與空中救援的熱情。

我國救援體系中應考慮統籌民間航空力量，政府應掌握整個民間擁有的可供參與救援的飛機數量及位置分布，可快速掌控與調度民間航空力量。在大災應急期間，相關部門應該特事特辦，對民用航空器參與救災開闢綠色通道，並幫助做好安全保障。許多閑置在個人、飛機租賃公司等的直升機，就能充分利用起來，為救災服務。除了軍方資源外，消防、政府救援部門也都應加強空中救援力量的配備，推動空中救援走向日常化、專業化。

3、可否考慮多方向繞道而行，輕裝先行。蘆山地震當寶興縣還是一座地震「孤島」時，一支民間救援隊悄無聲息地穿越夾金山，在公路打通之前提前趕到了寶興孤島。救援隊從成都繞道夾金山進入寶興縣，是預先判斷了前方情況，雖然繞遠，但因不堵車，能夠提前到達。

以往救援隊伍總是「人馬未動，糧草先行」，各種物資準備齊全，救援人員才動身。蘆山地震中該救援隊採取「輕騎兵」模式，隊員輕裝上陣，後續的大批物資根據前方需要確定後再出發。

大型機械車輛應視情況和實際需要考慮是否進入要道。堵塞是因為要穿越山區，雙向單車道較狹窄，一些大型機械車輛在轉彎處根本無法通過，從而造成了道路的堵塞。由於當地建築結構以及災情的情況，一些大型挖掘設備在現場並沒有派上用場。此為今後山區救災打通交通阻梗的重要經驗之一。

專業隊伍盡量配備快速路橋裝置，橋垮了快速架設裝配式橋樑，遇到大石堵路也可部署快速設施跨過。此次重慶警備區預備役與華舟重工一道應用其快速橋樑前往雅安蘆山災區救援，解放軍舟橋部隊使用情況很有效。

4、交通管制應加強集中統一指揮與協調。應對大災政府的反應能力、反應速度、反應效率至關重要，強有力的指揮系統是理清混亂無序救災現場的基本前提和保障。四川省政府抗震救災指揮部作為當地最高指揮機構，其下屬職能部門，四川省交通管理部門的道路交通管制權力在救災現場是至高和統一的。這種權力的行使甚至會限制公民個人權利，包括災民返家的權利。但這種交通道路管制權是在法律基礎上的緊急狀態下的政府特殊管制權，緊急救災期間個人利益與權利、局部利益與權利讓位於社會利益、整體利益不僅是是國際救災慣例，且是災難文化中的題中應有之義。

總結蘆山地震經驗，志願者短時間大量湧入效果並不好。2013年蘆山地震是七級，當地的傷亡和房屋倒塌率與2008年汶川地震不能比，蘆山震區當地只有幾萬人，震後3天內外地湧入2.4萬人，據不完全統計，截至2013年4月24日，僅在寶興縣抗震救災指揮部登記的來自全國各地的政府和民間救援隊就有80餘家，在共青團寶興縣委登記的外地誌願者有300餘人。再加上大量沒有登記的個人志願者，保守估計來援助的救援人員和志願者至少有一萬多人，而寶興縣城的常住人口不過1萬人左右。

個別地方救援力量供需不對稱，有些地方救援力量過剩，救援隊員有勁使不上，而有些地方救援力量無法到達。物資進入災區比較多，但缺少一個統一調度、統一指揮的中心或者平台，所以出現一個地方几批志願者送過多次速食麵，而有的地方缺水缺糧。物資發放應由當地政府統一協調，志願者在政府統一領導與組織下實施執行力。2008年的汶川地震中也是電力、消防、醫療等救援從各方湧進來，大家都想救災，但誰先誰後，缺乏統一協調和有序安排。

蘆山地震反應出政府和民間力量之間是兩張皮，統一協調不夠。民間的救援力量和公益組織、公司、個人大量湧入災區其實給救災帶來一定負面影響。但不能單單責怪這些公益組織的意識不夠好，政府管理也存在欠缺。所以應避免矯枉過正、因噎廢食的另一種傾向，一旦出現混亂局面，政府採取一刀切的方式，禁止志願者或其他社會力量進入救災現場，其負面效果顯而易見，阻斷了民間救援力量的參與熱情和參與渠道。

最好的協調模式是救援物資和人員可有的放矢地投入到災區，民間救援力量有一個統一平台調配。民間非政府組織NGO是一個很好的嘗試。2013年4.20蘆山地震當天，通過微信搭建起的「成都公益圈」救援平台誕生，14家民間公益組織抱團組成「成都公益組織4.20聯合救援隊」，3天內已有近50家民間公益組織加入。該公益組織在快速成長並發揮起「統領」作用。而2008年汶川大地震時，也曾有一些民間組織試圖抱團，但最終不了了之，難以組織。　志願者在汶川大地震時很慌亂，不知道該做什麼，而2013年蘆山地震志願者加入成都公益圈後，志願者根據分工各司其職有序高效。

蘆山地震後成都公益圈設有對外聯絡部、物資管理部、災情信息收集部等12個部門，每個部門都確定了專門負責人，並在群內公布聯絡方式，各公益組織定期召開協商會議，共享信息，分工協作。信息不對稱造成大量物資堆積。如何有效傳播信息，是救災難題，創造民間NGO救災信息分享平台可一定程度避免救災中需求信息短路與物資堆積過剩的矛盾。在成都公益圈裡，所有信息有專門的人核實，每半天整理髮布一次，各公益組織據此進行協商和分工。平台協調民間救援力量，避免了無序救災。

【呂景勝，察網專欄學者，中國人民大學教授】

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