《中國歷代政治得失》 —— 漢代（1）

第一講 漢 代一、漢代政府組織嚴格說來，秦以前的中國，只可說是一種封建的統一。直到秦漢，中國歷史上才有了正式的、像樣的統一政府，其所轄的各地方，也已不是封建性的並存的諸侯列國，而是緊密隸屬於中央的郡縣制度的行政區劃。因此講中國傳統政治，可以徑從秦漢。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續。所以秦代暫亦不講，而只講漢代政府究竟是怎樣組織的？（一）皇帝的產生秦以後，中國統一政府里的政治領袖就是皇帝。中國傳統政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現代政治眼光來衡量，皇帝的產生應該民選，為什麼要世襲呢？1、中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。（1） 西方國土小，人口寡，立國體制是向外征服型。如希臘，一個小小半島，包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，當然可由市民選舉產生。只要城市居民集合到一曠場上，那裡便可表現所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。（2）中國疆域遼闊，秦漢時期的戶口至少也在幾千萬以上。且中國立國體制並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散布全國，責望當時的中國人來推行近代所謂民選制度，這是不是可能呢？所以在中國皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。何況，世界各國在歷史上有皇帝的，也不在少數。2、我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，就能證明中國傳統政治之黑暗與無理性。（1） 封建時代，有很多家庭享有世襲特權，這些皆所謂貴族。但秦漢以後，封建制度推翻，單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子以外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。（2）封建時代，政府和家庭有分不開的關係。秦漢以後，組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。（二）漢代皇室與政府的關係皇室能不能算作政府？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分？這不僅是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是之後中國政治史上一直面臨的一個大問題。1、皇帝是國家的唯一領袖，是國家的元首，象徵國家的統一從歷史大趨勢來看，中國人一向的意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進。皇帝是國家的唯一領袖，是國家的元首，象徵國家的統一，然國家政權實不在皇室而在政府；宰相是政府的代表。是政府的領袖，擔負國家政治上一切實際的責任。皇權和相權之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。2、皇權與相權的劃分，僅舉「實際事權」的歸屬一例，來說明二者之間的劃分。在漢代皇帝和宰相各有一個「秘書處」，但這兩個秘書處的組織，大小卻不同。（1）漢代皇帝有六尚，「尚」掌管之意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。除尚書外的五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，是皇宮裡的「秘書」。漢代開始的尚書，職權地位不高，只是六尚之一，只有一個書房，僅有四人，這是皇帝的秘書處，後來才愈弄愈大。（2）宰相秘書處共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，組織之龐大，職權之廣泛。一西曹，主府史署用（負責管理財貨文書出納的小官吏的任用）。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現在的交 通部，科程是指一切交 通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸的，略如清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。八、九兩曹所管屬於法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳，當時的政務都要彙集到那兒，權位很重。可見漢代一切實際事權，並不歸屬於皇帝，而是歸於宰相，宰相才是政府的真領袖。以上單據「實際事權」來講皇室和政府的區別。從中國傳統政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這皇權與相權的區別的。（三）中央政府的組織漢代中央政府有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。1、三公：丞相、太尉、御史大夫。（1）丞相，管行政，是文官首長。依照文字學原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副，丞相就是一個副官。是什麼人的副官呢？自然是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相（丞相）來代理，皇帝不負責任。所以，丞相是當時最高行政長官。（2）太尉，管軍事，武官首長。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預聞其他政事。（3）御史大夫，管監察，輔助丞相監察一切政治設施，它是副丞相。在漢代，有一種不成文法的規定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。宰相（丞相）何義？—— 封建時代，祭祀是貴族家庭最重要的事，祭祀最重要的事宰殺牲牛。作為象徵意義，當時替天子、諸侯、貴族、公卿們管家的人都稱宰。—— 秦、漢統一，封建轉為郡縣，一切貴族家庭都倒下了，只有皇室這一家變成了國家，為天下共同所戴，古人稱「化家為國」。封建時代，以家為國，天下被許多貴族家庭所分割。那時在大體上說，只有家務，沒有政務。現在中國只剩一家，就是當時的皇室。於是這一家的家務轉變成政務，而這個大家庭也轉變成了政府。原先皇帝的私臣宰相，由管理這個家庭的管家，而變為現在這個政府的正式首長。而從前皇帝私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。—— 在封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，正因如此，秦漢時代的宰相不但要管國家政務的一切事情，還要管及皇帝的家事，這顯然力所難及。於是在御史大夫（副丞相）之下，設有一個御史中丞（御史大夫的副），住在皇宮裡，管理皇室的一切事務。那時，凡具中字的官，都是指其是住在皇宮的。御史中丞屬於御史大夫，御史大夫隸屬於宰相，如此則皇室一切事仍是由宰相管理。不過從另一方面看，皇帝也不過政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統治。皇帝有什麼事，交待御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什麼事，也照這個手續，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷。2、九卿：太常、光祿勛、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。這九卿，全都隸屬於宰相。漢代九卿的官位都是二千石，又稱中二千石，以示與地方行政首長郡太守亦是二千石的區別。（1）太常。在秦代叫泰常，這個常字，本當作嘗。負責祭祀祖先鬼神。因依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱泰嘗。在古代家庭，最重要的是祭祖。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官是管理皇帝家廟，管理皇家祭祖的一個家務官。後來，太常也兼管教育，因為古代學術都是在宗廟的。西方也一樣，直到現在，在他們，教育和宗教還是分不開。（2）光祿勛。這個官名直到清代還有，但這三字的原義早已忘失。從文義講，勛是「閽」義，古音相同，皇家的門房。光是「大」義，光祿意「大麓」，祿麓音同相借。門房為何稱大麓？古時皇帝多半靠山住家，需要在山腳下開設一處門房，通報消息，門房就設在山麓。光祿與勛是古今語，指門房，光祿勛也就是皇帝的總門房，後來皇宮裡一切侍衛也都由他管。那時皇宮裡的侍從，不完全是太監，大部分是普通人。要入政府做官，第一步得入皇宮充侍衛，奉侍皇帝，然後才機會再派出去當官。這些侍衛多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勛管。（3）衛尉。武職，掌門衛屯兵，是皇宮的衛兵司令。當時，凡屬軍事方面的官都稱尉。（4）太僕。皇帝的車夫，司機，皇帝外出時跟隨皇帝。因其兼管車馬，所以國家一切武裝，他也連帶管了。（5）廷尉。掌法之職，不管誰犯了皇帝的法，都歸他管，後來也就變成司法之職。（6）大鴻臚。這個官名一直相沿到清代，相當於外交 部。臚「傳呼」義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻「大」義，大臚是傳達官。（7）宗正。管理皇帝的家族，即皇帝的同姓本家及異姓親戚。（8）大司農。管的是政府經濟。大司農的收入用於支銷國家公費，當時全國田賦收入是大宗，由大司農管。（9）少府。管的是皇室經濟。少府收入充當皇室私用，皇室不能用大司農的錢，所以說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時的工商業稅收，譬如海邊的鹽，山裡的礦等，收入都很少，由少府管。上面講的九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，但卻屬於宰相，屬於政府，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是宰相作為當時政府的首長，可以管到皇宮裡的一切。（四）漢代地方政府1、漢代地方政府，共分兩級：郡與縣（1）中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現在還沒有變。（2）漢時縣的上面是郡，郡縣的數目當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。2、所謂兩漢吏治，永為後世稱美中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區域，最高為省。一省之大，等於一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。但就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的。3、漢代郡長官稱為太守，縣長官稱為縣令太守的地位和九卿平等，也是二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿到地方為官，則做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和後來極大的不同。九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此雖是中央政府大一統的局面，但是國地方行政區域劃分得比較小，卻感覺不到這個中央政府高高在上。（五）中央政府與地方政府的關係1、計簿每一個郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統計表冊，也就是地方的行政成績。記錄了一切財政、經濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒等事。每年有一個簿子，分項分類，於九、十月間，呈報到中央，這叫做上計。2、刺史中央特派專員到地方來調查，叫刺史。（1） 全國分為十三個調查區，每一區派一個刺史，也叫做十三部刺史。平均每一部刺史調查區域，不會超過九個郡。（2） 調查項目也有限制，政府規定根據六條考察，六條以外，也就不多管。（3） 地方實際行政責任，由太守負責。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。（4）根據政府規定的項目進行調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。（5） 這些刺史，上屬於御史丞（御史丞受命於御史大夫）。3、侍御史皇宮裡有十五個侍御史，受命御史中丞，專事劾奏中央乃及皇宮裡的一切事情。部刺史和侍御史的意見，都報告給副宰相御史大夫，副宰相再報告到宰相。副宰相所輔助宰相的就是這一個監察的責任。二、漢代的選舉制度（一）漢代中央和地方的許多官，都從哪裡來的呢？什麼人才可以做宰相、御史大夫乃至這個部門的長官呢？這在中國政治制度上，是一個最主要的大題目。1、古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大府，做官人有一定的血統。但到秦漢時期，封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？2、除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途，但漢代又並不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰就易於入仕，易於握權，但漢代也不然。3、漢代的三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝、中央政府任命的。4、宰相下面的十三曹，由宰相自己辟用。5、各衙門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用。6、地方長官的掾屬也是吏。漢代官吏任用有一限制：地方長官即太守、縣令須由中央派遣，且郡太守、縣令皆非本地人，而郡、縣之掾屬，則須由本地人充當。不過辟用掾屬的權力，在地方長官手裡，這叫做辟屬。（二）漢代選舉制度依舊例，凡做到二千石的官（漢代這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上太守就有一百多個），他們都可依例請求送自己子侄後輩進皇宮當侍衛。在皇帝面前服務幾年，遇政府缺人，就在侍衛裡面挑選分發。這一制度，雖非貴族世襲，但仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則從漢武帝起進行了變革，到漢武帝以後，漸趨於定型。1、通過太學畢業考試，進入仕途漢代已有了太學，相當於現在的國立大學。不過，在當時，太學只有一個。當時定製，根據太學學生畢業考試的成績，分為甲、乙兩科（兩個等級）：（1）獲得甲科（甲等）的為郎。郎官是屬於光祿勛下面的皇宮侍衛，這所謂補郎，由是郎官裡面，便羼進了許多知識分子，而這些知識分子並不都是貴族子弟。（2）獲得乙科（乙等）的為吏。回到其本鄉地方政府充當吏職。指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學生畢業後應有的待遇。2、鄉舉里選在漢代，各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：（1）無定期的選舉。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天遣，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這樣選舉來的人，多半稱為賢良（是指有特出才能的人）。賢良選到了政府以後，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問（策即是一種竹片。問題寫在竹簡上，故稱策問）。針對一道道策問，賢良們發表意見，這叫對策。政府根據對策，再分別挑選任用，這種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意、三公九卿、政府大僚皆可推舉。（2）特殊的選舉。譬如政府要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂出使絕域的人；又如軍隊里要用軍事人才；或如黃河決口，需要曉習治水的人，政府常常下詔徵求，大家知道有這種人才，可以推舉，或是自問自己有此才幹，也可以自己直接來應選。（3）定期選舉，就是察舉孝廉，這是後來無形中形成的一種選舉。在漢代，一向要求地方察舉孝子廉吏，但地方政府有時並不注意這件事，應選人也不踴躍。直到漢武帝時，下令讓大家公議，如何處罰不舉孝子廉吏的地方長官。由此，漢代逐漸形成了一年一舉郡國孝廉的制度，每年各郡都要新進兩百多個孝廉入郎署。此制度形成二三十年後，皇宮裡的郎官，就全都變成郡國孝廉，而這些郡國孝廉，又多半是太學畢業的補吏出身。如是，皇帝的侍衛無形中變成了大學畢業的青年知識分子。從漢武帝後，漢代做官人漸漸都是讀書人出身了。到東漢時，因郎署中待分發任用的人才太多，無定期選舉，特殊選舉不得不都擱下了，進入仕途，只有孝廉察舉一條路。察舉孝廉制度由分區察舉，後來演進到根據照戶口數，按比例分配，製為定額。那時是郡國滿二十萬戶的，察舉一孝廉。結果孝廉成為一個參政資格的名稱，失去了原來孝子廉吏的原義。郡國察舉孝廉後，中央再進行一番考試。察舉孝廉制度，於是會合有教育、行政實習 、選舉與考試之四項手續而始達於完成。3、察舉孝廉制度察舉孝廉制度在當時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業後，派到地方政府服務。待服務有了成績，再經長官察選到中央，又須經過中央一番規定的考試，然後才始正式入仕。那是當時入仕從政的唯一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它貴族政府。郎官之中雖然有貴族子弟，但究竟是少數。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官並不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能稱為讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經由地方選舉而來。並不是由其血統上和皇帝以及前任大官有什麼關係，或者是大軍人、大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上，此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個「崇尚文治的政府」，即士人政府。只許這些人跑上政治舞台，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手裡。
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