加強海洋生態環境保護建設

作者:傅金龍等2009年10月9日良好海洋生態環境是保護海洋生物多樣性的重要基礎，也是沿海和海島地區海洋經濟可持續發展的根本要求。近年來我省海洋生態環境建設力度加大，但仍面臨嚴峻挑戰，需從多個方面加大努力，力爭實現海洋經濟發展與碧海綠島美景的和諧共存。一、高度重視海洋生態環境保護積極制定出台相關政策文件。先後於2001年和2006年兩次編製（修編）《浙江省海洋功能區劃》，分別經省政府和國務院批准實施。2004年省人大批准出台《浙江省海洋環境保護條例》，成為海洋生態環保建設重要法律依據。2005年、2006年分別制定《浙江省漁業管理條例》、《浙江省海域使用管理辦法》，加強海洋漁業資源和海域使用的管理。相繼出台《浙江省灘涂圍墾總體規劃》、《浙江省碧海生態建設行動計劃》等，以期在發展海洋經濟同時，加強海洋生態環境資源的有序開發、有效保護。設立一批海洋生態保護區。2006年，經省政府同意，出台《浙江省海洋特別保護區管理暫行辦法》，並相繼建立南麂列島國家級海洋自然保護區和象山港、西門島、馬鞍列島、漁山列島等海洋特別保護區，以及五峙島、韭山列島等省級海洋自然保護區和庵東、靈昆等濱海濕地保護區，建成一批人工魚礁和紅樹林，初步形成分布廣泛、類型各異的海洋生態保護區體系。加大海洋環境污染防治與執法監管力度。近年來全省加大海洋環境污染防治與監督管理力度，組織開展近岸海域環境質量現狀與趨勢性監測、重要海洋功能區監測、典型生態脆弱區監測、赤潮監測，以及海浪、潮汐、海溫等海洋常規要素監測預報和風暴潮災害預警報，較全面掌握了全省近岸海域環境質量現狀和海洋生物狀況及其趨勢。同時，沿海縣級以上城市和重要產業區塊污水處理設施基本建成，陸源污水達標排放率有所提高；海洋生態環境建設已納入滬蘇浙兩省一市區域合作框架，長三角聯合治海執法行動正逐漸展開。二、海洋生態環境面臨嚴峻挑戰近岸海域污染尚未得到有效控制。據《浙江省海洋環境統計公報》（2007年），我省中度和嚴重污染海域占內水水域面積的70.7%，其中海水無機氮和活性磷酸鹽、石油類污染水平分居全國第二、第四，海洋功能區主導功能水質達標率僅為21.2%。杭州灣、甬江口、樂清灣、台州灣等港灣呈嚴重富營養化。省赤潮發生次數和受災面積均居全國前列，成為全國受赤潮災害最嚴重海域，且呈有毒赤潮和複合型赤潮發生頻率不斷上升、範圍不斷擴大、持續時間不斷增長趨勢。海洋生物環境失調尚未引起充分重視。近年來大量的圍塗造地、碼頭建設、海底挖砂、傾廢排污等活動，已改變部分近岸海域自然地形地貌、底質分布和潮流動力條件，造成不少淺海、港灣發生程度不同的淤積、海岸侵蝕現象，歷史上自然形成的一些重要鳥類、海洋經濟魚、蝦、蟹和貝藻類生物產卵場、育肥場或越冬場逐漸消失，許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡。例如與1988年相比，2002年象山港典型增養殖區的海洋浮游植物種類減少近一半，海洋浮遊動物減少17.4%；台州椒江口灘涂養殖區及鄰近海域底棲生物的數量及密度，分別下降29.7%和69.8%。海洋管理體制機制尚未理順。我省海洋法制建設工作與海洋開發利用和有效保護要求尚有差距，存在海洋、環保、海事等部門間職能交叉、多頭執法、越位缺位並存，以及設施等資源難以共享、管理監督不到位等現象。同時，海洋生態環境監視監測與執法能力建設資金投入相對不足，環境監測預報網路尚不健全，業務技術設備和人員較匱乏，工作運行經費較為緊張。三、消除海洋生態環境保護建設中的四大誤區「海洋資源無限豐富」，忽視資源平衡和責任承擔。用海理念上，目前我省對海洋資源，包括生態資源、生物資源、岸線資源、灘涂資源等仍以索取為主，部分涉海規劃決策者、執行者乃至監督者的保護觀念、資源平衡觀念尚未得到充分認識和認同，粗放型和掠奪性開發海洋現象仍然存在。同時，在現有財政、考核制度安排下，不少地方政府未能切實承擔起作為海洋生態環境監護者職責。「海洋污染來自陸源」，忽視海洋經濟活動的污染。目前我省近海海域主要污染物80%以上來自外源和陸源排污，據《浙江省海洋環境統計公報》（2007年），我省監測的30個入海排污口中，96.7％的入海排污口污水存在超標排放。同時，也需高度重視海洋經濟開發活動，特別是圍塗造地、河口造田、炸島採石、海底挖砂、海洋傾廢排污、違法捕撈等，以及海水養殖、碼頭泊位、船舶修造、跨海橋樑等海洋經濟活動對海洋生態環境的影響。「海洋污染來自外源」，忽視本省活動造成的污染。據《杭州灣環境研究項目》研究，我省近海海域內88%的無機氮、94%的總磷來自長江。但同時，隨著石化、船舶、能源電力、淺海養殖、港口物流、灘涂圍墾等海洋產業的大規模發展，也應高度重視我省經濟活動對海洋生態環境帶來的負面影響。實際上，除杭州灣外，象山港、台州灣、樂清灣、甌江口、鰲江口等近海海域整體上海水已為劣四類，而這些海域的環境破環更大程度上應屬於當地，而不應歸咎於外源。「海洋生態環境可建設」，忽視艱巨性乃至不可修復性。長期以來我國在生態環境建設的理念和政策導向上堅持「誰污染、誰治理」，但它隱含了三個不可靠的前提：一是污染行為責任人可以追究，實際上很多污染行為責任人難以明確，即存在「公共地悲劇」風險；二是污染行為責任人可以承擔治污責任，實際上相當多污染無技術或無能力治理，後果只能由社會承擔；三是污染可以治理，實際上許多污染難以治理，多需巨大的經濟、時間和生態等成。因此，更合理的生態環境建設理念和政策應為「防治兼顧、以防為主」。對海洋生態環境建設來說，由於海洋綜合治理情況的複雜性，有效治理的技術手段尚未成熟，「以防為主」更顯必須；同時，由於海洋環境污染的流動性和海洋生態改善的共享性，跨區聯合防治更顯必要。四、積極推進海洋生態環境保護建設的若干建議積極確立「科學用海」理念和政策導向。廣泛宣傳海洋資源有限、環境容量有限、海洋資源環境有償使用與平衡使用等理念，並努力落實到相關政策導向中去，確保實現海洋經濟發展與生態環境保護「雙贏」。強化涉海項目區域論證和生態評價，特別要加強區域內涉海項目群、海洋產業區塊的區域論證，更加重視生態效益、社會效益評價，更加註重海洋項目環境污染或生態影響的集成性。廣泛引入項目利益相關方，特別是居民和社會公眾力量的監督參與，促使海洋經濟發展與群眾利益保障間的平衡。積極加強和改善海洋生態環境保護。堅持「防治兼顧、以防為主」理念和政策導向，實施海陸同步監督管理，加強陸地污染源控制，對重點污染排放企業和污水處理廠的監管嚴格執行在線、全程監測。加大違規排放宣傳和處罰力度，加強責任追究，使排污企業不敢排、相關部門和單位不敢玩忽職守。加強對海水養殖、海洋捕撈、港口作業、海洋工程建設等涉海活動污染的防治，海水養殖要制定專項污染防治法規和規劃，實現專項治理、長期堅持；高度重視港口作業和船舶工業污染，有效提高船舶和港口碼頭防污設施配備率，防止漏油等事故出現。同時，探索建立以象山港、樂清灣、三門灣、台州灣等重點海域排污總量控制制度為核心的海洋環境監管機制，科學確定各區主要入海污染物的排放數量、方式以及降污減排分配方案，實現「以海限陸」環保管理新模式。加強跨區海洋生態環境聯建，進一步加強滬蘇浙合作，重點在海洋污染源分布與聯合監控、海洋污染原因調研分析、海洋污染和生態修復技術研究、海洋污染聯合同步治理、定量化責任分配與費用成本分擔等領域展開有效合作，提升合作效果。積極把海洋生態修復放到更加突出位置。加快開展全省重要海域水動力數值模型試驗，掌握各重要港灣、灘涂、淺海的水動力環境基本資料，在此基礎上科學確定各區域的可開發強度、功能導向，明確各港灣、灘涂和淺海的開發條件與要求，實現分類管理。開展杭州灣、三門灣、樂清灣、台州灣、甌江口、鰲江等重要港灣生態環境調查與研究，實施重點海域海灣生態系統修復計劃，加強重要經濟動植物的繁殖、洄遊與棲息地保護。加大重點海洋生態環境功能區建設力度，進一步在沿海地區規劃建立海洋漁業種質資源與瀕危物種特別保護區、濕地自然保護區，保護好一批生態港灣、濕地和淺海，建設好一批漁業資源增殖放流區和生態型人工魚礁區，維持涌升流、紅樹林、濱海濕地等特有生態系統，維護區域性水動力特徵。積極建立健全海洋生態環境建設平台。加強海洋生態環境能力保障體系建設。重點加強五大體系建設：海洋環境監測體系，包括遙感監測能力、在線監測和海上自動監測站，作為海洋生態環保的決策基礎與依據；赤潮災害監測與防災減災體系，包括赤潮信息庫和災害損失評估業務系統化、管理機構決策指揮系統；重大海域污損事件應急體系，包括海域重大污損事件應急響應系統，重大污染事件應急處理中心，海洋污損與生態環境損害應急系統；風暴潮預警預報體系，包括布設現場監測的感測器，建立監測網路和系統集成化建設，實施實時預報；海洋環境綜合管理體系，包括建立協調機制與實施統一執法制度、海洋污染總量控制制度、生態損害評估與修複製度、海洋環境質量評價制度、海洋環境信息管理制度等。積極創新海洋生態環境保護體制機制。深入實施《浙江省海域使用管理辦法》，加強海洋生態環保配套制度建設，研究制定《海岸帶綜合管理條例》。繼《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》，對一些具有完整自然地理單元的特殊海洋生態環境區域，制定地方性海洋生態環境保護條例。進一步完善相關制度，促使海洋、環保等部門在海洋生態環境監測設施建設、數據採集與分析等方面的合作，提高設施利用效率，實現統計數據分析與發布的統一。建立健全海洋、環保、海事等部門間聯合執法體制，協商行動，共同取證，提高執法效率。完善海洋生態環保投入保障機制，將海洋環保與生態建設資金列入同級政府預算，建立專用基金，實行統一管理，專款專用。（作者單位：浙江省發展規劃研究院）
推薦閱讀：