把全面貫徹實施憲法提高到新的水平

編者按

中共中央政治局近日就我國憲法和推進全面依法治國舉行第四次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢，推進國家治理體系和治理能力現代化、提高黨長期執政能力，必須更加註重發揮憲法的重要作用。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，加強憲法實施和監督，把國家各項事業和各項工作全面納入依法治國、依憲治國的軌道，把實施憲法提高到新的水平。深入學習貫徹習近平總書記的重要論述，將有力地推動社會各界弘揚憲法精神、樹立憲法權威、堅定憲法自信、增強憲法自覺。

習近平總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習時強調，必須更加註重發揮憲法的重要作用，把實施憲法提高到新的水平。黨的十八大以來，習近平總書記從國家前途和人民命運的高度，將憲法實施納入中國特色社會主義事業發展大局，對全面貫徹實施憲法作出了一系列重要論述，提出了許多新思想新觀點新論斷，是我們黨對憲法認識的又一次升華，為在新的歷史條件下把全面貫徹實施憲法提高到一個新的水平提供了行動指南。

深刻界定了現行憲法的理論定位

習近平總書記秉承發展的馬克思主義憲法觀，結合中國特色社會主義憲法實踐，創造性地發展了憲法理論，系統地闡明了憲法在治國理政中的地位和作用。

準確把握了憲法的本質屬性。習近平總書記指出：「我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。」我國現行憲法是1982年制定的，規定了國家最根本、最重要的問題，是凝聚全民意志的「最大公約數」，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，是中國特色社會主義法律體系的核心。

準確把握了憲法的歷史脈絡。習近平總書記指出：「我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮鬥和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開闢的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。」近百年來，中華民族曾經為找尋一部適合自己的憲法而上下求索。直到1949年具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年《中華人民共和國憲法》的制定，才以根本法的形式確認了中國共產黨領導人民奪取新民主主義革命勝利、中國人民掌握了國家權力的歷史變革，並為中國人民實現當家作主、開創社會主義革命和建設新的偉大征程提供了根本的法律保障。

準確把握了憲法的發展經驗。習近平總書記指出：「憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，才能具有持久生命力。」因此，我國憲法「必須體現黨和人民事業的歷史進步，必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷完善發展」。我國現行憲法是在黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策指引下，總結我國社會主義建設正反兩方面經驗，深刻吸取十年「文化大革命」的沉痛教訓，借鑒世界社會主義成敗得失的基礎上制定的，契合了我國改革開放和社會主義現代化建設、加強社會主義民主法制建設的時代要求。同時，為了更好地適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，全國人大分別在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年對現行憲法予以修改，積極回應並引領了時代的發展需要。

準確把握了憲法的現實作用。現行憲法制定實施以來的發展歷程充分表明，憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，對我國政治、經濟、文化和社會生活產生了深刻影響，是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。習近平總書記指出，我國憲法「有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權事業發展，有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響」。憲法始終為推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興，沿著中國特色社會主義道路前進提供根本的法制保證。

生動詮釋了憲法實施的重要意義

憲法凝結了一國的最高理性，講憲法就是講科學，遵守和實施憲法就是尊重和遵循規律。習近平總書記指出：「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。」全面貫徹實施憲法，既是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，又是憲法的生命所系、力量所在，這一論斷充分體現了習近平總書記對於憲法實施的深刻認識。

憲法實施引領法治進程。法治興則國家興，法治衰則國家亂。法治的精義在於良法善治。而憲法是一國的根本法，在中國特色社會主義法律體系中居於統帥地位。依法治國、依法執政所依之「法」，是以憲法為核心且依據憲法而制定的法律規範體系。倘若脫離憲法談依法治國、依法執政，就無異於背離了最根本的國家共識，依法治國與依法執政將成為無源之水、無本之木。因此，習近平總書記從憲法作為國家根本法的地位出發，提出了「依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政」的重要論斷。這生動反映了以習近平同志為核心的黨中央對依憲治國、依憲執政價值理念認識的深入。依憲治國、依憲執政本質上是憲法實施的重要實現形式。其緊緊圍繞憲法這一國家根本大法，將依憲治國作為國家治理的基本形式，從而引領我們國家全面依法治國的大局；將依憲執政作為我們黨的基本執政方式，從而確保我們黨履行好執政興國的重大職責。從這個意義上而言，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的基礎性工作，為全面落實依法治國基本方略、改進黨的領導方式和執政方式指明了方向。

憲法實施彰顯法治權威。習近平總書記指出：「法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。」這一論斷在全面依法治國這一千頭萬緒的系統性工程中，起到了提綱挈領的作用。全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，首先要樹立法治權威；法治權威的樹立，首先要抓住憲法這個「綱」，「綱舉」才能「目張」。憲法權威的樹立，不僅在於明確其崇高地位，更需要將這種對憲法的尊崇，轉變為一種實實在在的法治實踐，以憲法的實施樹立憲法的權威，夯實法治的基石。一方面，任何組織和個人都必須在憲法法律範圍內活動，依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。另一方面，憲法法律面前人人平等，任何人違反憲法法律的規定都要受到追究，絕不允許任何人以任何借口、任何形式，以言代法、以權壓法、徇私枉法。憲法實施以正面指引與負面否定的形式，要求任何組織和個人遵從並捍衛憲法法律權威。通過尊崇和維護憲法的權威，凸顯法治的宗旨、彰顯法治的權威。因此，必須加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不願違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

憲法實施釋放憲法效能。憲法的有效實施，就是要使憲法從紙面上的憲法走向現實中的憲法和行動中的憲法。習近平總書記指出：「只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展；反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。」這一論斷旗幟鮮明地表明，憲法的實施是推動國家發展進步、保證人民實現幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的重要基礎。習近平總書記結合憲法所內含的「黨性」和「人民性」進一步指出：「維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。」因此，以習近平同志為核心的黨中央要求：「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」唯有將全面貫徹實施憲法堅持不懈地抓好，才能在恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命的過程中，最大限度地實現憲法目的、彰顯憲法價值、釋放憲法效能。

系統闡明了憲法實施的實質內涵

「天下之事，不難於立法，而難於法之必行。」如果憲法得不到有效實施、束之高閣或者實施不力、做表面文章，那麼再完美的制度設計也無濟於事，再精良的憲法結構也只會淪為空談。如今，我國社會主義法治建設已開始從以立法為中心轉向以憲法法律實施為重點，加強憲法實施已經成為中國特色社會主義法治建設的應有之義。為了切實抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，習近平總書記以「四個堅持」升華了全面貫徹實施憲法的實質內涵，並對新時期的憲法實施提出了具體要求。

堅持正確政治方向，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。改革開放以來，中國共產黨團結帶領人民在發展社會主義民主政治方面取得了重大進展，成功開闢和堅持了中國特色社會主義政治發展道路，為實現最廣泛的人民民主確立了正確方向。中國特色社會主義政治發展道路的核心思想、主體內容、基本要求都在憲法中得到了體現和確認，其精神實質是緊密聯繫、相互貫通、相互促進的。堅持中國特色社會主義政治發展道路，必須堅持國家一切權力屬於人民的憲法原則，堅持憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則等，實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，發展社會主義政治文明。

堅持依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。憲法確立了社會主義法制的基本原則，明確規定中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的進程。這不僅要求立法機關制定完備的法律以推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實，而且要求行政機關和司法機關嚴格履行貫徹實施憲法和法律的重要職責，還要求有關監督機關擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查。其要旨在於以憲法為最高法律規範，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法治軌道，確保有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護社會公平正義。

堅持人民主體地位，切實保障公民享有權利和履行義務。公民的基本權利和義務是憲法的核心內容。憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。憲法的根基在於人民發自內心的擁護，憲法的偉力在於人民出自真誠的信仰。在依法保障全體公民享有廣泛權利的基礎上，還應當在全社會廣泛開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的宣傳教育，弘揚憲法精神，增強廣大幹部群眾的憲法意識，使全體人民成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，為加強憲法實施和監督營造良好氛圍。

在新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，就必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。要始終堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨領導人民制定憲法和法律，黨也要領導人民執行憲法和法律，黨自身還必須在憲法和法律範圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。只有做到「善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一」這四個「善於」，才能真正堅持依法治國基本方略，優化依法執政基本方式，支持國家權力機關、行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。

紮實謀划了憲法實施的具體機制

核心在理念，重點在落實。習近平總書記指出，要「用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施」。黨的十八屆三中全會提出，「維護憲法法律權威，進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平」。黨的十八屆四中全會進一步闡明了健全憲法實施和監督制度的具體方案，對憲法實施和監督提出了基本要求和具體措施，即完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件，禁止地方制髮帶有立法性質的文件。將每年12月4日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。黨的十九大報告提出，「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威」。我們有理由相信，在黨的十九大、十九屆二中全會精神和習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，通過不斷健全憲法實施和監督的制度規範，紮實推進維護憲法權威的制度保障措施，我們一定能夠繼續開拓中國特色社會主義法治建設的康庄大道，推動國家治理體系和治理能力現代化，完善和發展中國特色社會主義制度。

（作者：周葉中，系武漢大學副校長、教授）