我國善款使用監管缺位 打破慈善事業壟斷成焦點

　　捐款是追求一種滿足感和幸福感的行為。目前層層「派捐」的方式就喪失了募捐給人的這樣一種精神滿足，而且，這樣的做法的後果則是錢的去向並不明朗，也讓捐款人不放心。

　　我國的慈善事業在發展過程當中有不清晰的地方，就是其定位，也就是說慈善事業到底是民間事業還是政府管理的事業，迄今為止還沒有一個非常清楚的共識。

　　一方面是民間慈善力量遭受冷遇，另一方面是善款是否合理使用的監管缺位——有業內人士指出，制度環境的不完善給慈善事業的成長帶來了極大制約，打破慈善事業壟斷的關鍵仍在於立法

　　□　視點關注

　　法制日報記者 杜 曉 法制日報實習生 蔣新軍

　　今年9月29日，一場在北京某酒店舉辦的私人聚會，將成為民眾猜想、質疑與期待的焦點。這場被中國民眾戲稱為中國富豪「超級鴻門宴」的聚會，是由來自美國的兩位頂級富豪比爾·蓋茨與沃倫·巴菲特發起的。

　　自今年9月初傳出巴菲特和蓋茨要來中國的消息以來，國內媒體就開始熱切關注其動向，他們此行來華是否「勸捐」成為眾人關注的焦點，而中國富豪們反應不一的表現也引發了新一輪關於中國富人做慈善的熱烈討論。

　　另一方面，影星李連杰首次對外坦言，他所創立的壹基金計劃可能面臨中斷。消息傳出後，引起了社會的強烈反響，民間慈善所遭遇的尷尬讓更多人開始思考中國慈善事業長期以來所面臨的制度問題。

　　業內人士普遍認為，從整體看，中國慈善事業的發展水平還比較低，中國慈善事業的健康發展亟待制度的完善。

　　「裸捐」背後的制度考驗

　　今年6月中旬，蓋茨和巴菲特率先在美國發出「捐贈承諾」；8月4日，蓋茨和巴菲特共獲得近40位資產超過10億美元富豪的公開承諾。而在今年年初的瑞士達沃斯論壇上，蓋茨第一次公開表達了想來中國遊說富人熱衷慈善的意願。而9月29日的「慈善晚宴」，將成為蓋茨和巴菲特今年中國之行的第一個高潮。然而，這給中國的富豪們帶來一個問題：去還是不去？

　　據了解，面對巴菲特和比爾·蓋茨兩人「慈善晚宴」的邀請，眾多中國富豪選擇了避讓，當然，也有人積極響應，其中最搶眼的當數江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長陳游標，他曾公開表示，將在與「巴比」見面的當晚主動向兩人做出「裸捐」承諾，併當場送上捐款「承諾書」信件。

　　陳游標在公開的「承諾書」中寫道：「在我離開這個世界的時候，將不是捐出一半財富，而是『裸捐』——向慈善機構捐出自己的全部財產。」

　　此外，愛國者總裁馮軍也在公開表態：「自願在活著的時候，將個人全部財產逐步捐獻給社會，用於公益和慈善事業。」

　　著名影星周潤發也表示，死後將捐出99%財產回饋社會，周潤發說：「我什麼都不想帶走。」

　　陳游標更是在其微博(http://t.sina.com.cn)中透露，目前已經有近百名企業家通過來信、來電、傳真的方式響應「裸捐」的號召。

　　對於這種慷慨的「裸捐」行為，中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞向《法制日報》記者評價道：「我覺得很好。不過他們這只是一種個人行為，這種行為值得倡導，但很難說一定會對別人產生什麼影響。因為慈善是一種全然的個人行為，完全是自願的，我們也不用藉此造成一種社會逼捐的氣氛。」

　　在一種濃郁的個人英雄主義慈善氛圍背後，是近一段時間來層出不窮的「詐捐」事件，章子怡、余秋雨、成龍等有影響力的名人紛紛身陷「詐捐門」。

　　唐鈞認為，中國現階段的慈善事業還處在一種粗放、原始的階段，商業力量、財富階層雖然在參與慈善事業的各種主體中顯得分外耀眼，但受各種因素影響，他們所起的作用實則有限，而他們自發性的慈善行為也體現出比較強的隨意性。現在大多數人的捐款情況都是「感性募捐」，而感性的捐款方式由於後續工作不到位就會帶來一些麻煩，因此對於各種「詐捐」風波也要具體問題具體分析。

　　「有些明星可能在一些場合和氣氛下頭腦一熱或者出於炒作輕易立下承諾，將來卻難以落實，這樣反而不好。另外社會上喜歡比較誰捐得多捐得少，這種逼捐的氛圍不利於真正的慈善。社會總是一點點走向理性和制度化，社會捐款不是越多越好，募捐得太多卻用不完也是個浪費。所以我提出一個概念是『理性募捐』。」唐鈞說。

　　事實上，自2008年以來，地震、雪災、泥石泥等突發事件引起的重大災情同樣對我國的慈善事業提出了很大的挑戰，人們在一次次慷慨解囊的同時，最為關心的是自己的愛心是否用對了地方。

　　東南亞華僑施乃康在玉樹地震之後不顧身體和年齡，親自駕車48小時前往玉樹。他曾公開向媒體表示：「我就是想實地考察一下，我就是想親眼看著捐出去的錢能變成一所學校立起來。」

　　「捐款是追求一種滿足感和幸福感的行為，幸福感一般有3個層次，第一個是物質層次上的滿足，叫滿意度；第二個是精神方面的，這個層次具有不確定性，比如兩個一無所有的戀人在熱戀中也會感到幸福；第三種叫利他主義，就是通過幫助他人來滿足自己心理上的幸福感，這是幸福感的最高層次，募捐就是滿足這個層次的。捐款人最關心的是自己捐出去的錢給誰了，起了什麼作用。像陳游標就是一個典型的例子，他的精神我很贊成，但方式我不是很贊同，因為效果不一定好。」唐鈞說。

　　唐鈞認為，目前層層「派捐」的方式就喪失了募捐給人的這樣一種精神滿足。但是，這樣的做法的後果則是錢的去向並不明朗，也讓捐款人不放心。「從國際經驗來看，募款究竟用在哪，給誰了，是用在建房子還是看病，這些很細緻的方面都是要做到的，這樣下次大家才會願意再捐。現在我們的募捐方式太粗糙，大家只知道錢給玉樹了，但到底怎麼用的根本不知道。政府的工作做不到太細，他們差不多把捐款和財政撥款同等看待了。所以民間力量的介入很重要，他們能夠把這個事做細」。

　　一位知名慈善人士曾歸納了災後捐款「四不見」：一是捐贈人看不見捐款到底用在哪裡；二是災區群眾看不出哪些是捐款；三是災區政府看不到捐款在哪裡；四是民間公益服務看不見。這「四不見」或許不具有代表性，但卻反映了人們對慈善機構的公信力和效能的擔心。

　　慈善事業定位仍不清晰

　　採訪中，《法制日報》記者所接觸到的業內人士均認為，大力推進民間慈善力量的發展，打破慈善事業壟斷是目前社會關注的焦點。

　　「世界上的慈善模式，我歸結了4種：一種是政府辦事政府掏錢，這包括社會福利在內，這就是所謂福利國家的模式；一種是民間辦事民間掏錢，比如美國；一種是民間辦事政府掏錢，如香港地區；而我們的模式比較怪，是政府辦事，民間掏錢。比如上次的玉樹地震，大家把錢交給青海省政府來統一使用，我覺得這已經不是通常意義上的社會募捐了。而這就是最大的制度問題。」唐鈞直言中國慈善模式存在有關部門干預太多的問題。

　　中國社科院社會政策研究中心副主任楊團則認為，「我們的慈善事業在發展過程當中有不清晰的地方，最不清晰的就是定位，也就是說慈善事業到底是民間事業還是政府管理的事業，這件事情迄今為止還沒有一個非常清楚的共識」。

　　業內人士介紹，慈善事業定位清晰的一個表現形式就是專業化，而成立基金會則是慈善專業化的首選。

　　據了解，在中國，慈善基金分為公募和非公募兩種，公募基金有權向公眾募捐；而非公募基金無權向公眾募捐。在美國符合條件的民間非營利組織，都可以登記成為「慈善組織」，註冊之後只有稅務部門監管。

　　中國目前尚無民辦公募慈善基金會成功的先例。赫赫有名的「壹基金計劃」是李連杰在2007年與中國紅十字會簽訂了一個3年的合約計劃建立起來的，所以它雖然暫時能向公眾募款，但沒有自己獨立的賬戶和公章。所以「壹基金」潛力巨大的手機平台的捐款，因為賬戶的不獨立，而在操作上存在著重大的不便，遠遠無法實現李連杰最初設計的「每人每月最少捐一元，讓小捐款變成大善款」的理想。

　　按照清華大學創新與社會責任研究中心主任鄧國勝的解釋，一個民間慈善基金會要有完備的企業組織架構，有明確的基金使用規定，有穩定的資金保證。而公益性，在英國2008年1月正式發布實施的《慈善組織公益性指南》中，慈善委員會提出了判定慈善事業或組織的公益性質的兩項基本原則：有益性原則和公眾性原則。比爾·蓋茨基金會就是一家兼具事業標準和公益性標準的民間慈善組織。該基金會共有工作人員216人，包括兒童健康顧問、公眾健康管理專家、律師、財務人員等。類似於這樣的慈善基金會在美國有160萬家。

　　而據不完全統計，中國目前登記註冊的民間慈善組織不超過200家，且相當一部分還不是純粹意義上的民間慈善組織。根據1989年頒布、1998年修訂的社會團體登記管理條例，社會團體必須要有業務主管單位，並對業務主管單位負責，而主管單位只能是政府機構或政府授權的機構。所以目前對慈善組織的監督主要是行政監督。在中國目前只有極少數慈善機構獲得了政府的特別許可，有權開出可以得到政府財政部門認可的捐贈證明。

　　曾參與慈善立法的楊團表示，目前，慈善公益組織雖然不是由政府成立，但在行政上仍歸政府部門管轄。會長、秘書長由政府任命，這與理事會許可權無疑形成了衝突。

　　立法須先明確慈善意義

　　一方面是民間慈善力量遭受冷遇，一方面是善款是否合理使用的監管缺位——有業內人士指出，制度環境的不完善給慈善事業的成長帶來了極大制約，打破慈善事業壟斷的關鍵仍在於立法。

　　唐鈞認為，從「構建和諧社會」的高度看，發展慈善事業是符合構建和諧社會的內在要求的，因為它能弱化因貧富差距帶來的社會不公，均衡社會財富，緩解社會矛盾。捐款和慈善事業是在傳統分配製度基礎上再一次分配，是除了基於市場的第一次分配和基於稅收和財政的第二次分配之外的所謂第三次分配。這種出於良心和自願的非強制性的分配是對財富的再一次平衡。所以，必須從立法上對慈善事業進行保障。

　　事實上，慈善立法在我國已歷經數年。早在2004年全國民政工作會議指出，要加快慈善事業步伐，完善和落實稅收減免等優惠政策，要加強慈善組織的能力建設，提高慈善機構的知名度、公信度，創新募捐方式，建立長效機制。

　　據了解，2004年，國家頒布實施了一些新法規，如國務院頒發的基金會管理條例正式施行，民間成立基金會和慈善組織的門被打開了，很大程度上促進了「慈善文化」的發展。

　　在2005年的政府工作報告中，首次提出國家要「支持慈善事業的發展」。但是，至今中國尚無一部全國性的慈善法。僅有江蘇於今年5月正式出台了一部地方性的慈善法規；此外，湖南亦於日前出台了一部關於募捐方面的地方性條例草案，該草案擴大了公募的募捐主體資格。在國家層面上，慈善法第一稿早在2005年就已經完成，後來幾經修改，至今仍有許多根本性問題尚未形成完全的共識。

　　據了解，當前，社會各界對慈善立法關注的焦點，一方面是公益慈善機構的登記與管理問題，另一方面是募捐中的主體資格以及捐獻的規範等問題。這兩個方面都涉及慈善的本質問題，即慈善是依賴政府，還是依賴民間。此外還有慈善機構的透明化管理。由於立法牽涉面複雜，所以讓一些條件比較成熟的地方在慈善立法上先行先試成為可以嘗試的手段。記者獲悉，民政部已經明確要求廣東在這方面先行一步。

　　對於真正阻礙慈善立法的難點，唐鈞認為，首先一定要解決的是意識問題。「立法不出台的原因有很多，但最主要的是對『為什麼募捐？』這一點認識不足。慈善事業歸根到底是要做事，很具體的事，比如幫助某個老人，需要做這些事但力量不足時，便要去募捐。但是很多募捐都缺乏細緻的工作，在慈善的問題上模糊的地方太多，不處理好這些問題，立法不如不立，立完以後改起來反倒麻煩了。像某些地方政府要職員把一個月的工資捐出來，這是不對的。所以如果要立法必須把慈善的意義搞清楚」。

　　楊團也認為：「到底政府和慈善的關係是什麼，還沒搞清楚。青海玉樹的善款，為什麼當地政府覺得理所當然就應該自己管，值得深思。一些基本的原則和概念，政府和民間還沒取得共識。」

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