朱大旗：著力加強人大對預算全方位的審查監督

導讀

　　 各級人大及其常委會作為人民的代表對預算實施全方位的審查、監督，其實質要義是指政府的全部收入和支出都應當納入預算，實施規範化、法治化的動態管理、監督和控制。其更深層的要義在於藉由動態的預算過程將政府的一切財政收支活動納入規範化、法治化的軌道，納入人民大眾及其代表(人大)的監控視野，實現現代民主法治國家的最高主權者、預算資金的來源者暨預算支出的受益者——人民大眾對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監督，實現現代國家的公共財政暨公共政策治理，進而實現對政府施政範圍、施政方向和具體施政行為的規範和控制，保證政府施政行為不越位、不缺位，保障預算委託人暨受益者——人民大眾的公共財政福利最大化、最優化實現。

背景

　　 在現代國家治理中，預算是對一國公共財政收入、支出的全面預估、統籌和擇優抉擇，是「受民眾之託、代民眾理財」的公共選擇行為。預算運行的好壞，不僅事關國家機器能否正常運轉、國家政治是否清明，關係到國家財政的穩健和宏觀經濟的穩定，關係到國家治理體系和治理能力現代化，更直接關係著一國民眾的生活福祉和整個社會的和諧安定。預算的最終目的歸根到底是要保障人民大眾整體利益最優化實現。

　　 為確保預算最終目的的實現，現代民主法治國家大多建立了對政府預算全過程的監督、控制和保障體系，完善了相應的預算審查監督法律制度。從國際社會預算監督實踐的總體情況來看，預算監督根據監督主體的不同一般包括立法機關的立法監督、行政部門的內部監督、司法機關的審判監督以及作為預算最高主權者——人民大眾的社會監督。監督的內容則涵蓋政府公共財政收支活動的各個層面。在我國，人們過去習慣於認為預算監督就是指財政部門對政府財政收支活動實施的專門監督，相應的預算監督管理改革的重點更多地停留於行政體系內部、停留在技術性管理規範的完善層面，但其實施效果總體上不盡如人意。事實上，從政府公共財政資金的來源及其分配、使用的最終目的來看，預算監督的最高主體、最終話語者當為全體人民，而其監督對象及核心當屬對財政預算資金分配、使用產生最直接影響的行政部門所實施的預算編製和預算執行行為。但是，在現代政府公共管理職能不斷擴張、財政收支範圍日益擴大、預算內容日趨複雜的情況下，一般社會大眾對財政預算的監督顯然力不從心。因此，在現代國家治理中，社會大眾除保留廣泛的公共財政預算知情權、重大公共收支行為的投票決策權、檢舉控告權和一定程度的財政預算過程的參與權外，更多的是通過其選舉的代表——代議機構及其專門機構來行使日常的、專業化的監督權，也即主要通過間接民主、代議制民主加以實施和實現。因此，立足於我國的現實國情，借鑒國外經驗，完善各級人大及其常委會對預算全方位(全面性、全過程)的審查、監督制度就成為我國「實施全面規範、公開透明的預算制度」、「加強對全口徑預算決算的審查和監督」改革的重中之重、當務之急。

　　 自1995年預演算法實施以來，特別是1998年明確提出建立「公共財政」目標以後，我國深化財政預算管理體制改革、完善人大對預算全方位審查監督制度的步伐就一直未曾停歇。在政策層面，2003年黨的十六屆三中全會首次明確提出了「實行全口徑預算管理」、「加強各級人大對本級政府預算的審查和監督」的改革目標；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》又明確提出「改進預算管理制度」、「加強人大預算決算審查監督職能」的要求，這為我國加快推進全口徑預算決算改革奠定了政策目標和前進方向，也為強化人大對所有預算收支行為的審查監督提供了法治化契機。而在改革實踐層面，1999年我國試編部門預算、《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》發布實施，2001年實施國庫集中收付、深化「收支兩條線管理」改革，2007年生效實施《各級人民代表大會常務委員會監督法》，2008年試編國有資本經營預算，2009年開始編製社會保險預算，2011年起將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理，2013年全面編製並提請全國人大審議包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑的中央和地方預算草案等，都深刻表明我國人大對預算的全方位審查監督在不斷加強。

　　 對政府預算進行審查、監督，是我國《憲法》、《預演算法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》等法律賦予各級人大及其常設機關(常委會)的職權，其目的在於保障人民大眾的公共財政福利和社會公共需要能夠得到最大化的實現。

　　 雖然從制度規定上看，我國各級人大及其常委會也擁有年度預算草案、預算執行情況報告的審查權、批准權，預算調整方案和決算的審查權、批准權，對預算執行的監督權(包括聽取和審議預算的執行情況報告、審計工作報告等)，財政和稅收的基本制度的立法保留權，對與憲法、法律相抵觸的有關預算、決算行政法規、決定、命令和地方性法規、決議的撤銷權，聽取和審議政府專項報告權，詢問和質詢權等等，可以說在法律制度架構中作為國家權力機關的人大基本上具有了預算中的最高決策權，處於預算主體中的至高地位。但是，由於長期以來，深受計劃經濟和國家主體分配論思想的影響，缺乏市場經濟體制條件下政府預算應是公共預算、民主預算、法治預算的清醒認識，缺乏現代預算不僅僅是政府管理社會的工具更應是民眾及其代表管理政府財政收支行為(及其反映的施政行為)的工具的清醒認識，加上我國現行各級人大及其常委會的人員構成、會期制度、輔助機構設置狀況等方面原因導致的權力機關預決算立法、審查、審議、批准能力的嚴重不足，特別是作為我國根本法的現行《憲法》和修改前的預演算法未能明確規定預算管理的完整性原則及相應的全口徑政府預算體系等，導致其中有關預算編製、審查、批准、執行、調整、決算等預算程序的制度設計上更多地凸顯了政府的行政主導，而民眾及其代表——人大對預算的全方位、全過程的監督控制的細化規定及相應的組織保障則明顯不足。

解讀

　　 新預演算法不僅在修訂預演算法立法宗旨、確立預算公開制度、規範財政轉移支付、賦予地方政府有限度的發債權、增訂民眾對預算過程的一定程度參與等方面取得了可喜的進步，更在著力加強人大對政府預算的審查監督職權方面作出不少改革性、創新性規定。

　　 （一）通過新預演算法的明確規定，強化了人大及其常委會對預算編製、執行、調整和決算的全過程監督

　　 新預演算法不僅新增第二條明確規定「預算、決算的編製、審查、批准、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行」，也即強調一切預決算行為應依全國人民代表大會制定、全國人大常委會修訂的預演算法的規定執行，而且在各章中有關預算編製、執行、預算調整、決算、監督等均增加或調整了一些規定，以體現各級人大對預算管理全過程、全方位的監督。

　　 關於預算編製，針對一般公共預算外的三本預算管理相對薄弱、缺乏立法監督的狀況，新預演算法專門增加規定「政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編製，做到以收定支」、「國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編製，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算」、「社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編製，做到收支平衡」等編製原則，以強化對這三本預算編製的規範和約束。同時，新預演算法還增加規定，要求「各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，……按照規定程序徵求各方面意見後，進行編製」等，對預算收支編製的依據、方法、嚴格控制和重點安排的預算支出等問題進行了相對明確、細化的規定，強化了人大立法對預算編製的規範和約束，進而防範和避免各級預算編製過程中的行政恣意。

　　 關於預算審查和批准，新預演算法增訂第四十六條，規定「報送各級人民代表大會審查和批准的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項」；增訂政府各級在人大舉行會議時，不僅要向大會作預算草案報告，而且要作預算執行情況的報告（第四十七條）。同時，新訂第四十八條對各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查的內容也作了全面規定。這些規定，對於加強各級人大對政府預算的實質性審查，保證預算的完整、合法、真實、可行、效益，具有非常重要的意義。

　　 關於預算執行和執行中的調整，針對「預算草案批准前支出安排」中存在的執行依據空擋、現行規定過於抽象問題，新預演算法明確規定將「按上年預算支出數安排支出」改為嚴格控制在「上一年度結轉的支出；參照上一年同期的預算支出數額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規定必須履行支付義務的支出，以及用於自然災害等突發事件處理的支出」等部分支出，並要求安排這些支出的有關情況應當在預算草案的報告中作出說明。關於預算調整，新預演算法不僅擴大並進一步明確了應當報經各級人大常委會批准的預算調整範圍(第六十七條)，而且原則規定不得輕易進行預算調整（第六十八條），並對政府各級預算調整的程序作出了明確、細化的規定（第六十九條）。同時強調：「經批准的預算調整方案，各級政府應當嚴格執行。未經本法第六十九條規定的程序，各級政府不得作出預算調整的決定（第七十條第1款）。這些明確的立法規定，對於規範政府預算執行、強化預算約束、增加預算剛性、嚴肅預演算法紀意義十分深遠。

　　 關於決算審查，新預演算法要求編製決算草案應做到「收支真實」、「決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款」；明確規定對決算草案應重點審查的內容和結合審計工作報告審查決算草案（第七十九條）等。這對於客觀、全面、真實地揭示和反映預算執行情況及其效果，發現和解決預算編製、執行中存在的問題作用重大。

　　 （二）各級人大對預決算草案的實質審查能力得到加強

　　 為了克服我國各級人大會期短，人大代表又多為兼職、預決算審查能力不強等方面的問題，保證各級人大預決算審查監督職權的落實，新預演算法較大幅度地增加了人大及其常委會有關專門機構、工作機構對政府預決算初步審查的操作性規定，使其開展的審查有法可依、有法律的明確授權。如新預演算法增訂第二十二條明確了各級人大有關專門委員會、常委會有關工作機構有權對預算草案初步方案及上一年預算執行情況、預算調整初步方案和決算草案進行初步審查，提出初步審查意見，要求政府財政部門研究處理並反饋意見；並在第四十四條、第六十九條、第七十八條等條文中，分別明確規定各級政府財政部門向人大或者人大常委會相關專門機構、工作機構報送預算草案初步方案、預算調整初步方案和決算草案等的時間，尤其將財政部向全國人大財經委報送預算草案初步方案的時間由提前一個月修改為提前45天，使各級人大及其常委會對預決算的審查監督職權得到了相對具體的落實，各級人大對預算進行實質性審查邁出了很有意義的一步。

　　 （三）細化、明確了預算違法行為的種類，強化預演算法律責任追究

修訂前的預演算法關於預算違法行為責任追究的條款只有寥寥三條，預算違法行為種類規定過於抽象簡單、預算違法行為責任形式單一(僅為行政責任) 且過輕，實踐中更多的預算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行的。(點擊此處閱讀下一頁)