對公共政策的評估主體的研究

公共政策的評估是公共政策分析中最不可或缺的一個部分，它是公共政策得以改進的動力來源。長久以來，政策評估在中國並不受重視。許多公共政策在制定以後，由於對政策問題判斷出現了偏差、或者是因為政策方案設計得不合理、又或者因為政策沒有得到很好的執行，導致預期的政策效果得不到實現，有時甚至引發出更為嚴重的政策問題。更重要的是由於缺乏一個有效的政策評估機制，這些政策並沒有能得到很好的調整或終止，致使產生了很多的「後遺症」。因此，一個有效率的政策評估系統是促使政策制定系統有所改進的動力來源。

一、中國公共政策評估主體的缺陷

近幾年來，越來越多的公共政策制定部門認識到了公共政策評估對於公共政策的制定具有極大的意義。客觀、獨立、合理、有效的公共政策評估為公共部門對公共政策制定、執行、調整和創新具有極為重要的指導意義。並且對於一些廢除一些不合理的或過時的公共政策提供了理論的依據。但由於許多客觀存在困難的制約，我國公共政策的評估仍然不發達。歸根究底是由於我國在「誰是公共政策評估主體？」這個問題上仍然認識不深，理論還不夠完善。因此，筆者認為，要使公共政策評估體系能有進一步的發展，就要先使我國的公共政策評估主體在理論和實踐中得到進一步的完善。

（一） 公共政策評估主體的單一性

長久以來，我國的公共政策評估的主體都是以政府機關為主的，從中央政府到省級政府再到地方政府都設有自己的政策研究室。但這些行政官員在其報告中，常常通篇是在強調政府做了些什麼，政府投入了多少，但對於該政策給目標群體究竟帶來了多大的效用他們卻往往沒有提到。要知道在衡量政策效用時，我們不能僅僅立足於政府作了些什麼。它只是對政府活動的一種測量，是對政府績效的一種考核而不是對政策效用的考核。社會組織和公民大眾是政策作用的目標群體，他們很清楚每一個公共政策給他們帶來的是什麼，是好的還是壞的。因此，他們是最有發言權的團體。可惜的是，這個這麼有發言權的團體往往不能參與到政策評估的過程中，他們不能把他們的意見、他們的切身體會表達出來，這對於公共政策的評估來說無疑是巨大的損失。更嚴重的是在這種政策評估主體單一化的情況下，公共政策的評估往往帶有嚴重的片面性。而且由於評估主體自身知識水平的限制，這種評估也帶有很大的局限性。

（二） 公共政策評估主體的依賴性

我國的公共政策評估的主體主要是以官方為主。而我國官方的政策評估又主要是依靠各級政府和黨委下屬的政策研究中心進行的。從公共政策制定人的角度看，這個角色本身就是不獨立的。主要表現為兩個方面，其一，政策研究中心的研究經費主要來源於行政撥款，這就決定了這樣的政策評估是能客觀地去評價政府的政策。因為它們是政府設立的、是政府給的錢，它們必需站在政府的立場說話、為其政策辯解。其二，政府的政策評估會受到內在「人事關係」的影響。中國傳統以來都是一個愛講「關係」的國家，政府裡面的人事關係尤為複雜，在對公共政策的評估過程中會牽涉到許許多多的利害關係。這就使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強的主觀色彩,難以保持立場和態度的科學性、客觀性。從公共政策目標群體的角度看,要政府部門自己評估自己並指出其政策的不足是很困難的。在他們看來，政府的人員常常偏好於證明自己的政策是有效的，而且在政府的內部也往往存在著各種各樣利害關係的制約。因此，要求政府在對自己所制定政策進行評估的時候做到客觀幾乎是不可能的。另外,由於受傳統文化的影響,政府的工作人員更習慣於服從上級的領導，為了自身前途也不會去反駁領導。這會導致公共政策評估的信息源受到上級政府部門偏好的影響，使得最後公共政策評估的結論不準確。

（三） 公共政策評估中的信息不對稱

公共政策的實質是社會生活中各個利益團體之間互相協調利益關係的產物。因此，公共政策的評估也應該建立在各個利益團體共同平等協商的基礎上。要平等地協商最重要的一點就是雙方掌握的信息一定要是對稱的，因為造成缺乏信息的一方會處於談判的弱勢地位，這是不利於該方的利益表達的，這會使政策會更偏向於掌握更多信息的一方，也就是說對它更有利。在實際的運作中，有些政府部門在公共政策評估的過程中，會基於自身的利益而提供虛假的信息,或者提供一些誤導性信息,這就使得公共政策評估參與主體在評估過程中,出現了對話地位的不平等。參與評估的主體在缺乏全面真實信息的情況下,也不可能科學客觀地去對一項政策進行系統的分析。

二、以NPO為評估主體的政策評估機制

隨著現代社會的發展，NPO在我國的影響也越來越廣泛。公民社會理論認為在政府與市場中間存在著一個公民社會，即一個社團的領域。它們三者之間相互制約、相互聯繫。（如圖）

由此可見，公民社會是溝通政府與市場的最佳平台。而NPO無疑是公民社會最核心的組成部分，因此通過NPO來對政府的政策進行評估和監督是最有效和最直接的。

（一） 以NPO為主體的系統評估機制的優點

1）NPO的評估具有獨立性。具體表現為兩個方面：一、NPO的財政來源具有獨立性。由於非政府組織的資金來自各方的捐助而非政府的資助，因此它在對政府的政策進行評估的時候具有相對的獨立性。二、NPO具有人事的獨立性。政府的政策研究中心或政策研究中心的人員主要是由政府任命的，其人事具有內在的複雜性。反觀NPO的成員大多是從社會各界招募而來且多為志願者，因此它在進行公共政策評估的時候並不會受到任何「特殊人事關係」的制約。

2）NPO的評估具有專一性。所謂的專一性是指NPO往往只會針對那些與它們活動相關的公共政策進行研究和評價。例如自然之友和綠色和平是致力於環保事業的，它們只會針對政府關於環保方面的政策進行研究分析；它們會在政府頒布的新的環保政策後立刻做出快速而有效的政策評估。但對於一些關於其他方面的公共政策，它們是不予置評的。由於它們的評估具有專一性，因此它們的評估往往是比較高效的。

3）NPO的評估兼有理論性與實踐性。為什麼說它們的研究具有理論性呢？原因是它們的成員往往是一些具有該方面專業知識的人才，對於一些較大的NPO來說，如香港的樂施會，它們會有一個專門研究政府政策的團體，而這個團體的組成人員也往往是一些專家學者。這就使得這些NPO的報告具有很強的理論性。至於實踐性，NPO會根據它們的宗旨進行一系列相關的活動。如樂助會，它的宗旨是幫助貧困失學兒童完成他們的學業。為此，它們會定期組織務捐活動，它們也會定期組織志願者下到這些貧困的地方去幫助他們。這些實踐活動可以為NPO的評估帶來很多的實踐經驗，使得它的評估更充實、更實在。

4）NPO的評估更具有代表性。長期的實踐活動使得NPO跟政策的目標群體的聯繫更為緊密，他們會知道目標群體需要些什麼、該項公共政策會為目標群體帶來些什麼。目標群體也會因為NPO跟他們的聯繫緊密而更願意向他們表達自己的意見，這對於制定政策的評估標準是非常重要的。這些「意見」會使得政策的評估標準更為實際和科學。

5）NPO的評估可以減少政府的行政成本。長期以來，我國的公共政策研究是在各級黨委和各級人民政府下設的政策研究中心進行的，而這些政策研究中心的財政主要是靠政府的行政撥款。而利用NPO進行政策評估，由於其財政來源不是源於政府的撥款而是來源於各界的捐助，因此它不會增加政府的財政負擔。相反，當以NPO為主的政策評估機制建立起來並得到完善以後，政府可以進行對政策研究中心人員的裁減。這會大大降低政府的行政成本。

綜上所述，當前中國的政策評估機制存在著很多的問題，以致於我國許多的公共政策評估不能有效地進行。究其根本原因是因為我國當前公共政策評估的主體的單一性、依賴性等原因造成的。建立以NPO為主體的政策評估模式將有利於從根本上解決當前我國政策評估機制所存在的問題，使我國的政策評估機制能夠有效地運作起來，這對於推動我國公共政策的科學化和民主化是具有重大意義的。

參考文獻：《公共政策行為》 王傳宏 李燕凌主編 中國國際廣播出版社 2002年2月

《公共政策分析：概念、過程、方法》 張金馬 人民出版社 2004年3月

《公民社會與第三部門》 何增科主編 社會科學文獻出版社 2000年8月

《理解公共政策》(美)戴伊著；彭勃等譯 華夏出版社，2004年10月

《公共政策評估主體的缺陷及對策分析》高富鋒 政治學研究 2004年11月