失地農民的怒吼，或將成2010年新的風景-中國選舉與治理網

在工業化過程中，尤其是在快速工業化、城市化過程中，農民的農業土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何國家都要經歷這樣的過程。農民失去土地後，既有別於農民又不同於城市居民，成為一個邊緣群體，因此人們給其一個特殊稱謂：失地農民。

　　失地農民是指農民的土地被徵收後，農業戶口的家庭人均耕種面積少於0.3畝的統稱為失地農民。失地農民的產生是城市化進程中的正常現象，是一個國家或地區在城市化進程中必然出現的一部分群體。目前我國的農民失地問題突出表現在三個方面，一是土地農轉非速度太快，土地徵佔規模過大，失地農民群體越來越多;二是對失地農民補償太低，不足以解決他們的長遠生計;三是失地農民的社會保障、再就業困難。

　　第一個數據是，上世紀90年代以來，由於工業化、城市化過程中大量農用土地轉為非農用地，全國每年至少有300萬農民成為失地農民。二個數據是，現在累計的失地農民可能已達4000萬—5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20%。第三個數據是，儘管有些地區經濟發展很快，農民失地後得到的補償也比較高，但有關調查顯示，46%的失地農民失地後生活水平下降，部分失地農民成為「種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢」的群體，由此引發諸多社會矛盾。第四個數據是，在一個經濟很發達的省份，1998年以來，徵用農民一畝地補償9800元，只相當於城鎮居民一年的收入，確實太低。

　　2008年2月，黑龍江失地農民維權代表楊春林出庭受審，罪名是「煽動顛覆國家政權」。楊春林案標誌著中國失地農民的抗爭已經從以前不同規模的「群體性事件」演化為政治問題。2008年以來，更有多個省市的農民在一些維權活動人士的協調下發出公開聲明，自行宣布他們對本村土地的所有權，以抗議和制止地方官員非法侵佔和出讓他們的土地。以「耕者有其田」為號召完成革命的中國共產黨建政初期曾履行承諾讓農民獲得了自己的土地，但隨後的人民公社化有把農民的土地強行收歸集體所有。而迄今歷時30多年的中國改革，又正是從安徽小崗村農民私下立約，分田到戶開始的;隨後的土地承包制度雖然只給農民30年的土地使用權，卻也一度極大調動了農民的生產積極性，使中國的農業生產出現了歷史高峰。

　　所謂地大物博的中國實際上人多地少的矛盾極為突出，人均耕地2005年已經下降到1.4畝，只有世界平均水平的40%，而且下降趨勢仍在持續。耕地銳減的原因除水土流失和沙漠化等自然因素外，一個最主要的原因就是中國經濟發展特別是城市化和工業化對土地的需求猛增。雖然中國的土地政策要求只有國有土地才能批租轉讓，但農村地方官員可以把農民的所謂集體土地變相國有化，或者採取「以租代買、先租後買」等辦法繞過政府規定，把農民的土地推上市場為地方政府甚至個人牟利。

　　雖然大陸進行了土地使用權流轉改革，農民可以拿土地入股，參與經營活動，但前提是不能改變土地作為耕地的使用性質。而在獲利豐厚的改變土地使用性質的項目中，比如建開發區、工業區甚至房地產開發，農民失去的鄉村土地和宅基地都按耕地一樣的標準補償，遠不能體現被占土地的價值。2008年底的多個省市農民的「土地宣言」雖一時無法動搖中國法律，包括憲法對土地國家和集體所有的規定，卻被一些評論人士看作是中國農民新一輪自發的「土地革命」。歷史上中國的農民起義往往都和土地權屬密切相關，因此這次宣布收回土地所有權的農民代表自然受到公安、司法部門的處理。

　　一些支持政府立場的學者說，土地私有化只能使中國象印度那樣出現大批失去土地的農民，流入城市，形成大規模貧民區。但印度、巴西等發展中國家出現的問題恰恰是因為土地改革失敗，農民的土地被大地主兼并，才出現了失地農民和隨之而來的社會、政治問題。在土地難以讓農民私有的今天，重要的是要讓農民的集體土地，尤其是村地和宅基地可以抵押，可以直接進入市場，從而把地方政府和開發商土地獲得的差價收益還給農民。有關學者認為，現在有關部門比較關注的是適當提高對失地農民的補償標準，適當增強征地過程的透明性，這是必要的，但還不是治本的措施。治本的措施應該是：第一，改革征地制度。真正區分不同類型的土地徵用，縮小征地範圍，允許農民的集體土地在符合國家土地總體利用規劃的情況下，平等地進入市場流轉。第二，進一步完善有關法律法規。由集體土地變為國有土地的過程應是一個平等的財產權利的交易過程。要儘快制定土地徵用的專門法律法規，增強對農民土地財產權利的法律保護。第三，建立失地農民再就業培訓機制。失業是失地農民面臨的最大問題。農民失去土地後，客觀上需要從農業轉向其他行業。上世紀90年代以後，各地普遍採取征地時一次性支付補償金，讓被征地農民自謀職業。但由於失地農民文化素質和勞動技能偏低，在就業方面明顯處於劣勢地位，自謀職業困難。因此，政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可拿出一部分土地出讓金，專門用於失地農民的定期再就業培訓。第四，要建立社會保障制度，消除失地農民的後顧之憂，尤其是醫療和養老保險。現在不是錢的問題，土地增值收益那麼高，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來，完全可以解決這一問題。

　　事實上，上述觀點也不是治本之策。治本之策還是農村土地私有化。以印度、巴西等發展中國家出現的問題來衡量中國，本身就是可笑的，是將中國自貶到印度、巴西的地位，既不符合官方鼓吹「中國崛起」的現實，也不符合中華民族自強不息的歷史。能夠和中國大陸比較的，一個是西方發達國家的土地制度，它們似乎從沒有因為土地所有權問題而如中國大陸滋生如此深重的腐敗和騷亂問題，二是中國台灣的土地改革之路，實現了人民的權利和社會穩定。只有發達國家和中國自己的例證，才能印證中國大陸自己的問題。

　　中國2008年10月出台的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》中強調，「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」;此次土地改革的目標是在保持關於現行國家和集體土地所有制度不變的前提下，建立起城市與農村不同的土地擁有統一使用權的體系，要把農村集體建設用地確保為法定不動產，其轉讓過程也要按照不動產進行轉讓，而由此也將形成全國統一的土地使用權法律體系，將體現平等性、有償性、期限性。然而，從這個決定實施一年來的情況看，並沒有起到治本的作用，大陸農村因土地問題而起的矛盾與糾紛仍層出不窮。在實行的具體方式上，此次改革遵循「總體保障、分期實現」原則，將通過法律的修改來實現農民住房和農村建設用地的商品化，在此基礎上，耕地政策仍然保持現有法律不變。但事實上，地方政府在利益的驅動下，並不會按照中央的意圖行事，不會改變對農民的利益進行巧取豪奪的習慣。惟有實現私有化，才是釜底抽薪、一勞永逸的治本之路。

　　農村土地私有化改革，成為中國大陸經濟改革的一個繞不開的節點。

　　其中主要原因是，中國目前已經進入高速的現代化階段，而此時所需要的建設用地量比以往翻倍增長。來自國土資源部的信息表明，我國現在能利用的建設性土地大約在500萬平方公里，而其中農村、園地、林地等面積佔到近70%，廣闊的農村集體用地將是新增的國有建設用地的主要來源。地方政府以廉價的征地方式解決建設開發使用，造成了對農民利益的損害;土地不私有化，就不可能平衡兩者之間的矛盾。因為這個過程是通過土地使用權的直接流轉和買賣來解決;所謂「使用權」並非所有權，官府可以採取任何手段強迫、買通所謂農村的「集體」來殘害農民個體的權益。

　　目前農村集體建設用地有兩個使用主體，一是農村的集體建設用地，隨著我國城鎮化和農村工業化，這種建設用地的使用已經遠遠超出我國目前的土地管理系統的監管，正成為我國農村資本積累的重要來源，這種轉化過程被稱之為土地流轉;另一個是城市化建設對郊區土地的徵用，而這也是在我國東部發達地區城市採取的一種模式，是地方政府與企業利潤的重要來源，這被稱之為買賣。據國土部門的統計顯示，目前農民的住房面積在200多億平方米(約合0.3億畝)，農村集體建設用地的面積是4億畝。這200多億平方米的住宅如果按照村鎮的平均800元的成本造價計算，價值是20萬億元人民幣，而4億畝的農村建設用地的價值也在100萬億元人民幣以上。

　　因此，推行農村土地私有化的最大阻力還來自於地方政府。他分析，在過去，一些縣級市沒有獨自收稅的權力，在上繳國家利稅後才能留取一部分資金做財政用，但這些錢遠不夠維持開銷，因此對農民進行征地，再賣給企業一直是地方政府財政收入的主要來源。如果農村土地私有化了，農民的土地直接進入市場了，那也就等於繞過了地方政府。那麼，收益最大的是農民，損失的是地方政府。地方政府，可以從抵制土地私有化這裡，從農民手中攫取到800萬億的財富。

　　當然，實現農村土地私有化後，也可能出現一些負面現象。但這些負面現象與還權利慾民比起來，可以說微不足道;同時，還可以借鑒台灣的經驗和教訓，將私有化負面現象減少到最低的程度。

　　失地農民的怒吼，或將成2010年新的風景。之所以有如此擔憂，還在於中國失地農民制度救濟難題，政府現在難以破解。浙江省政府近日發布省政府令，從2010年1月1日起，市、縣政府要預先準備好征地補償費以及被征地農民的保障資金，否則不得征地。海南省政府近期也頒布了《海南省被征地農民基本養老保險暫行辦法》，全面推行被征地農民社會保障制度。被征地農民基本養老保險費由政府、農村集體經濟組織和個人分別按50%、20%、30%的比例承擔，其中政府承擔部分按規定納入征地補償成本，農村集體經濟組織和個人承擔部分分別從土地補償費和安置補助費中支付。

　　但全國失地農民的狀況不容樂觀。中國社會科學院一份研究報告顯示：在東部某省歷年累計200餘萬失地鄉村人口中，有30萬人左右是失地貧困人口;西南某省20%的失地農戶僅靠土地徵用補償金生活，24.8%的失地農戶的人均純收入低於625元，處於貧困狀態。目前在征地過程中的問題，首先是一些基層政府隨意動用征地權。法律規定，建設項目必須使用國有土地，集體土地只有在特定的集中情況下才能使用。但有些基層政府為了加快當地的建設步伐，常常越權非法批准征地;二是農民失地後獲得的補償標準偏低。法律規定，失地農民獲得補償的標準按年產值計算，這就必然導致各地補償標準不平衡。在目前沒有健全農民社會保障制度的情況下，由於法律本身規定的補償偏低，難以保障被征地農民生產生活水平;三是征地程序不完善。被征地農民在征地過程中的參與權沒有得到保障;四是基層組織在補償分配中存在違法問題。而這些問題，按照現有的土地政策，卻無法得到緩解。

　　其實，國家保障農民失地後的生活，也有法律依據的。物權法規定，在徵收土地時，除了給予農民補償金之外，必須安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活。然而，中國的法律法規的規定，在地方政府及其官員的手中，早就是任意蹂躪的麵糰。

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