[原創]美國憲法：反民主的經典之作（討論）

美國號稱自由民主的堡壘，而且從上個世紀以來一直不遺餘力地在各個國家和地區促進「民主化」，輸出「民主革命」。然而，如果我們對美國政治制度尤其是美國1787年憲法描述和規定的政治制度作一較為深入的考察，我們將會發現，美國的政治制度其實並不民主，其與古典民主的差距更是顯著昭彰。　　　　　　一、何謂民主——從強民主觀到弱民主觀　　　　　　民主的概念像其他政治學中的關鍵詞一樣，有著眾多的定義。　　　　　　民主一詞最早出現於古希臘學者希羅多德所著的《歷史》一書。英文「民主」(democracy)就由希臘語demos(人民)和kratos(權力或統治)演變而來，意指「人民的權力」或「人民的統治」。從古希臘雅典城邦共和國民主的實踐看，「民主」包含了「主權在民」的思想。雅典執政官伯里克里在著名的《喪禮上的演說詞》指出：「我們的制度之所以被稱為民主政治,是因為政權在全體公民手中,而不是在少數人手中。」　　　　　　林肯在1863年11月19日葛底斯堡陣亡將士公墓落成典禮上的演說詞中，對民主作了精鍊而又準確的概括，民主即為「民有」、「民治」、「民享」。　　　　　　羅伯特達爾給民主下的定義是，「民主是所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機會的政治體系。」　　　　　　科恩說：「民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體能直接或間接地參與影響全體成員的決策。」　　　　　　「精英民主論」的代表人物約瑟夫.熊彼特強調：「民主的方法是作出政治決定的一種制度安排，在這種制度安排中，個人通過競取人民手中的選票而得到作出決定的權力。」　　　　　　儘管民主的概念難以定義，但是我們可以明顯地看到，從古希臘的民主觀和林肯的民主觀到羅伯特.達爾、科恩尤其是約瑟夫.熊彼特的民主觀是民主的概念由強到弱的演變過程。我們可以避免給民主下一個定義，轉而去比較各個政治體系的民主程度——在一個政治體系中，每個人行使權力越直接，對權力運行的影響越大、參與越深、越頻繁，參與政治的範圍越廣，整個政治體系的權力越分散，我們就說這個政治體系越民主。也就是說，本文強調民主的核心含義是「民治」。　　　　　　從這種民主觀出發，我們就會發現「人民的統治」是最強的民主觀，也就是說當政府即人民，人民即政府時，立法權、行政權、司法權都由人民掌握，這個政治共同體是最民主的；而約瑟夫.熊彼特的民主觀是最弱的，因為按照他的民主觀，普通民眾對於政治的參與可能僅僅限於投票選舉掌權者。　　　　　　而且我們會發現，民主在歷史中的運行實際上一方面是一個不斷擴展的過程，因為就民主的主體而言，已由古代所謂的「公民」擴展到全體成年公民，選民在全民中占的比例越來越大；另一方面也是一個逐漸弱化和淡化的過程。因為就民主的運用方式而言，「間接民主」或「代議制民主」取代了「直接民主」或「參與制民主」而成為民主的主要方式；就民主的應用領域而言，現代民主只限於產生行政領導人、立法者，而古代民主則貫穿於行政、立法、司法諸領域；就民主的具體方法而言，抽籤和輪流的方式已經基本推出歷史舞台，而只剩下選舉一種方式。但實際上抽籤和輪流是最具原汁原味的民主方式，因為民主暗含的一個前提就是平等，而抽籤和輪流是最符合民主的。　　　　　　因為選舉和抽籤不一樣，選舉是一個拼智慧、拼財富、拼關係等全面較量過程，勝出的總是某種意義上的精英；選舉和輪流不一樣，因為選上的人可以連任，甚至無限期地連任。美國當代政治哲學家曼尼指出：民主制的挑官方法應是抽籤而不是競爭性的選舉，競選的本質在於選出「出眾」的人；當選的代表有任期保證，相對於選民有相當大的獨立性，這也類似於過去的貴族；所以代表就是現代的「貴族」、「選舉的貴族」或者說「民主的貴族」許多西方語言中「選舉」（election）和「精英」（elite）具有相同的詞根。　　　　　　現在我們就來考察美國憲法在多大程度上是民主的，與古典的、理想的民主觀（人民的統治）差異何在。　　　　　　二、美國1787年憲法有多民主？　　　　　　（一）絕對不允許「作為集體身分存在的人民」——絕對不許人民染指國家的政治事務　　　　　　翻閱喬治.華盛頓和約翰.亞當斯的總統就職演說，他們都提到「自由政府」、「共和政府模式」或者「自由的共和政體」，卻從未提到「民主政府」或類似字樣。　　　　　　被稱為「美國憲法聖經」的《聯邦黨人文集》也一概用「共和政府」指稱擬議中的美國聯邦政府，並且區分了民主與共和的概念，「一種純粹的民主政體——這裡我指的是由少數公民親自組織和管理政府的社會」，「共和政體，我是指採用代議制的政體而言」。　　　　　　這裡所說民主政體實質上就是直接民主制，而共和政體則指的是間接民主制——「在民主政體下，人民會合在一起，親自管理政府；在共和政府下，他們通過代表和代理人組織和管理政府」，「政府委託給由其餘公民選舉出來的少數公民。」文集中甚至有這樣「露骨」的話——「古代政治制度與美國政府的真正區別，在於美國政府中完全排除作為集體身分存在的人民」　　　　　　在今天的政治領域中，「民主」這個詞遠較「共和」為流行，人們通常著力於評判一個政府是否「民主」以及有多「民主」，但是卻很少有人關注一個政府是否「共和」以及有多「共和。這不是一個偶然現象，話語的演變背後必然有其思想動機。於是問題就在於，美國國父們大講「共和」，現在美國人則開口閉口就是「民主」，這話語的變遷說明了什麼？　　　　　　（二）制憲會議的代表理直氣壯反民主　　　　　　實際上，制憲會議代表中有很多人對民主並沒有多少好感，對人民也不信任。例如制憲會議的要角之一漢密爾頓，就在會議上大為讚美英國憲法，認為英國政府是世界上最好的政府；他指出，「當年抓住共和主義緊緊不放的人，如今也和大家一樣，大聲撻伐民主的罪孽；還強調「對群眾的要求讓步，就證明任期參議院還是不穩」，「有人以為七年任期就夠長了，能給參議院來足夠的穩固。這是因為對民主精神出奇的暴烈和強橫估計不足」。　　　　　　他極力主張參議員和行政長官終身任職，至少行為良好得繼續任職；他設計的總統權力極大，甚至對議會的所有立法都有絕對否決權；他自己也承認他自己的思想並不贊同共和政府。可以說，漢密爾頓是一個非常強勢的保守派。　　　　　　謝爾曼代表也是一個對民主不看好的代表，他反對由人民選舉聯邦眾議員，他說，「老百姓眼下對建立政府的事還插不上手。他們缺乏信息，老是被人誤導」。格里代表更直話直說：「我們所經歷過的罪過，都是源於民主過於泛濫。人民並不缺乏德行，但總是受到假裝愛國的人蠱惑」，他還多次提到馬賽諸塞州的騷亂，稱那裡的人民是世界上最狂亂的人民，因為他們要求降低州長的薪水、要求廢除參議院。喬治.梅森代表也承認，「我們過去是太民主了。」　　　　　　「美國憲法之父」麥迪遜代表也指出，「政府若採取民主的形式，與生俱來的就是麻煩和不方便，人們之所以遣責民主，原因就在這裡」　　　　　　制憲會議的代表大都非常熟悉英國憲法，迪金森代表在制憲會議上就反覆重申他對英國憲政的熱烈歌頌，認為「受到限制的君主制，是世界上最好的政府形態之一」，而且「任何共和制的政府形態，都永遠不會得到與此同等的祝福」；制憲會議制定的憲法在很大程度上是對英國憲法的一個模仿，而當時英國實行君主制和兩院制。　　　　　　美國總統的設置即暗中以喬治三世為原型（雖然一開始設立君主制的主張在制憲會議上就被大多數代表否決了），故而權力極大，幾似「無冕之王」。也正是因為這一點，聯邦黨人不得不極力辯解，擬議中的總統更像總督而不像國王。美國國會的兩院制即以英國的上下兩院為參照。代表們特意為參議員設置高額財產限制，目的就是保障只有富人才能當參議員；設立參議院的一個重要目的，是保障產權。值得注意的是，「全國議會應由兩院組成」這一條款未經辯論就幾乎全體通過了。在制憲會議的辯論中，間接提及英國制度的有24處；直接提及的則多達111次。　　　　　　（三）民主的問題及其克服　　　　　　如果我們注意到制憲會議的一個背景——謝斯起義，那麼我們就更能理解為什麼制憲會議代表們非常忌諱使用「民主政體」等辭彙，而把擬議中的政府定位為「共和政府」。謝斯起義加深了許多有產者精英的恐懼，他們感到，為了避免「群氓統治」和經濟崩潰，需要一個強有力的中央政府。制憲會議設計的憲法不僅旨在防止來自上層的暴政，也旨在防止來自底層的暴政。美國憲法在很大程度上就是對於邦聯民主政治的一種挽救和矯正，而邦聯的民主政治恰恰紮根於美國自殖民地時期和獨立戰爭時期以來的傳統（例如對自由的過度追求與對政府的過度不信任，這是對英國殖民統治的強烈不滿和不信任的後遺症）。　　　　　　邦聯條款具有嚴重的不信任中央權力的傾向，例如規定對邦聯條款本身的修改必須得到所有成員的一致同意方有效；在規定強制性輪流任職方面也驚人地民主，它規定大陸會的議員在任何6年中的任職不得超過3年。由於當時美國所處的特有的危急環境，制憲會議代表們對民主政府的弊病就格外留心。　　　　　　當然他們並沒有從一個極端走到另一個極端，沒有徹底否定民主。他們主張共和政體的根本目的就是使這個政權、使各種權力最終奠基於一切權威的合法源泉——人民之上。　　　　　　《聯邦黨人文集》指出，美國憲法設計的政治制度中最明確的共和特色是「聯邦政府和州政府下面都絕對禁止貴族頭銜，而且對各州政府的共和政體形式均有明確保證。」至此，我們已經明了：原來作者們心目中的共和政府的底線就是禁止貴族頭銜，也即禁止權力的世襲繼承方式。這樣理解的共和政府為制憲會議採取各種措施矯正民主政府的弊病留下了極大的空間。　　　　　　實際上，美國憲法的一個核心目標即是矯正民主政府的弊病，作者們明確提到了「美國憲法對古今民主典型所做的寶貴改進」，而「不安定、不公正和帶進國民會議里的混亂狀態，事實上是使民主政府處處腐敗的不治之症」。他們認為，「優良政體的真正檢驗標準應視其能否有助於治國安邦」，純粹的民主政體、甚至代議制政府在治國安邦方面顯然都不夠優秀。　　　　　　作者們雖然使用的是共和政體一詞，然而通過對民主政體、共和政府的調整和矯正，實際上設計了一種包含民主（平民）、貴族、君主三種因素的混合政體，即添加了君主制和貴族制的成分。　　　　　　混和政體的各種因素中，表面上民主位居重要地位，因為共和政體要追求的是政治權力的共享，而民主則能覆蓋最大部分的公民。但是，事實上當時制憲會議的大多數代表都對所謂「民主政治」不大以為然。作者們在說明政府與人民的關係時，最常用的字眼是政府「依賴」於人民——依賴人民給政府的統治提供正當性。民主的功能，實質上主要是用人民的同意來奠定統治的合法性和正當性。民主的真實意蘊實際上是選舉統治者。　　　　　　事實上美國憲法的一個核心目標即是限制和駕馭民主。美國憲法改邦聯下的國會一院製為兩院制用意之一即在此。作者們認為上，「在共和政體中，立法權必然處於支配地位。補救這個不便的方法是把立法機關分為不同單位，並且用不同的選舉方式和不同的行動原則使它們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的範圍內彼此儘可能少發生聯繫」。參議院相當於「政府中精選而穩定的組成部分」，以牽制更受大眾控制和影響、多變的眾議院。文集的第62、63等篇集中論證了兩院制的必要性與合理性。　　　　　　憲法對參議院的設計集中體現了美國政體的貴族民主（貴族制）而非人民民主的特徵。參議院實際上扮演了一個民主時代的「元老院」或「貴族院」的角色。比如，合眾國的眾議員須年滿25歲，有7年合眾國公民資格，由人民直接選舉產生，任期2年；而參議員至少年滿30歲，籍滿9年，由間接選舉產生，任期6年，並實行高額財產資格的限制。更重要的是，參議院在諸多許可權上要高於眾議院。參議院與總統聯合享有締約權，在行政方面參與對官員的委任，總統對最高法院法官的任命也須得到參議院的批准，在司法方面承擔審議總統彈劾案的法庭職能。文集的第49篇中有如下斷言：「只有公眾的理智應該控制和管理政府，情感應該由政府控制和調節。」這也能顯現出作者們對民眾（民主）在政治中地位的一貫看法。　　　　　　（四）三權分立的目的就是要削弱民主　　　　　　事實上採用代議制原則本身即是對民主和民眾對政治影響力的削弱，本身即是民主的變異。代議制使得政府與人民的距離擴大，已經違背了直接民主也就是經典民主的首要目標了。現代共和國的競選制度已經帶有貴族性了，不能僅從民主的角度理解，它具有「貴族」和「民主」的雙重屬性。　　　　　　代表們並不信任直接民主制，其在議員的任期、選舉方式、許可權等各個方面都做了精心安排，實質目的就是為了用代議制過濾普羅大眾的粗糙意見、意志，滿足他們的參與感，但是暗中降低他們對政治過程的影響力。　　　　　　本書的第51篇解釋了分權制度的必要性，三權分立正是美國憲法的精髓之一，其用意之一即在否定立法權至上、議會主權（這是此前州憲法的普遍原則）。　　　　　　憲法對美國總統和行政機構的設計集中體現了美國政體的君主制而非民主制的特徵。憲法給美國總統奠定了全新的權力基礎，其權威直接來自於人民（由人民直接為此目的選舉的選舉團而非議會選舉），而獨立於議會。總統直接對美國人民負責，而非對議會負責。總統被賦予了相當大的權力，以應付緊急情況和滿足最高行政職位本身的需要。例如總統可以否決議會的法案，任命大批重要官員和最高法院法官，統轄合眾國海軍和陸軍，和參議院共享締約權等，以至有「帝王般的總統」之稱。同時，作者們認為，雖然總統是人民選出來的，但總統絕不應唯民意是從，而應該按照自己獨立的判斷行事，也不應迎合立法機構中的情緒。總之，他們對行政機構的設計貫穿了「效率原則」、「強有力」原則（這一點類似於君主制）。當時制憲會議就有代表堅決反對把行政權集於一人，認為這是君主制的胚胎。　　　　　　另外，憲法賦予法官以更大的獨立性，以保證司法獨立（之前美國的法官是由議會任命），也是美國政體貴族制的體現（法院是美國政體中最不民主的部門）。作者們明確指出，「按照制憲會議草案規定，合眾國任命的一切法官只要行為正當即應繼續任職……以行為正當作為法官任職條件無疑是現代政府最可寶貴的革新。……同樣，在共和政體下，也是限制代議機關越權及施加壓力的最好保證。」更為重要的是，「法院必須有宣布違反憲法明文規定的立法為無效之權」，「對憲法以及立法機關制定的任何法律的解釋權應屬於法院」。　　　　　　憲法還對法官的薪俸加以了肯定、明確的規定，使司法人員在財源上獲得了必要的獨立性。所有這些措施都極大地提高了司法權的地位。貴族精神以新的形式在美國憲法中延續下來了。終身任職的法官與傳統貴族顯然十分相似。　　　　　　總之，美國憲法可以說是對議會權力的一種極大的削弱和剝奪，而議會恰恰是國家機構中民主色彩最濃的一個機構。美國憲法設計的共和政體追求一種在大眾、精英、領袖之間的平衡，追求一種在強大（效率）和安全之間的平衡，而且引入了憲政的原則，不唯人民的意志是瞻，對民主層層設防，充分利用而又加以馴化。　　　　　　（五）美國憲法與「民治」的距離　　　　　　總結一下，在美國憲法中，就行使民主的主體而言，「我們人民」實際上是當時總人口中的少數，並不包括女性、黑人、印第安人，也排除了很多沒有財產或者財產過少的人；就民主的運用方式而言，「間接民主」或「代議制民主」基本上取代了「直接民主」或「參與制民主」，例如參議員和總統都是間接選舉；就民主的應用領域而言，民主只限於產生行政領導人、立法者，而古代民主則貫穿於行政、立法、司法諸領域（如雅典）；就民主的具體方法而言，抽籤和輪流的方式都被排除，而只剩下選舉一種方式；就權力的分散而言，總統擁有帝王般的權力。甚至和當時的州憲法比起來，美國憲法更不民主，當時大多數州都進行頻繁選舉，當時很多的州議員選舉都是一年一次，有著嚴重的對政府不信任的傾向，而美國憲法規定的眾議員和參議員的任期卻大大加長了。　　　　　　在雅典民主政體中公民抽籤擔任政府職位，全體男性自由公民「輪流坐樁」，不考慮勝任公職所需要的德性和才智，而且終身只能擔任一次。總的來說，美國憲法使人民和政府的距離比起雅典民主來是加大許多了。美國憲法離「民治」的理想有相當長的距離。　　　　　　而憲法規定的權力的分立與制衡實質上是對此前州憲法普遍規定的議會（立法）權力至上的一種否定。此前，州議會除掌握立法權外，還選舉任命州長和高級行政官員，大部分州還將法官的任命權也交給議會。相當一部分州將州長的任期規定為一年，至少有10個州拒絕給與總督否決議會法案的權力。　　　　　　美國憲法之所以採用「三權分立與制衡」來設計政府結構，根本上在於美國建國之父們對於由人民來控制政府的根深蒂固的不信任。有一個在當時與在今天都一樣流行的想法，認為只有訴諸人民，政府才不會流為專斷暴政。《聯邦黨人文集》口頭上也承認這是「最基本的辦法」，可是讀者不難發現，它真正仰仗的卻是所謂的「輔助的預防辦法」，即「用野心對抗野心」，靠著各個政府部門之間的相互節制與競爭，達成權力的平衡。　　　　　　他們並不願意信任「人民」。他們聲稱，制衡的設計之所以比直接民主制優越，原因在於人民本身也是有「野心」的，也是可能結成多數、攫取政權、欺壓少數的，而且可能被人操縱和蠱惑。君主（總統）、貴族（法官）、民主（議會）之間的權力制衡，才是《聯邦黨人文集》也是美國憲法建構政治秩序的基本原則。　　　　　　三、美國憲法有限的民主化及政治作為一門技藝　　　　　　用今天的標準去衡量，1787年憲法不算民主。這部憲法確實經歷了一個有限民主化的過程，例如關於選民資格，包括麥迪遜、迪金森在內的許多代表認為「自由持有土地者是公民權利的最佳保護者」，他們認為把選舉權給沒有財產的人會是在以貴族制威脅這個國家；然而憲法修正案第14、15、19、24、26條使選民資格一步一步放寬了。另外1913年起，參議員也改由各邦人民直選了。關於總統直選的呼聲也一直居高不下。可以說，這些憲法修正案未必會得到憲法制定者們的同意。　　　　　　另一方面，美國總統的權力一直在擴張，議會的權力則在萎縮。特別是9.11以來，小布希更是我行我素，美國的三權分立體制都日益受到挑戰和踐踏。麥迪遜當年在制憲會議上所說的「選出來的君主」已經初具端倪了。　　　　　　這種民主化會如托克維爾說的那樣一直持續下去、沒有盡頭嗎？毋庸置疑，這種民主化的過渡推進會帶來一系列問題，那麼我們應當如何通過政治設計去防止民主的罪惡和平庸呢？這不僅是美國的問題，也是中國的問題。一個政治共同體並非越民主越好，美國國父們之所以在憲法中容納部分民主因素，是為了使整個權力體系有一個寬廣的基礎和鮮活的來源（「為有源頭活水來」），而混合進君主和貴族因素，則是為了使這個權力體系富於智慧和德行，使之不僅充滿動力而且穩定，這樣一種對政治的觀照才是全面的。　　　　　　正如政治哲學家施特勞斯（Leo Strauss）所言，政治的難題在於如何調和智慧與同意，換言之也就是如何調和精英與大眾，這個難題在任何國家都不可能一勞永逸地得到解決。正是在這一點上，我們說，政治是一門技藝，也就是說政治是一門技術，也是一門藝術。　　　　　　一種政治共同體，不論有多專制都不可能完全脫離大眾，漠視大眾的訴求；另一方面，一個政治共同體不論有多民主，如果完全唯大眾之命是從，那麼這個政治共同體就會走向平庸和粗鄙，甚至走向分裂與滅亡。世界上根本就沒有什麼純粹的民主國家，也沒有什麼純粹的專制國家。體現政治家的卓越與偉大的，正是在以大眾與精英為兩端的鋼絲上行走的微妙與高超的技藝。