不完美的制度也應嚴格遵守——評人大代表酒…

2014-11-29 00:00:00

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福建周寧縣人大代表張某在上海松江區酒駕，上海警方以其涉嫌「危險駕駛罪」提請周寧縣人大常委會許可刑事拘留。令人始料不及的是，周寧縣人大常委會在議決此項議案時因票數未過常委會半數，該項議案竟然未獲通過，導致上海警方對張某的刑事犯罪偵查出現僵局。

上述消息一經媒體曝出，立即引致輿論大嘩，而其中焦點之一在於周寧縣人大常委會是否包庇、縱容犯罪？周寧縣人大常委會一方面頗感無奈，另一方面則極力尋找補救措施。而據相關媒體最新透露的消息，周寧縣人大常委會欲循由外地先例，要求上海警方再次提出請求以啟動第二次審議。

近代以來的民主分為直接民主和間接民主兩種形式，理論上將西方的議會民主和中國的人民代表大會民主形式均稱之為代議民主。英國堪稱為近代代議民主之母，在英國議會制度形成過程中，充滿了資產階級和封建貴族的激烈鬥爭。自14世紀出現兩院制議會後，資產階級逐步掌握了下議院，他們利用議會講壇發表言論、進行活動，攻擊代表封建貴族的總頭目——英國國王，因而經常受到掌握行政權力的國王的指控和迫害。迄至1688年「光榮革命」勝利，英國的權利法案總便規定了：關於議會內演說及辯論的自由或議會內各項議程，在議院以外，不受任何法院或其他機關之彈劾或質問。此便產生第一個規定議員的特殊保障的憲法性法令。繼英國之後，各制憲國家相繼在憲法中作出了關於代表的特殊保障的規定，而且把這種保障由言論擴及人身。新中國第一部憲法1954年憲法即借鑒前蘇聯1936憲法，規定了人大代表的人身特殊保障。現行憲法第74條明確規定了全國人大代表人身特別保障權。《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》也同樣規定，「縣級以上的地方各級人民代表大會代表，非經本級人大主席團許可，在大會閉會期間，非經本級人民代表大會常委會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的公安機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者常務委員會報告。」上述規定的意旨均在於保障人大代表能夠不受不當干擾，充分行使職權。

論及本案，我以為其結果超出制度設計者的初衷。按照制度設計的原意，為了防止人大代表因為正當行使職權，而遭遇打擊報復或因其他而被錯誤限制人身自由，因此有必要上一道程序的保險，即讓有同等身份的人大代表來判斷某個涉嫌犯罪的人大代表是否應被拘留和逮捕。如果某個嫌疑人的犯罪事實明顯，則以人大代表的政治覺悟、是非判斷水準以及人大機構自身正常運作能力，能夠順利獲得人大許可應在情理之中。但人類理性的局限在於任何事先安排都可能百密一疏，包括制度設計本身。由於人大代表構成成分越來越複雜，以及此案議決時人大常委會委員的特殊心理和議事規則的粗疏，導致了最終結果大大出乎意料之外。

制度的生命在於實施，制度的瑕疵也只能在運行中才能發現並彌補。本案不僅激活了憲法法律關於人大代表特殊身份保障條款的規定，而且透射出制度設計中的漏洞。其補救之道在於及時啟動法律修改或法律解釋程序，以杜絕以後類似事件的出現。制度的完美在於不斷改進，而並不在於杜絕一切漏網之魚。周寧縣人大常委會欲依循他例再次審議此案的做法可能未見得恰當，其原因在於：公權機關一切行為必須有明確法律依據，法無授權不可為；某個制度因為執行出現漏洞並放棄對制度的嚴格恪守，這樣將形成視制度為兒戲的破窗效應。人大常委會的議事規則是集體合議秘密投票，從邏輯上而言之，亦有可能出現再次表決不過的結果。如若那樣，則是人大權威和法律權威雙輸之局。

依據刑事訴訟法的有關原理，上海警方即便不對人大代表張某採取刑事拘留措施，但如若證據確實充分，也可將張某移送起訴追究刑事責任，因而並不絕對存在所謂人大代表逍遙法外的空間。本案的餘韻回想是：未來修法時，是否應取消現行法須經人大主席團和人大常委會許可的規定。其實許多國家憲法以及我國台灣地區都採取類似規定，而逐漸減少議員的身份特權已日益成為一種趨勢；人大代表或人大常委對特殊事項的投票是否可以取消棄權投票，以強制投票來消解模糊空間；另外涉及組織法所規定「本級人民代表大會主席團或常委會」之「本級」是否可擴大解釋為既指「涉案人大代表所在的本級人大」又可指辦案公安機關所在的本級人大」？如能作如此解釋，則本案之困境亦可順當消解。

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