周永康：社會控制與社會自主的博弈與互動-共識網-《領導者》雜誌官方網站

摘 要：我國社區居民的參與問題已經成為制約社區治理順利推進的「瓶頸」。將其置於「社會控制——社會自主」的分析框架下進行考察，可清楚顯示中國社區參與不足的根本原因在於社會控制與社會自主關係的失衡；由此，也可明確突破社區參與「瓶頸」的方向與路徑：通過公民社會的建立與社區建設的雙向建構，在社會控制與社會自主的博弈與互動中，重建國家與社會的關係，最終實現國家與社會的良性互動而達「善治」。

　　關鍵詞：社區參與；社會控制；社會自主；公共空間；賦權

　　一、問題提出

　　社區參與是一個動態的、歷史的概念，在不同的時序空間具有不同的含義。在當前我國城市社區建設中，社區參與泛指社區成員參與社區公共事務和社區公共活動，影響社區權力運作，分享社區建設成果的行為和過程。

共識網:http://www.21ccom.net　　中國的社區建設已經進行了10多年，取得了一些成績，但沒有取得大的突破，根本原因是公眾社區參與不足。具體表現在：居民社區參與願望較弱、參與率不高；參與方式被動；參與渠道不暢；參與面窄；專業水平低、項目單一；社區管理體制滯後，機制運作行政化嚴重等等問題。而缺乏有效的公眾參與，就很難說有真正的社區建設和社區發展。我國社區居民的參與問題已經成為制約社區治理順利推進的「瓶頸」，使得社區與居民之間、社區管理者與社區居民之間的利益矛盾得不到有效協調，社區治理矛盾叢生、舉步維艱。學術界從多個角度探討了社區參與不足原因，包括制度因素、文化因素、資源因素、參與渠道因素、居民個人因素等等。

　　當然，針對我國社區建設中存在的社區參與不足的問題，許多學者也從不同角度探討了各種可能的路徑與辦法。此外，還有學者就社區參與中黨組織的作用，社區服務中的居民參與、中外社區參與比較等問題進行了積極探索。這些成果都進一步深化了對社區參與問題的研究。

共識網http://www.21ccom.net　　然而，以往關於社區參與的研究多是進行靜態的考察與描述，缺乏動態的過程研究。本論文力圖探尋新的路徑，希望通過運用過程思維，結合歷史與現實以及未來，在宏觀的視野統攝下，對社區參與問題作深度的考察。

http://www.21ccom.net　　二、一種新的解釋：社會控制與社會自主的博弈與互動

　　「社會控制——社會自主」這一分析框架是建立在「國家——社會」關係模式基礎上的。就現實的中國而言，國家與社會關係的集結點無疑是在「社區」。欲弄清楚中國社區參與不足的根本原因以及探求突破社區參與「瓶頸」的方向與路徑，將其置於國家與社會關係演變的過程中(而國家與社會關係的演變主要表現為「社會控制」與「社會自主」的博弈與互動)來進行考察，無疑是很重要的一個切入點。

　　社會控制主要是指通過國家權力的強化與集中來加強對社會的管理和控制，其典型表現是「強國家、強社會」的模式。社會自主主要是指政府還權於社會，主張發展的動力存在於社會之中，國家對於社會是一種限制性力量，因而它的干預越少越好，其典型表現是「弱國家、強社會」模式，或所謂的「小政府、大社會」。同時，在「社會控制——社會自主」分析框架中，除了社會控制與社會自主兩極外，還存在兩者的互動狀態模式。即國家與社會的關係不是簡單的、靜止式地表現為「強國家、弱社會」或「弱國家、強社會」等等模式；國家與社會之間並不是簡單的零和博弈，片面強調社會的主體性或國家的自主性都不符合實際。因此，在關注國家與社會之間的力量消長時，更需要討論二者之間的互動方式。不過，我們這裡仍然要強調的是：消解國家與社會的二元對立，實現國家與社會的互動與合作，必然要經過一個鬥爭、博弈的長期過程。

　　根據這三種模式，一些學者提出中國社區發展的三種觀點：(1)社區建設即國家基層政權建設，國家權力通過體制性的調整不斷向基層社會滲透；(2)社區建設即基層社會發育，發育中的「社會」在國家控制的權力秩序之外構建自主性空間，形成能夠自發演進的組織關係和權力秩序；(3)綜合性視角——基層政權建設與社區發育高度重合，在自上而下和自下而上相結合的過程中，代表國家和社會力量的不同利益群體採取不同策略而展開微觀互動。

　　這三種觀點不是平行、並列的，而體現的應該是國家與社會關係的演變或社區發展的三個階段：

　　第一個階段：強國家、弱社會，以強調社會控制為主，屬於行政社會。相應地，在這一階段的社區建設由政府行政推動，社區參與也處於初級階段，公眾參與不足。桂勇、崔之餘在對上海市的個案研究中，認為社區組織體制向行政化方向的發展，主要是社會轉型期政府進行基層政權建設的結果。這種趨勢的形成有其必然性。在單位體制逐漸消亡而法制建設又相對滯後的條件下，城市的社會管理出現了真空地帶。政府通過國家基層政權建設的方式來力圖彌補這一真空，有其積極的意義。

　　第二階段：強國家、強社會，社會控制有所削減，但力度依然很大，同時社會自主力量逐步成長，對國家形成強有力的制約，公民社會開始形成，並與行政社會並存。在這個時期，國家與社會之間形成權力的制約與反制約的相對緊張態勢。公民社會致力於社會權力的分配或國家權力的制約，並試圖在兩者之間尋求一種和諧或均衡的狀態。在體制內「以權力制約權力」的基礎上，公民社會通過發揮公民社會文化即某些公共倫理標準和行為準則來督促和完善政府的責任或義務，使權力持有者處於一定的壓力之下，從而可以負責地運用手中的權力，以促進社會對公共權力的影響和制約作用，它使巨大的國家權力得到一定程度的分散和緩解。相應地，在這一階段的社區建設表現出很強的公眾自主參與，公眾成為公民。現實層面上的社區建設其底層意蘊正是在構建或培育中國的公民社會。有的學者就主張要走出「行政社區」，構建有中國特色的「公民社區」。

　　第三階段，通過社會控制與社會自主的長期博弈，國家與社會之間開始互相妥協，從鬥爭轉向合作。這屬於西方國家近年來興起的「治理」階段。治理強調國家和社會之間的良性互動與合作，治理離不開國家，更離不開社會。治理的最終目標是善治，意味著公共利益最大化的社會管理過程。良性互動意指國家與社會之間既相互合作又相互制衡。只強調合作而忽視制衡，很容易導致國家吞沒或吸收公民社會；反之，只強調製衡而忽視合作，結果很可能是公民社會對抗國家。國家與社會良性互動的載體只能是社區。相應地，這個階段的社區建設表現為社區治理。它主要是通過政府與社區組織、社區居民、非營利組織等多元主體的持續互動，共同努力改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，最終走向「善治」。

　　就中國的現實國情而言，這三個階段是不能逾越的，而且從一個階段向另一個階段的邁進都將是一個漫長的過程。特別是第二個階段是關鍵。缺乏充分的公民社會的發育和建立，而試圖實現國家與社會的互動無疑是一相情願的奢談。因為中國社會領域原本就沒有一個真正屬於自身的常規領域和相關組織，政府與社會之間一直以來就是強國家壓制弱社會的模式，在此情況下談論「打破界限」，「構建」平等、合作的「互動關係」，也就無從談起了。而當前政府推動的社區建設並非如研究者一相情願所期待的那樣是為了培育一個強大的與國家抗衡的公民社會，而更多的是為了以更低的成本鞏固對基層社會的控制。因此，通過社會控制與社會自主的博弈，朝向公民社會的目標努力，才是目前社區建設和社區參與的要義。

　　要弄清楚目前中國社區參與不足的原因，並尋求未來突破、發展的方向和途徑，需要了解中國的歷史與現實狀況，並在國家與社會之間的控制與自主的博弈過程中來進行審視和把握。

　　歷史地看，中國一直是「強國家、弱社會」，這表現為國家對社會的強控制；中國是一個大國，大一統局面的形成和長期維持需要中央政府的高度集權，從而在文化上也表現出相應的觀念取向。這樣的社會歷史文化基礎以及現實的需要(中國社會轉型包括經濟體制改革、社會發展的推動力主要也依賴於國家)，使中國的社區建設從一開始就呈現出與西方國家社區發展不同的路徑。

　　我國城市社區建設是在兩大背景下推演開來的。一是宏觀的制度背景，政治體制改革導致政府職能轉變、行政權力下放和部分退出社會管理領域，經濟體制改革則促使企事業單位功能專業化，部分社會職能流向社會，進而轉向社區；二是微觀的基層變動，社會空間急劇膨脹，人們的需求多樣化和生活質量要求提高，社區價值凸顯。中國城市社區建設發軔於1990年代初。其在全國範圍內的大規模推廣以2000年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》為標誌。該意見提出社區建設的指導思想是；「改革城市基層管理體制，強化社區功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎和群眾基礎，加強城市基層政權和群眾性自治組織建設，提高人民群眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關係，維護社會政治穩定，促進城市經濟和社會的協調發展。」從中看出，其著眼點是政府對基層的管理或者控制，「社區建設」的推動來自政府，目的是尋求社會的穩定和發展。與此可進行對比的是1955年聯合國《通過社區發展促進社會進步》文件中的10條原則。它明確指出：「社區發展的目的在於促進人民熱心參與社區工作，從而改進地方行政機構的功能。」其著眼點在民眾的社區參與，目的是「改進地方行政機構的功能」，即「社區發展」的動力來自社區，目的是尋求善治。

　　回顧我國社區建設的歷史起點，不難發現：國家提出社區建設的初衷是適應經濟體制轉型的需要，適應全能政府「失效」及單位制解體後重新調整國家與社會之間關係的需要，目的是尋求新的管理體制和組織體系，以維護社會的穩定和加強社會控制。對於高層決策者而言，宏觀層面上的社會失范是促使其下決心推進社區建設的觸發因素。因此，行政推動成為中國開始進行社區建設的主要動力，換句話說，中國的社區建設是在中國缺乏公民社會基礎和文化基礎，以及長期的「強國家、弱社會」的背景下由上而下推動的。對於公眾而言，既缺乏參與的意識，也缺乏參與的準備，因此面對社區建設，還是習慣認為屬於政府的事情，與自己並無多大關係。對國家而言，進行社區建設的初衷也並非是要建立一個公民社會，而是為了社會穩定和社會控制，出於國家治理需要的自上而下的制度安排；是出於將單位制解體後模糊的城市空間改造為標準化與清晰化的國家治理空間的需要，而不是為了建構一個獨立於國家的公共領域，社區參與也是為了整合民眾對政權體制的支持，而不是給民眾賦權、讓其參與政治決策過程並形成監督與制約國家權力的能力。在這樣一種理念指導下，對於公眾的社區參與，也主要是沿襲了具有強制性和行政性的動員方式，而沒有也不可能推動公眾的主動參與。

共識網http://www.21ccom.net　　由於國家的權力並沒有從社區領域實質性退出，因此社區的各種事務和活動，甚至整個社區建設，大多隻作為名義上是社區居民的自治組織，實際上則主要是在履行政府機構職能的社區居委會的事、作為居委會的「政績」在進行，而並沒有引起社區居民的多大的關心、熱情和主動參與。換言之，社區建設的各種活動主要是政府性的行為，而不是社區居民的自發自主的行為，更沒有表徵任何程度的社會自主。這可能就是公眾社區參與不足的根本原因所在。反觀西方的社區建設，它是建立在一個比較成熟的公民社會的基礎上，因此社區參與既有其穩固的社會制度基礎和文化基礎，公眾也具有良好的公共參與精神和意識。

　　強國家、弱社會的歷史與現實影響，以及由此形成的制度性路徑依賴，使我國的社區建設始終舉步維艱，表現於外的是社區參與的嚴重不足，其實質則是強國家、弱社會背景下的社會控制與社會自主的嚴重失衡。更加值得關注的是，在市場失靈和政府失靈之外，社會危機也從另一個角度凸顯了中國社會公共領域的缺乏。和當前政府強大的推動力相比，參與途徑與公民意識的不足，使得今天社區的自覺力量相對弱小，這是一個典型的「強政府、弱社會」的二元動力格局。

　　但是，應該看到，一旦國家開啟了社區建設，其發展方向也就不可能完全順應國家的初衷，它必然在國家與社會的博弈與互動中不斷進行調整，通過相互的鬥爭、妥協、融合，從而形成新的路徑。這條新的路徑需要遵循前面所談到的三個階段。我們現在正處在從第一個階段向第二個階段過渡的時期，也就是從純粹的行政社會向公民社會(與行政社會並存)過渡，或行政社區向公民社區過渡的時期。與西方不同，中國社區建設與公民社會的建立將是同步進行的，是兩個合二為一、畢其功於一役的目標，它們需要相互的雙向建構來得以實現。中國的社區建設、社區發育的實質是為了建立中國的公民社會，而社區參與是為了培養真正的公民。反過來，公民社會的建立和公眾公民意識的覺醒，也會進一步推動社區參與與社區發展。而這將是一個社會控制和社會自主的長期的博弈與互動的過程，從中也貫穿著社區參與的成熟與進步。

共識網http://www.21ccom.net　　三、社區參與何以可能

　　問社區參與何以可能？只需了解中國社會發展的方向和必經的三個階段，就可以得出肯定的答案。前已指出，社區是國家與社會關係演變的集結點。從長遠來看，社區參與的實質就是要通過社區發育，通過公民社會的建立與社區建設的雙向建構，就是要在社會控制與社會自主的博弈與互動中，重建國家與社會的關係，最終實現國家與社會的良性互動而達「善治」。社區參與必將在這樣一個漫長與艱苦的過程中，逐步從初級階段發展到高級階段，從動員參與、被動參與到自覺參與、主動參與而成長、成熟起來。

　　在這樣一個基本思路下，解決社區參與不足應該著眼於兩個方面：一是國家對公共空間的讓渡和社會賦權；一是公眾對公共空間的爭取和公民精神的培養。

　　公共空間是介於私人領域和公共權威之間的一個非政府的領域，是各種公眾聚會場所的總稱。公眾在這一領域中對公共權威及其政策等問題做出評判。自由的、理性的、批判性的討論是這一領域的基本特徵。公共空間的形成和存在，在整體層面上體現為國家對民眾力量的敬重與首肯，在個體層面上，則表現為對個人自由與理性精神、批判精神的推崇與彰揚。在哈貝馬斯看來，公共空間代表著私人檢驗公共事務，對公共事務作出理性判斷，對公共權力形成有效監督。哈貝馬斯強調指出，在現代社會中政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由公共空間給予。

　　公共空間是社區參與的載體。在中國長期的「強國家、弱社會」背景下，「社區」是國家形式上第一次讓渡出來的公共空間，雖然國家的初衷並不在這裡，但這畢竟為中國公民社會的發育提供了契機。社區這樣一個公共空間，將成為培育民主精神與民主習慣的重要領域。具體講，社區公共空間是公共話語空間，是公共輿論形成的空間，是體現民主民意的空間，是公眾影響、參與公共政策決策的空間，是社會制約國家權力並與之互動的空間。公共空間中社區參與的核心是政治參與。政治參與是公民在政治運行過程中表達自己的思想、意圖和利益以影響國家政治決策和國家行為的活動。它是民主政治的重要內容和顯著標志，也是現代社會民主制度賴以存在的基礎。民主的政治參與可以在國家和社會之間穩妥地矯正政府的行動與公民的意願和選擇之間的矛盾。社區參與中的政治參與有大有小，大的如領導人選舉、各種地方官員選舉。小的就是親力而為參加社區各種活動或是親自組織社團，或參加社團，通過一定的渠道使自己的意見能被政府部門採納。而這「小」的參與也是政治參與的重要形式，它是公民身體力行爭取自己的權利的過程。

　　公共空間形式上的讓渡，並不能保證公共參與或社區參與的自然實現。這裡還需要國家向社區賦權，向社區的「准公民」賦權。賦權公眾就是要充分保障公眾不僅享有社會政治經濟權利，而且能夠真實、具體地行使這些權利。並能夠在自己的相關權益受到侵害的情況下，能夠使用這些權利維護自身的權益。同時，賦權公眾還意味著不同等級和群體的社會公眾，不因其貧或富、強大或弱小而影響其社會政治經濟權利的享有和行使。同時，這種賦權應當具體化、個案化、法治化。沒有賦權，就不會有自主的參與。只有當「准公民」被賦予了相應的權利，能夠自由地集會，自由地組織起來，自由地表達其意見並使之公開化時，他們的行動才是在一個「公共空間」里的行動。目前，國家的權力之手並沒有從社區撤出。當然；由於中國「強國家、弱社會」的現狀，社區建設的前期發展確實需要政府自上而下的推動；然而，另一方面，政府全面而具體地介入基層生活事務，「卻不可避免地佔據了第三域本來就不多的生長空間」，導致「『社區參與』無奈地停留在口號和形式的層面上落實不下去」，因而「真正意義上的社區發展還有待開始」。而這都有待於政府是否真正願意賦權社區，是否真正願意還權於社會。

　　社區公共空間的形成，賦權除了國家賦權於公民的含義外，還有公民爭權的一面。這就意味著公共空間的真正形成，還需要通過國家(政府)與社會(社區)通過控制與自主的博弈來實現。而且在一些城市也已顯示出一些新的跡象。有學者指出社區自組織(或一種新的社區公共空間)的出現對城市基層治理構成了明顯的挑戰，它試圖以對等的身份、以合約形式建構社會關係秩序。有學者將物業運作視為從國家中分離出來的新公共空間，業主作為社會行動者主動地爭取自治權，於是就產生了國家與社會之間爭奪權力與空間的現象，兩者的緊張關係在物業運作的新公共空間中表現得淋漓盡致。在國家還未真正實現「還權於社會」的情況下，隨著居民住宅私有化和產權多元化的發展。業主們自發聯絡組織起來參與物業管理成了他們的自覺選擇。這種自發、自願、自覺組織起來的「自組織」可能正是孕育著公民意識的新的公共空間。

　　因此，隨著一部分公眾公民權利意識的覺醒，就必然出現公眾自我賦權和自組織的發展和培育。其結果則是形成相對獨立於國家權力之外的社會權力。這種由公眾自我賦權、聯合用權而形成的社會權力演進生態必將導致公共權力的平行轉移，推動國家權力向社會的回歸，即實現「還政於民」的公權力配置格局轉型。社會在自我賦權的基礎上逐漸成為外在於政府但又能承擔社會控制許可權的另一公權力運行中心，從而形成特定的網路式治理架構。這種政府運作與傳統的自上而下的單向權力運行不同，它是一個上下互動，權力雙向運行的過程。公眾自我賦權所帶來的必將是社會自主和社會自治。

　　這當中，社區自組織的發展和培育非常關鍵。社區自組織是不需要外部具體行政指令的強制，社區成員通過面對面協商，取得共識，消除分歧，解決衝突，增進信任，合作治理社區公共事務的過程，並使社區逐步進入「自我維繫狀態」。無論是從法律地位、定義內涵還是從產生的民意基礎來看，社區自組織都應是社區居民利益的維護者和代言人，應成為社區實現自我管理、自我服務的組織形式，應是推動社區發展的真正主人。社區自組織包括兩層結構：一是由社區居民自發組成的社區民間組織，包括居民小社團和社區協助性質的組織，這是培育社區自組織的基礎。居民一旦加，人民間組織中就實現了由個體向集體轉變。二是解決社區內利益衝突和進行重大問題決策的協調機制——民主協商機制，這是社區自組織的關鍵。

　　社區自組織在中國的發展是很緩慢的。在行政主導型的社區發展模式進程中，行政力量的滲透以及自治能力的先天不足，嚴重束縛了社區自組織的生長能力和生長空間。國家對社區非政府組織包括社區自組織的嚴格監控，也嚴重阻礙了其發展與培育。因此，一些學者提出，要從法律上確保社區自組織在社區管理中的主體地位；尋找社區自治新的突破口，在當前形勢下，就是大力促進社區業主委員會的發展壯大，形成新的公共空間，增強社區整合，培養社區認同和社區參與精神。

　　同時，要在擴展公共空間的過程中不斷培養公眾的公民意識和公共參與精神。沒有形成公民意識和公民責任就沒有真正意義上的公民參與或社區參與。社區建設要求參與到這一過程中的公眾對社區的公共事務持主動關心、積极參与的態度，而不是以一種與己無關的超然之態，冷漠以對。如果人們對這個社會中的公共事務缺乏參與的自覺或者這種參與的意願為外在原因所抑制，人們的創造性就不能得到最有效的發揮。只有在參與意識得到充分表達的條件下，公民精神特有的公共層面才能夠得到充分展現。

　　此外，要促進社區發育和社區參與，必須重建社會資本。社會資本的共同命題包括：互助、信任、社會準則、共享、參與以及關係網路。社區是社會資本存在的基礎，社區發展和社區參與狀況依賴於社會資本的存量及分布狀況，社會資本對社區發展和社區參與起著明顯的促進或制約作用。就社區的層面而言，社會資本的創造意味著一種更為和諧的人際關係，意味著社區的一種更好的人文環境，同時也意味著社區發展的一種更為有利的條件。社區又是培育基本的社會信任甚至是培養公民精神的重要場所。社會資本的創造，也就是社區發育的真正內涵。

　　(本文得到了西南大學青年基金項目資助！作者系西南大學文化與社會發展學院講師)

本文鏈接：周永康：社會控制與社會自主的博弈與互動 文章來源：《西南大學學報(人文社會科學版)》