特朗普政府的台海政策

06-18

作者簡介：嚴安林，上海國際問題研究院副院長、兩岸關係協創中心教授。

人大複印：《中國外交》2017 年11期

原發期刊：《國際展望》2017 年第20174期第1-14頁

關鍵詞：特朗普政府/ 台海政策/中美關係/台灣問題/

摘要：特朗普政府的台海政策及其動向事關中國的核心國家利益，將對中美關係、台灣地區與美國的關係、海峽兩岸關係產生直接影響。特朗普政府有別於奧巴馬政府，台海政策不在其施政的優先位置；台海政策從屬於美國的對外戰略、亞太戰略與中美關係，但突出台灣在美國亞太戰略中的地位；台海政策整體上服務於美國經濟利益最大化的需要，同時服務並服從於「讓美國重新偉大」的目標；這些構成特朗普政府台海政策的主要特徵。基於此，特朗普政府的台海政策主軸仍是「分而不獨、和而不統」；不會「棄台」，不會放棄「一個中國政策」，但也不會嚴格按照「一個中國政策」行事，更不會支持中國統一；不希望兩岸關係緊張或發生軍事衝突，也不會讓台灣問題成為中美關係的核心障礙。影響特朗普政府台海政策走向的因素既包括特朗普本人及其團隊和官僚體系對台灣問題和中美關係的認知，也包括中美關係的發展，還包括台灣民進黨當局的對美活動以及兩岸關係的發展演變。台灣問題始終是中美關係的敏感問題，但在不同階段其敏感程度有異，這取決於中國大陸對特朗普政府台海政策調整的反應與反製程度，以及特朗普政府是否明確中方底線。

特朗普當選美國總統給美國政治與全球政治經濟格局帶來了最大的「不確定因素」。因此，學界戲稱目前能夠確定特朗普政府內外政策的就是其「不確定性」。中國大陸學界對於特朗普當選美國總統對中美關係影響的認知，大致經歷了兩個明顯不同的階段：一是特朗普剛當選時的「機會論」，即把特朗普執政看作中國與中美關係的機會；二是「威脅論」，從2016年12月2日特朗普接蔡英文電話到2016年12月12日特朗普提出「一中政策交易說」，學界的普遍認知由「機會論」進入了「威脅論」，即特朗普執政對中國與中美關係是一個威脅，至少是威脅大於機會。

隨著2017年1月20日特朗普正式就任美國總統，特朗普政府的台海政策動向將對中美關係、美台關係和海峽兩岸關係產生直接衝擊與影響，因為美國是影響台海局勢最重要的外部因素，而海峽兩岸關係變化又反過來影響特朗普政府的台海政策、中國大陸與美國的關係，甚至影響亞太地區局勢的演變。本文主要探討特朗普政府台海政策的基本特徵、主要內容、制約因素及未來美台關係走向。

一、特朗普政府台海政策的基本特徵

儘管特朗普政府的官員尚未完全到位，但從各方面跡象判斷，其台海政策可能具有如下基本特徵。

第一，特朗普政府的台海政策將有別於奧巴馬政府。這是因為：一是特朗普作為美國共和黨總統，在對華政策上必然修正或者改變民主黨奧巴馬政府的對華政策，不同的對華政策會產生不同的中美關係，從而對台海政策造成不同的影響。二是特朗普個人及其團隊人員素養不同於奧巴馬政府。特朗普團隊成員不僅缺乏政治經驗，對國際政治缺乏了解，而且對中美關係基本情況的認知也明顯不足，包括對於「一個中國原則」對中美關係重要性的認知不足，從而在其對華政策與台海政策的決策上必然存在更多的盲動性或不確定性。三是特朗普個人理念與思想傾向將對中美關係與台海政策產生一定程度的影響。特朗普個人理念與思想中的極端、保守特性，特別是對中國的若干不當認知，將深刻影響其未來對華決策。特朗普個人在選舉中與當選後的若干言論已表現得有些「離譜」或「不靠譜」。當然，預測特朗普執政後美國的內外政策，需注意可能存在的三個落差，包括競選語言與政策兌現之間的落差，個人認知與執政團隊認知之間的落差，特朗普個人主張與美國官僚體系認知之間的落差。但作為成功商人轉型為美國總統，從特朗普就任後的政策動向看，其的確在努力兌現選舉承諾。四是美國共和黨政綱將對特朗普政府台海政策產生一定影響。2016年，美國共和黨的黨綱提出了「美台共享民主、人權、自由市場經濟及法治等理念，基於《與台灣關係法》繼續推動雙方關係的發展，並信守1982年里根總統對台提出的『六項保證』(Six Assurances)」。①在這份黨綱中，不僅沒有提及「一個中國政策」與中美三個聯合公報，反而片面強調了《與台灣關係法》，而且首次提出「六項保證」。這是需要特別注意的。

第二，特朗普政府的台海政策不在其施政優先位置。特朗普政府施政排序可能有三個傾向：一是美國國內議題重於全球議題；二是經濟議題大于軍事議題；三是實用主義優先於意識形態；這源於特朗普的決策思維是「先美國後世界」「由美國到世界」。在內外政策特別是在經貿領域可能採取若干貿易保護主義的政策與做法，但美國的對外政策應該難以真正回到孤立主義的道路。台海政策應該也不是特朗普政府施政的優先事項，台海問題與朝核問題、南海問題、中美經貿問題等都可能是特朗普政府與中國大陸進行討價還價的籌碼，但基於中美關係遠遠大於或重要於台灣問題，兩岸和平依然符合美國對華利益，美國應該不希望兩岸關係緊張或發生軍事衝突，因此不會置台灣問題於施政的優先、突出位置。

第三，特朗普政府的台海政策從屬於美國對外戰略、亞太戰略與中美關係。特朗普政府的全球戰略應是一個中心、兩大基本點、三個戰略區塊與四種手段，即一是以「讓美國重新偉大」為中心，提升美國經濟、改造基礎設施，全球戰略服從並服務於這個中心工作，重點在提升美國的實力而非影響力。二是統籌內政與外交兩個大局，內外聯動。三是重視中東、亞太與歐洲三個戰略區塊。四是綜合運用外交、軍事、經濟與文化四種手段實現目標。特朗普政府亞太戰略迄今尚未完全成型，目前的做法是「先繼承、再調整」，重點應在軍事與經貿兩個層面。美國亞太戰略傾向不是為外交政策而犧牲美國經濟利益，而是相反，要讓外交政策服務於美國的經濟利益。因此，中美關係尤其是中美經貿關係必將是特朗普政府亞太戰略中的重要內容，而台海政策只是其全球戰略、亞太戰略與對華政策的一個部分。

第四，特朗普政府的台海政策將把經濟利益置於優先地位。一方面，將凸顯台灣地區在美國亞太戰略中的角色與作用，這不僅是特朗普團隊的主張，也是共和黨的主流觀點，即使在美國民主黨中也有不少人有同樣的認知，這必將提升台灣問題在中美關係中的分量，特別是從長遠看，這一特徵將持續顯現。另一方面，在與台灣地區交往中，「先經貿、後政治」，無論是在安全關係還是經貿關係中，美國經濟利益最大化的傾向明顯，因為特朗普政府的台海政策立足點是美國利益，至少是美國利益優先。

二、特朗普政府台海政策的可能傾向與動向

未來，儘管特朗普政府可能提升台灣問題在中美關係中的分量，但其政策主軸應該與歷屆美國政府差異不大，將視中國大陸與美國關係在各方面的發展程度來處理美台關係。

第一，特朗普政府可能提升台灣問題在中美關係中的分量，將「台灣牌」視為與中國大陸打交道的一個重要籌碼。鑒於美國民主與共和兩黨的主流人士普遍認為過去八年奧巴馬政府「對台不夠友好」，「過於重視中國大陸在台灣問題上的立場，忽視了台灣的戰略地位與台灣當局的安全與經濟利益」，「美台關係沒有隨著海峽兩岸關係的和平發展而提升」等認知，特朗普政府的台海政策不僅可能突出台灣地區在美國亞太戰略中的地位，視之為「安全與經濟夥伴」，而且可能提升美台實質關係。

第二，特朗普政府台海政策的主軸仍應是「分而不獨、和而不統」。特朗普政府不會改變美國歷屆政府的台海政策的核心，即海峽兩岸之間處於分離狀態，但台灣不能公開宣布「獨立」；期待與要求兩岸之間保持和平與穩定，不發生戰爭，但兩岸始終處於不統一狀態。因為這樣的狀態也一直被認為最符合美國的國家利益。

第三，關於特朗普政府台海政策的基本點，筆者的判斷包括以下幾點。

一是特朗普政府不會「棄台」。雖然「棄台論」的聲音在美國學界一直存在，但始終不是美國學界特別是戰略界與政策界的主流意見。基於意識形態與傳統的台美「友誼」，未來台灣是美國重要的「經濟夥伴」的定位尚難以改變。美國可能會因打「台灣牌」而使不少人將台灣視為美國的「籌碼」，但在美國戰略界與決策層的考量中，台灣不僅是「籌碼」，也是「夥伴」。美國前助理國務卿庫爾特·坎貝爾(Kurt Campbell)就曾將台灣地區列為美國在亞太地區與汶萊、印尼、新加坡等並列的「重要的戰略夥伴」。

二是特朗普政府不會公開放棄「一個中國政策」。「一個中國政策」是中美關係的政治基石，這是自1978年以來美國歷屆政府所認同的。1972年中美《上海公報》指出，「美國方面聲明：美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心。」可見，正是中美《上海公報》確立了「一個中國原則」，從而開啟了中美關係正常化的進程，「為中美交往與合作鋪下了第一塊基石」，「構成了中美關係的政治基礎」。②美方在1978年12月16日的《中美建交公報》表示：「美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。」「美利堅合眾國政府承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部分」。同年12月18日美國政府聲明：自1979年1月1日起，美利堅合眾國承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府……同日，即1979年1月1日，美利堅合眾國將通知台灣當局，結束外交關係，美國和台灣當局之間的共同防禦條約也將按照條約的規定予以終止。美國還聲明，在4個月內從台灣撤出美方余留的軍事人員。「今後，美國人民和台灣人民將在沒有官方政府代表機構，也沒有外交關係的情況下保持商務、文化和其他關係。」該聲明強調：「美國深信，台灣人民將有一個和平與繁榮的未來。美國繼續關心台灣問題的和平解決，並期望台灣問題將由中國人自己和平地加以解決。」「美國相信，同人民共和國建立外交關係將有助於美國人民的福利，有助於對美國有重大安全利益和經濟利益的亞洲的穩定，並有助於全世界的和平。」③1982年的中美《八一七公報》稱：美國政府重申，「它無意侵犯中國的主權和領土完整，無意干涉中國的內政，也無意執行『兩個中國』或『一中一台』的政策。」對於「一個中國政策」在中美關係中的重要地位，特朗普個人可能不是太清楚，但美國政界主流與美國社會精英的主流是清楚的。2016年12月16日，奧巴馬在年終記者會上表示：美中關係的重要性高於其他任何雙邊關係；美中關係對世界經濟和美國國家安全等有著重要影響。如果美中關係破裂或兩國陷入全面衝突，所有人的境況都會變差。奧巴馬的表態是比較有代表性的。在中美關係中，美國不會放棄台灣這張「牌」，不會放棄插手台灣問題的做法，但應不至於在台灣問題上搞出太大動作。美國賓夕法尼亞大學東亞研究中心主任戴傑認為，中美三個公報確立了一個雙方都可以接受的框架來處理台灣問題，對美國來說，這種安排就是美方奉行「一個中國政策」，不支持「兩個中國」「一中一台」或「台灣獨立」，不同台灣發展「外交」關係，不與台灣簽訂「安全協定」，不支持台灣地區加入只有主權國家才能參與的國際組織等。④

三是特朗普政府也不會嚴格遵守「一個中國政策」。對於「一個中國政策」，特朗普政府可能會言行不一，不僅強調「一個中國政策」包含《與台灣關係法》，而且使「一個中國政策」空心化。特別是特朗普政府可能提升台灣地區在美國亞太戰略中的地位，改變奧巴馬政府基本不打「台灣牌」或少打「台灣牌」的做法。如果這樣，未來中美關係圍繞台灣問題的彈性空間就會變小，從而對中美關係及中國涉及台灣問題的外交工作形成重大挑戰。

四是特朗普不會支持中國的統一。基於美國國家利益至上的考量，在未來幾年中美國尚難以支持中國的完全統一。

五是特朗普政府應不希望兩岸關係出現緊張態勢或者發生軍事衝突。這是美國社會主流的意見，如葛來儀(Bonnie Glaser)在《管控2017年的兩岸關係：對特朗普政府的建議》報告中，就提出維護台灣海峽的和平穩定仍然是美國的重要利益。該報告認為維護兩岸和平穩定的責任主要在北京與台北，但華盛頓也可發揮作用。⑤

三、影響特朗普政府台海政策的主要因素

特朗普政府的台海政策受到多重因素的制約和影響，如特朗普個人及其團隊對台灣問題的認知，美國政府涉及中美關係與台灣問題的國務院、國防部、國會等官僚體系對台灣問題的認知及其影響，中美關係既有基礎以及台灣方面對美政策與工作等，均會對美國台海政策產生一定的作用與影響。

第一，特朗普及其團隊對台灣問題的認知及對中美關係重要性的認知十分重要。特朗普個人對於台灣問題及其在中美關係中的敏感性的了解與認識，目前來看顯然並不深入，從特朗普個人以往的發言來看，他自認為了解「一個中國政策」，但將「一個中國政策」與中美貿易等問題掛鉤甚至做交易的說法，恰恰說明其對「一個中國政策」的理解並不深入。對於中美關係，特朗普及其團隊是將中國大陸視為挑戰美國的重要力量，還是認識到中美關係健康穩定發展有助於實現「讓美國重新偉大」的目標，不同的認知將決定不同的中美關係以及台海政策。從2017年2月10日與習近平主席的通話來看，特朗普似乎已正確認識到中美關係穩定發展對於美國國家利益的重要性，至少是回歸到「一個中國政策」的軌道上。

第二，美國官僚體系對台灣問題的認知及在中美關係決策中的影響力，也是影響美國台海政策的重要因素。應該指出，美國官僚體系特別是國務院、國防部等對於台灣問題的認知是比較深刻的，認識到台灣問題是中國的核心利益及其在中美關係中的重要性與敏感性，但美國官僚體系對特朗普政府台海政策的影響程度仍是一個變數。官僚體系與特朗普團隊之間的「磨合」也是必不可少的。美國前總統奧巴馬談及中美關係中「一個中國政策」問題時曾指出：「一個中國是他們國家概念的核心，如果想顛覆這樣的理解，必須考慮後果，因為中國人處理這一問題的方式不同於其他議題。他們甚至不會以處理南海這一美中之間已經高度緊張的議題的方式來加以處理。這反映出他們自我認知的核心。」奧巴馬的說法代表著美國原先官僚體系對中美關係的認知，即「對中美兩國而言，中美三個聯合公報規定的原則有助於防止台灣海峽發生嚴重危機」⑥。

第三，中國大陸與美國的既有關係將使美國台海政策不可能走得太偏太遠。事實上美國台海政策和美台關係終究只是中國大陸與美國關係的「副產品」，受到整體中美關係的制約與深刻影響。對於中美關係，兩國不少學者普遍認為特朗普執政後中美關係開局可能會有波折，雖然未必遭受嚴重衝擊，但也難以實現大幅升溫，理由是「美國戰略界對華戰略判斷整體上在滑向負面，包括對中國戰略的威脅性、中國政治的不確定性、中美經貿的互利性、中國亞太政策的排美性等，都在認真思考和評估，認為既有對華戰略框架已不足以應對中國崛起，要求重估、重修對華戰略的主張開始影響決策層」。⑦坎貝爾在其《轉向：美國亞洲戰略的未來》⑧一書中曾經提出：美國的未來與亞洲的未來交織在一起，因為亞太地區「大國的可怕崛起，其經濟體量的驚人的增長，以及令人憂心的民族主義衝突的升級」，使美國必須重返亞太，強烈呼籲未來美國對亞太地區的方略、國策要靈活、機敏、別出心裁。

但筆者對特朗普執政後中美關係發展持相對審慎樂觀的態度，未來中美關係應該是「開低走高」。暫且不論中美關係是「開低走高」還是「開低走低」，但歷經數十年發展，中美之間事實上已經形成了共同利益遠大於分歧的共生結構。在經貿、全球熱點問題的解決、反恐與區域穩定、安全等方面，中美都沒有理由不友好相處，因為雙方都無法承受彼此對抗的代價。2016年，中美兩國貿易額達到5196億美元，是1979年的200多倍。⑨正如美國前駐華大使馬克斯·博卡斯(Max Baucus)所言：中美雙方之間的「經濟日益相互關聯」。⑩而台灣地區與美國的貿易額只有600多億美元，是中國大陸與美國貿易額的1/10，中美貿易為美國創造了約260萬個就業機會。可以說，「在世界高度互聯互通的21世紀，沒有貿易戰的空間」(11)。

從1990年至2015年，美國在中國大陸地區的投資金額是2280億美元。中國大陸在美國的投資金額是640億美元，加上2016年中國大陸投資美國300多億美元，總額接近1000億美元。2015年，在美國的中國大陸企業為美國本土新增了約1.3萬個工作崗位，增幅為12%；2016年受雇於在美國的中國大陸企業的美國人總數超過10萬人，比2013年增加4倍。截至2016年9月底，中國大陸持有美國國債餘額是1.157萬億美元，約佔中國外匯儲備的1/3。顯然，「一個緊張對立的中美關係不符合其戰略利益。而要想把美國經濟搞上去，要想讓美國重新變得偉大，特朗普需要一個健康穩定的中美關係。」(12)美國前駐華大使博卡斯也認為：「歷經幾十年且一直得到兩黨歷屆政府支持的美國的中國政策，一直是歡迎一個穩定、和平與繁榮的中國的崛起。我們歡迎中國在透明的、以規則為基礎的制度中作為一個承諾自己責任的全球領導者，這個制度鞏固了亞太地區幾十年來所享有的和平與繁榮」(13)。

當然，筆者對中美關係持審慎樂觀的態度，也並不意味著中美關係未來會一帆風順。特朗普在美國國會首度演說稱，自從2001年中國加入世界貿易組織以來，美國有6萬家工廠倒閉，並且提到2016年美國與世界其他國家的貿易赤字近8000億美元，其中中國對美貿易順差佔了相當比例。由此可見，儘管美國與中國大陸可能在經濟上產生摩擦，但雙方經濟關係將保持既競爭又合作的態勢，且競爭大於合作，包括美國在制定經貿規則中要排斥中國的參與。

尤其是在亞太地區，美國不可能放棄其領導地位，反而會努力維護其在亞太地區的角色與作用，包括大幅提高國防開支，重整美國軍隊特別是海空軍，海軍軍艦由274艘增加到350艘；美國承諾亞洲國家安全是地區穩定的基石。特朗普政府內部也有若干人士主張以強硬姿態應對中國，或利用貿易和貨幣問題爭取對美國有利的條件。美國軍方也有人士希望加劇中美之間的戰略競爭，提升美國軍力。包括蔡英文與特朗普通話，也是期待通過強化打「台灣牌」來制約中國大陸，但這樣的通話「有可能強化台美實質關係，但不會影響美中戰略關係；它會增加美中戰略互疑，但不會導致美中戰略衝突。因為美國的對台政策從屬於美國的中國政策，並且台海政策只是美國全球戰略布局中的一環。」(14)特別是「美國對中國政策歷來只服務於美國的國家利益」(15)，特朗普要「讓美國重新偉大」，不得不通過與中國大陸各層面的合作來實現。

2017年2月8日，特朗普致信習近平祝賀中國人民元宵節快樂，希望與中方發展建設性關係。(16)2月10日，在與習近平的通話中，特朗普強調充分理解美國政府奉行「一個中國政策」的高度重要性，強調美國政府堅持奉行「一個中國政策」。(17)特朗普在與安倍晉三共同召開的記者會上也表示，他與習近平進行了「良好」和「十分熱切」的談話，美中雙方正處於友好相處的過程中，美與中方代表就諸多問題進行了會談，美中相處好了，對中國、日本美國等區域內各國都有益。白宮發表的聲明也表示特朗普同意遵守「一個中國政策」，兩國代表將就涉及共同利益的諸多問題進行討論和談判。(18)「習特通話」顯示，特朗普及其團隊不僅已經認識到「一個中國政策」是中美關係的重要政治基礎，而且中美關係的走向將影響地區與世界局勢。正如習近平主席所指出的：「作為最大的發展中國家、最大的發達國家、世界前兩大經濟體，中美兩國在維護世界和平穩定、促進全球發展繁榮方面肩負著特殊的重要責任，擁有廣泛的共同利益。發展長期健康穩定的中美關係，符合兩國人民根本利益，也是國際社會普遍期待。」(19)2017年2月27日，國務委員楊潔篪在美國白宮與特朗普會面，楊潔篪表示：「中方願同美方按照兩國元首通話精神，秉持不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏原則，加強高層及各級別交往，拓展廣泛雙邊領域和重大國際、地區問題上的協調與合作，尊重彼此核心利益和重大關切，推動中美關係健康穩定向前發展，更好造福兩國人民和世界人民。」(20)2017年3月18日，美國國務卿蒂勒森在訪華期間表示，自尼克松總統訪華以來，美中合作促進了彼此發展，美中雙方也能努力妥善處理分歧，確保兩國不衝突、不對抗，推進互利合作。3月19日，蒂勒森再次對習近平表示：美方願本著不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏的精神發展對華關係，不斷增進美中相互了解，加強美中協調合作，共同應對國際社會面臨的挑戰。特別是2017年4月6-7日在美國海湖莊園的「習特會」，習近平與特朗普初次謀面，但坦誠相見，達成重要共識，「為新時期中美關係發展指明了方向，推動開啟合作共贏新篇章」(21)。應該說，所有這些都昭示著中美關係正在朝著積極的方向平穩過渡和發展，這從根本上制約和影響著特朗普政府的台海政策。

第四，台灣民進黨當局對美工作對美國台海政策及中美關係也有一定影響。例如，特朗普與蔡英文通話就對中美關係產生嚴重的負面影響，通話被認為是民進黨對美工作的重要政績：一為錯誤「押寶」希拉里而扳回一城；二是開啟1979年台美「斷交」以來首次「歷史性對話」，突破了美對台政策底線，也被國際社會視為對「一中」原則的挑釁；三是開啟所謂特朗普執政後台美關係「大突破的良好一步」，也為民進黨當局未來進一步推行「親美」路線奠定基礎；四是有利於提升民進黨執政支持度。當然，「蔡特通話」對蔡英文個人可能是「小確幸」，但對台海兩岸乃至美國與中國大陸關係卻是「大危機」，「它害了台灣，同時也傷了美國」，「對兩岸關係乃至台灣未來安危造成極大的甚至負面的影響」。(22)

未來民進黨當局對美工作取決於其對亞太地區形勢的評估。民進黨當局認為，亞太地區形勢與中美關係競合態勢對台灣有利有弊，有利之處在於：一是中國大陸與美國關係在特朗普執政後競爭面必然加劇，雙方鬥爭性上升，由此，台灣的角色與戰略地位也相對上升；二是特朗普團隊、美國共和黨以及由共和黨占多數的美國參、眾兩院的主流人士對台相對友好；三是台灣與美國特別是與共和黨的傳統友誼。不利之處在於：一是不能確定特朗普的個性與領導風格；二是中國大陸與美國的經貿衝突可能影響台灣在中國大陸的企業(即台商利益)，以及與在中國大陸台商企業有關聯的台灣島內相關產業，即生產上高度依賴中國大陸的企業將面臨新的挑戰；三是美國退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP)、製造業迴流美國、貿易保護主義將對台美經貿關係形成挑戰。因此，民進黨當局應對特朗普執政後的對美工作，必將是持續推動「親美」政策，強化與美國實質關係，並加強雙邊經貿機制性安排，以確保其所謂「主權獨立」的狀態不被改變。

未來民進黨當局對美工作可能在以下方面展開。一是強化與特朗普團隊的溝通聯繫。通過彼此間密切的聯繫與溝通，讓美方了解民進黨方面的想法與推動台美關係的「誠意」，以及台灣「貢獻國際社會的能力」，也設法讓台灣當局的利益、需求和訴求融入特朗普政府的對外政策特別是對台政策中，台美「共謀亞太和平」。民進黨當局的「對外政策」，儘管在「西進」方面只是希望「維持現狀」，但在「東向親美」「北上友日」與「積極新南向」政策下，總體上希望形成一種結構性趨勢。民進黨當局期待台灣在亞太地區和平穩定中扮演所謂積極的角色，因此希望在亞太地區的各種議題中，保持與美日的協調功能。二是深化與美方的合作關係。通過合作，讓特朗普團隊了解到台灣地區對於美國及其對外政策以及國家利益的重要性，台灣不能被當做美國與中國大陸討價還價的「籌碼」。台灣不是「籌碼」，而是美國政治、經濟、「安全」、社會的「夥伴」，台灣與美國存在「價值」「民主」等共同利益，不是可以交換的「商品」。三是擴大台灣的國際參與。在包括台美雙邊經貿機制以及台灣地區與亞太地區國家雙邊經貿協定和多邊經濟合作機制上，都希望獲得美方的支持與協助。

第五，海峽兩岸關係演變對特朗普政府的台海政策也有一定影響。自2016年1月16日蔡英文當選台灣地區領導人，特別是2016年5月20日正式上任以後，海峽兩岸關係迅速由過去8年的「熱交往」向「冷和平」轉化，不排除未來向對立與對抗的方向發展的可能。這樣的發展態勢，可能擴大美方打「台灣牌」以牽制中國大陸的空間，特別是在美國政界和學界普遍認為台灣當局處於兩岸關係中弱勢的一方，美方需要給台灣應有的照顧的認知前提下，特朗普政府以此提升美台關係似乎順理成章。當然，美方也需要認識到，在兩岸對抗進一步上升的情形下，美方打「台灣牌」的任何動作，都有可能被民進黨當局錯誤地理解為支持其對抗中國大陸，而使兩岸局勢偏離美方所期待的和平穩定的方向。

四、未來美台關係的可能走向

未來三四年的美台關係，有可能在經貿、高層交往與「軍事安全」等領域有所發展，但應難以實現突破性的進展。

第一，美台經貿關係必然有所進展，但也面臨困難。隨著特朗普政府退出TPP，民進黨當局期待通過加入TPP談判而強化台美經貿關係的希望落空。另外，在美國與中國大陸經貿摩擦有所上升的情況下，加強美台雙邊經貿關係將是台灣當局的必然選擇，特別是強化雙方貿易與投資關係。台灣是美國第10大貿易夥伴，但台灣對美國的貿易順差較大。2015年，台美貿易額為667.6億美元，其中台灣對美出口409億美元，進口258.6億美元。截至2016年9月，台美貿易額為482億美元，其中台灣對美出口292億美元，進口190億美元，台方順差為102億美元。在此背景下，倡導貿易保護主義的特朗普執政後，美國要求台灣開放市場將成為必然，台美經貿關係可能有所進展，但也將困難重重。民進黨當局在經貿方面的重點著眼於爭取台美雙邊自由貿易協定的前期研究、啟動談判與若干進展，但美方的重點則是減少貿易逆差，消除包括豬肉在內的商品進入台灣的障礙，而這又是民進黨當局難以處理的難題。

第二，美台「軍事安全」關係將有所強化，但應在一定限度之內。其中突破點可能在提升對台軍售的數量與質量方面，情報互換與軍事官員互訪將得到加強甚至建立一定的機制。當然，由於受到中國大陸與美國關係的制約，美台「軍事安全」關係應會被限制在一定限度內，不至於實現太大的突破。

第三，美台高層官員互訪可能成為常態。自1994年美國對台政策檢討以來，美台高層官員互訪再度得以鬆綁，蔡英文訪美期間美方接待規格的提升是一個明顯例證。無論是經貿、「安全」，還是其他領域的高層官員互訪，成為美台交往的新進展。

第四，台灣當局的國際參與雖受到相當程度的制約，但美方支持力度不減，甚至可能增強。由於兩岸關係和平發展面臨嚴峻挑戰，台灣當局參與國際組織的活動受到較大限制，但美方對台灣當局國際參與的支持力度可能不減反增，特別是支持台方參與功能性較強的多邊國際組織的活動，從而不僅使兩岸在國際場合的競爭加劇，而且使中國大陸在涉及台灣問題的外交工作領域面臨的壓力增大，需要為此付出的成本也將大幅增加。

①Republican Platform 2016,https://prod-static-ngop-pbl.s3.amazonaws.com/static/home/data/platform.pdf.

②楊潔篪：《堅持原則，推動中美關係健康穩定發展——紀念中美〈上海公報〉發表45周年》，《人民日報》2017年2月28日，第6版。

③《美利堅合眾國政府聲明》，載於中國社會科學院台灣研究所等編：《台灣問題重要文獻資料彙編》，紅旗出版社1997年版，第1144頁。

④戴傑：《應確保中美關係基礎不動搖》，《人民日報》2017年2月28日，第3版。

⑤新華社：《參考資料》2017年第34期，第3頁。

⑥戴傑：《應確保中美關係基礎不動搖》。

⑦袁鵬：《「特朗普衝擊波」重塑中美關係》，《參考消息》2017年1月4日，第11版。

⑧See Kurt M.Campbell,The Pivot:The Future of American Statecraft in Asia,New York and Boston:Twelve,2016.

⑨楊潔篪：《堅持原則，推動中美關係健康穩定發展——紀念中美〈上海公報〉發表45周年》。

⑩馬克斯·博卡斯：《開啟美中關係的新篇章》，《人民日報》2017年1月12日，第3版。

(11)芭芭拉·富蘭克林：《期盼美中關係穩定並富有成效》，《人民日報》2017年2月10日，第3版。

(12)袁鵬：《「特朗普衝擊波」重塑中美關係》。

(13)馬克斯·博卡斯：《開啟美中關係的新篇章》。

(14)趙春山：《展望兩岸關係中的「川普因素」》，載於上海台灣研究所、復旦大學台灣研究中心：《第六屆兩岸關係和平發展學術研討會論文集》，第4-5頁。

(15)孫昌國：《誠實面對國際局勢，趨利避害》，《旺報》(台灣)2017年2月11日，A3版。

(16)黃髮紅：《外交部：高度讚賞特朗普對習主席和中國人民的節日祝賀》，《人民日報》2017年2月10日，第3版。

(17)《習近平同美國總統特朗普通電話》，《人民日報》2017年2月10日，第1版。

(18)高石：《美國總統特朗普：美中友好相處對亞太各國都有益》，《人民日報》2017年2月12日，第3版。

(19)《習近平致電祝賀特朗普當選美國總統》，新華網，2016年11月10日，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016-11/10/c_135818952.htm。

(20)章念生、高石：《美國總統特朗普會見楊潔篪》，《人民日報》2017年3月1日，第3版。

(21)霍小光等：《把中美關係的大廈建設得更牢、更高、更美——記習近平主席赴美國佛羅里達州海湖莊園同特朗普總統舉行中美元首會晤》，《人民日報》2017年4月9日，第2版。

(22)姜新立：《川蔡通話：害了台灣，也傷了美國》，《祖國文摘》(台灣)2017年第2期，第45頁。