用「代履行」解決「執行難」的構想

　　□黃磊

　　筆者認為，在《行政強製法》頒布實施後，國土資源部門依照該法的普遍授權，取得了自己強制執行的權力，即國土資源部門可以適用《行政強製法》第五十條的規定對非法佔地的違法建築物實施代履行。理由如下：

　　《行政強製法》也是一部法律。該法第十三條規定的是「法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行」，其前提是「法律沒有規定」。所謂法律，系指全國人民代表大會及其常務委員會制定之規範性文件。《行政強製法》是第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的，本身就是一部法律。因此，《行政強製法》是可以規定行政機關強制執行的。

　　《行政強製法》對代履行的行政強制執行權力進行了普遍授權。該法第十二條規定了代履行是行政強制執行的方式之一，第五十條規定了代履行的條件。代履行有三個條件：一是決定性質。代履行執行的決定應當是確定「可以由他人代替履行的作為義務」的行政決定，即第五十條里規定的「排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定」。二是程序條件。代履行必須在當事人在行政決定確定的期限內沒有履行義務、經催告仍不履行後才可以進行。三是結果要件。代履行的前提是，當事人不履行行政決定後果「已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源」。這三個條件缺一不可。

　　對非法佔地的違法建築物實施強制拆除符合代履行的要件。根據《土地管理法》第七十三條、第七十六條的規定，對非法佔地的違法建築物中「違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的」，國土資源管理部門應當限期「拆除、恢復原狀」。可見，國土資源管理部門處理非法佔地的違法建築符合《行政強製法》關於代履行的條件規定。一是限期「拆除、恢復原狀」的決定就是確定「排除妨礙、恢復原狀」等義務的行政決定，是他人可以代替履行的義務。二是農用地屬於一種自然資源。由於當事人不拆除非法佔地建設的違法建築物，已經破壞了自然資源，符合代履行的結果要件。三是在國土資源管理部門確定的期限內，當事人不自己拆除，經過催告仍不拆除。

　　綜上所述，國土資源管理部門根據《行政強製法》第五十條授權，可以對非法佔用農用地建設的違法建築物採取代履行方式進行強制執行。這樣，國土資源管理部門既可以申請人民法院強制執行，又可以自己強制執行，無疑執行權力大大加強。

　　代履行可以按照以下環節、步驟實施：

　　（一）決定。國土資源部門作出限期拆除、恢復原狀的決定，送達當事人。

　　（二）等待。當事人若不服國土資源部門決定，有權申請行政複議或提起行政訴訟。需要說明的是，根據《土地管理法》第八十七條的規定及《行政複議法》、《行政訴訟法》的規定，當事人申請行政複議的期限為60日，提起行政訴訟的期限為15日。也就是說，國土資源管理部門必須等待60日。如果當事人申請行政複議或提起行政訴訟，則不進入強制執行階段。

　　（三）催告。這是代履行的前提條件之一。國土資源管理部門可以作出催告書，督促當事人自己拆除。

　　（四）公告。如果當事人在催告書確定的期限內仍不履行拆除義務的，國土資源管理部門可以代履行。在開始代履行前，還得進行公告，限期當事人自己履行。這是《行政強製法》第四十四條的規定，即「對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除」。當然，何時公告，《行政強製法》規定不明確。筆者認為，該法第四十四條關於「在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟」才可依法強制拆除的規定，是對行政複議、行政訴訟不停止執行原則的例外。也就是說，在行政複議期限、行政訴訟期限內，行政決定是暫停執行的，還沒有達到「需要強制拆除」的程度。而公告是針對「需要強制拆除」而特設的程序。只有在當事人不申請行政複議或者提起行政訴訟又不拆除的情況下，才談得上「需要強制拆除」。因此，筆者認為，公告程序放在代履行的啟動環節比較恰當。

　　（五）作出代履行決定。在公告限定的時間內當事人仍不履行的，國土資源部門作出代履行決定書，送達當事人。

　　（六）再催告。代履行三日前，製作催告通知書，催告當事人履行。

　　（七）代履行。行政機關或行政機關委託的第三者代當事人履行義務。

　　上述的強制拆除程序雖然給國土資源部門製造了不少麻煩，但充分體現了對當事人的尊重，給當事人自己履行義務提供了相當多的時間和機會，也為緩解緊張的行政機關與當事人的關係創造了條件。

　　（作者單位：福建省人民政府法制辦）

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