政府職責定位與職能轉變的三重創新 07－思想者·連載－解放日報

思想者小傳李琪教授。現任中共上海市委宣傳部副部長，兼任中國行政管理學會副會長、上海市中國特色社會主義理論體系研究會常務副會長等。長期從事政治學、公共管理學、決策與領導科學等領域的研究。曾擔任中共上海市委黨校副校長、上海市委研究室副主任，專著、編著有《中國公共行政管理學》、《行政三聯制研究》、《中國和平發展與中國共產黨》等20餘本，發表論文及文章200多篇。由黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）指出，「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」。依據這個前提，《決定》進一步提出了政府職能轉變的新方向與新內涵，即加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府在公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的職責。值得行政管理部門與學界關注和思考的是，首先，明確「市場在資源配置中起決定性作用」的前提後，如何更好發揮政府的作用，如何對政府職能（職責+功能）中的核心內涵「職責」進行新的定位？其次，《決定》在轉變政府職能上作出了三重創新：第一，新增職責，從「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」四項職責轉向「宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護」五項職責；第二，調整位序，其中，公共服務職責由過去「四項職責」中的末位，調整為「五項職責」中的第2位；第三，更新內涵，為適應市場在資源配置中起「基礎性作用」轉為起「決定性作用」的要求，中央政府的「經濟調節」職責更新為「宏觀調控」職責，而地方政府則負責執行宏觀調控部署。當全面深化改革的方向與建設服務型政府的目標要求得到進一步的確立和深化，如何對政府職責內涵的更新輔以層級上的具體分工和規定？若能以切實舉措回答好上述兩大方面的問題，對於歷來強調中央行政與地方行政層次有別、職能同構的中國行政系統來說，無疑具有重大的創新意義。職能轉變的歷史脈絡30多年來，社會主義市場經濟條件下的政府職能的邊界逐漸明晰。與之相應的是，我國行政學界30多年來研究的重心和關鍵詞從「公共行政」演進到「公共管理」，再嬗變到「公共服務」、「公共治理」30多年來，在中央的統一部署下，我國的行政機構改革和職能轉變，圍繞著社會、經濟和政府「三維結構」的博弈轉換，沿著適應撥亂反正、適應經濟體制改革、適應市場機制、適應經濟政治文化「三位一體」發展、適應經濟政治文化社會生態文明「五位一體」建設等各階段的基本需求和基本路徑，漸進地前行，不斷趨向深化。在此進程中，社會主義市場經濟條件下的政府職能的邊界逐漸明晰，「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」等「新四項職能」的作用效果愈益顯現。與之相應的是，我國行政學界30多年來研究的重心和關鍵詞從「公共行政」（publicadministration），演進到「公共管理」（publicmanagement），再嬗變到「公共服務」、「公共治理」（publicservice、publicgover－nance）。這是一個行政管理理論邏輯與實踐邏輯同步運行的過程。具體來說，這樣一個發展進程，大致經歷了五大階段：一是簡政定位階段，時間大致是在1979年至1986年間。這一階段的重點是實行精兵簡政、克服官僚主義。在這一階段，全社會關注的熱點是改革初始階段政府如何進行自身建設，行政系統如何通過精兵簡政、提高效率和縮減開支，克服官僚主義。該階段的主要任務是部門機構的合併與裁撤。當時在中央推出的改革部署中尚未直接提到「政府職能」的問題。二是調控定位階段，時間是1987年至2001年。這一階段的重點是推動政企分開、加強宏觀調控。1987年召開的黨的十三大，在明確提出了「政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主」的行政體制改革目標後，首次指出政府職能轉變是關鍵，從而引起了全國行政學理論界和行政系統的普遍關注。十三大建議國務院立即著手制定改革中央政府機構的方案，提請全國人大七屆一次會議審查批准後付諸實施。從當時行政體制改革的實踐來看，機構改革似乎陷入了一個「怪圈」，即機構經常聚散離合，經費隨時消長盈縮；形式運動周而復始，財政困境依然如斯。為了避開以往行政機構「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的循環圈，行政管理的實際部門與理論界形成了一個共識，那就是必須緊扣「職能轉變」這個關鍵環節，通過自上而下的方式推進行政機構改革。此後，黨的十四大進一步提出，加快政府職能轉變的「根本途徑是政企分開」。按照社會主義市場經濟的要求，必須根據精簡、統一、效能的原則，轉變政府職能，實現政企分開，建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系，進而「增強國家宏觀調控能力」。三是明責定位階段，時間是2002年至2006年。這一階段的重點是統籌兼顧、明確「四大職能」。2002年全國人大九屆五次會議首次提出，要把政府職能轉到「經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務」上來，這是中國政府職能建設史上具有重大創新意義的舉措。基於此，又進一步要求推進「政企分開、政資分開、政事分開」，強調建立有限政府，堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用；對於政府該管的事情，則一定要管好，在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務。四是大部制定位階段，時間是2007年至2012年。這一階段的重點是理順職責、實行大部門體制。根據十七大的要求，行政系統圍繞職能轉變和理順職責關係，進一步優化政府組織結構，規範機構設置，整合部門機構和減少行政層次並舉，實行職能有機統一的大部門體制和健全部門之間協調配合的機制結合；通過探索解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，加快行政體制改革和服務型政府建設的步伐，以形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。五是作用定位階段，時間是2013年以來一直到現在。這一階段的重點是確立建設中國特色行政體制目標，明確政府職能作用定位。正如習近平總書記所指出，堅持社會主義市場經濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。因此，這個階段主要是依據「雙作用」來進行新的定位。當前，隨著經濟社會的創新轉型發展和政府管理運作的背景和環境都已發生深刻變化，要求中國行政系統進一步強化公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的職能作用，創新行政理念，增強服務意識，提升履責的能力、水準和質量。三重創新力推哪些變化當前的政府管理方式，應從「干預」本位轉向「治理」本位，從「權力」本位轉向「權利」本位，從「全能」本位轉向「有限」本位，從「規定」本位轉向「規則」本位，從「指令」本位轉向「指導」本位，從「審批」本位轉向「監管」本位三中全會《決定》以改革創新的精神，從理念與思路、目標與任務、體制與機制、內容與方法、措施與途徑等方面，對加快轉變政府職能作出了一系列創新性部署，已成為進一步推進行政體制改革、創新政府管理模式的行動指南。那麼，上述《決定》在轉變政府職能上所作出的「三重創新」，到底希望帶來哪些新變化？下面選取一些角度作具體闡述——第一，《決定》首次將「環境保護」作為一項政府職能明確提出，使政府「四項職能」豐富為「五項職能」。這背後承載著怎樣的思考和意圖呢？改革開放30多年來，中國的工業化、城鎮化建設步伐伴隨著現代化的進程不斷加快，經濟社會事業迅速發展，人民生活水平得到了顯著改善。但同時也要看到，相當一部分地區存在著由於無序和過度開發而造成日趨嚴重的環境問題。而只有發揮好政府的環境保護職能，才能有效實現社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會與生態文明「五位一體」建設的全面協調可持續發展。此次中央將政府在環境保護方面的「職責」上升到「政府職能」的高度，進一步豐富了政府職能的內涵，體現了對新時期新形勢下的政府職能內容的新認識、新思路。第二，公共服務職能由「四項職能」時的末位調整為「五項職能」中的第2位，體現了怎樣的新方向和新目標？提供切實有效的公共服務，是政府的基本職能；建設服務型政府，則是當代中國行政改革的必然趨勢。此次位序的調整雖然不是政府職能的本質變化，卻反映了「公共服務」在政府職能格局中的重要性上升，也體現了加強地方政府公共服務職能的緊迫性要求，進一步凸顯了政府公共服務的本質屬性。三中全會所聚焦的改革，在很多方面就是圍繞「公共服務」展開的，如「推進基本公共服務均等化」、「健全城鄉發展一體化體制機制」、「構建現代公共文化服務體系」、「推進社會事業改革創新」、制定養老改革頂層設計方案與加快戶籍制度改革，等等。而強化政府公共服務職能、建設服務型政府，迫切需要行政管理系統進行一系列切實可行的路徑探索，包括服務理念的確立、服務主體的擴展、服務體制的創新、服務模式的設計、服務流程的再造和服務標準的制定等。第三，如何在市場在資源配置中起「決定性作用」這一大前提下，理解中央政府的「經濟調節」職責更新為「宏觀調控」職責，而地方政府則負責執行宏觀調控部署？應該看到，正是在對市場作用和政府作用關係做新定位的前提下，才把政府「經濟調節」職能更新為「宏觀調控」職能的。以往講市場起基礎性作用，這並不意味著政府不可以發揮「決定性作用」。而對市場「決定性作用」的新定位，就明確界定了市場「無形之手」與政府「有形之手」之間的邊界：政府要在「市場之外」，發揮保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕、彌補市場失靈等方面的作用。概括而言之，當前的行政體制改革創新，要完成好六項主要任務：努力實現「一個目標」，即按十八大的要求，建立中國特色社會主義行政體制；建立「二廉政府」，即一個廉潔與「廉價」（行政成本低）的政府；維護「三個安全」，即國家安全、市場安全和社會安全；推進「四政並舉」，即行政建設應著力於稅政、財政、民政、市（鄉）政等四方面的基礎建設；明確「五項職責」，即宏觀調控（地方政府執行宏觀調控部署）、公共服務、市場監管、社會管理和環境保護，切實實現政府職能轉變；實現「六大轉向」，即政府管理方式應從「干預」本位轉向「治理」本位，從「權力」本位轉向「權利」本位，從「全能」本位轉向「有限」本位，從「規定」本位轉向「規則」本位，從「指令」本位轉向「指導」本位，從「審批」本位轉向「監管」本位。唯有切實有效地完成好上述任務，才能真正保證市場的決定性作用發揮於資源配置上，政府的決定性作用發揮於公共服務上。行政作用在何處應「後置」為了適應轉型發展階段經濟文化社會發展的需求，政府應從一切「先辦」和「包辦」的格局中退出，不再扮演全能的角色，而是按照「有所為、有所不為」的改革思路與原則，在「有所不為」的領域「後置」綜合上述五個「定位階段」的歷史脈絡和政府職責的「三重創新」來看，轉型期行政改革創新的基本取向，是不斷改變對「全能型政府」的篤信與依賴，不斷明晰政府與市場、政府與社會的作用邊界。十一屆三中全會以來，特別是2000年以來，經濟體制與社會的轉型發展加速，形成了要求行政體制轉軌的強烈的內在驅動。政府職能的轉變、行政機構的精簡、行政制度的變革和行政行為方式的更新，亦即行政系統從內涵到外延、從軟體（職能關係）到硬體（組織機構）的全部要素的改革，均已勢在必行。但不容否認的是，帶有長期計劃經濟體制烙印的行政文化傳統及其所產生的負面影響依然存在，以至於「事事由政府包辦」的觀念至今仍是相當一部分人的思維定勢與路徑依賴。為此，中國行政系統被要求對政府與市場、社會之間的作用關係做出新的界定：市場的決定性作用發揮於資源配置上，政府的決定性作用發揮於社會公共服務上。具體地說，即為了適應轉型發展階段經濟文化社會發展的需求，政府應從一切「先辦」和「包辦」的格局中退出，不再扮演全能的角色，而是按照「有所為、有所不為」的改革思路與原則，在「有所不為」的領域「後置」，以「後置」的方式來保證非行政體制的其他實體、機構或力量產生效用。在社會轉型過程中，由於過渡因素較多、非模式化程度較高，公共行政的新型職能關係和政府權力邊界的定位均尚未明晰。而在此過程中，政府常常擔當著帶有「悖論」特點的雙重角色，一方面是扮演著促進新型經濟體制發展和市場成熟、制訂新的市場規則和維護運作秩序的主動者角色；另一方面，又必須根據社會轉型要求，扮演對自身的體制、職能等方面進行切實轉軌的被動者角色。這種矛盾意味濃郁的複合型角色身份，往往使不少行政機關及其工作人員在作出職權行為時不知所措，也往往會按照自己習慣的運作辦法作出不少越俎代庖的事。對此，比較妥宜的辦法是，在已經基本明確的「有所不為」的領域或事項上，政府行政部門和人員宜採用「後置」的行政職能作用方式，並通過制度設計來規範這種「後置」行為。在市場機制能起作用的地方，行政管理活動應「後置」。全面深化改革語境下的經濟創新轉型發展，關鍵在於切實發揮市場對資源配置的決定性作用。市場取代政府部門成為資源配置的主體，而政府則將市場可以解決的事務從自己的職能範圍中真正分離出去。政府應置身於市場之外，集中精力搞好宏觀調控，搞好市場體系的培育、市場秩序的維護，以及市場規則、規範的制定與實施。在社會服務能起作用的地方，行政干預方式應「後置」。與社會轉型相同步，社會經濟構成複雜化、社會利益多元化、社會功能多樣化的發展趨勢正日益顯見，社會服務的需求量亦日趨增長。以層級節制方式運作、以科層組織體系架構起來的政府系統，在應對如此紛繁複雜和多樣化的社會格局方面，顯然是力不從心的。因此，被行政學界稱之為「完全行政干預的方式」在這些領域裡的「後置」是一種理性、明智的抉擇。當前，應健全社會服務體系，規範律師、公證、會計、資產評估、職業介紹、網路服務、婚姻介紹、諮詢和仲裁等社會中介服務機構的活動與行為，真正做到客觀、真實、公正、公平。同時，還應整頓和規範各類行業協會，加強行業自律，實現相對優化的行業自我管理、自我協調和自我服務。在法律制度能起作用的地方，行政指令手段應「後置」。30多年來，我國社會主義政治文明建設的一個重要標誌，是依法治國和依法行政的切實推行。但是，由於受長期的「人治」傳統影響，不少地方的行政領導者仍然習慣於運用行政指令手段來推行各項活動。從行政運作的現實情況來看，一部分行政機關和國家公務人員存在著動輒以「人治」代替「法治」的行為與現象。而相對於「人治」，「法治」的後發性特點顯而易見。為了確保正在推行的法制建設和依法行政取得實效，應明確規定在法律制度能起作用、能產生效力的領域，行政指令手段必須「後置」，從而為法律法規的切實實施創設前提條件。
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