全面準確地理解和實施「一國兩制」方針

字型大小：【 】2014年6月10日，國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，用確鑿的事實向世人展示了「一國兩制」在香港取得的歷史性成就，可謂正當其時。白皮書既是對香港實施「一國兩制」實踐和成就的全面總結，也是對「一國兩制」方針的權威闡釋和最新解讀，在理論上和實踐上都具有重要指導意義。一「一國兩制」是中國政府為實現國家和平統一而提出的基本國策，它首先在香港成功實踐。正是在「一國兩制」方針的指引下，中國和平解決了歷史遺留的領土問題，保障了香港的平穩過渡、順利回歸；回歸以來，香港在「一國兩制」下實行「港人治港」、高度自治，保持著長期的繁榮穩定，開啟了香港歷史的新篇章。事實證明，「一國兩制」是香港回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。「一國兩制」是一個爭取雙贏的基本國策，其根本宗旨是既要維護國家主權、安全和發展利益，又要保持香港長期的繁榮穩定，這是國家實施「一國兩制」的出發點和落腳點。香港回歸17年來的經驗證明，成功實施「一國兩制」的關鍵是著重處理好三組關係：堅持一國原則和尊重兩制差異有機結合，決不偏廢；維護中央權力和保障特別行政區高度自治權有機結合，決不偏廢；發揮祖國內地堅強後盾作用和提高香港自身競爭力有機結合，決不偏廢。而要處理好這三組關係，首先必須在思想認識上對「一國兩制」方針有一個全面準確的理解。「一國兩制」是一項史無前例的開創性事業，對香港和香港同胞來說是重大的歷史轉折。在新的歷史條件下，面臨憲制秩序的重大變革，如何在「一國兩制」下實行「港人治港」、高度自治，需要有一個轉型和適應的過程。香港社會還有一些人沒能完全適應這一重大的轉折和變革，對「一國兩制」和基本法存在著模糊認識和片面理解。當前，香港出現的對經濟社會和政制發展問題的一些不正確觀點都與此有關，實有激濁揚清、撥亂反正的必要。二全面準確地理解和實施「一國兩制」方針，必須正確認識一國與兩制的關係，正確認識中央和香港特區的關係，正確認識憲法和基本法在香港的地位。正確認識一國與兩制的關係。對「一國兩制」認識的誤區之一，在於未能全面準確理解一國與兩制的關係，表現為重兩制輕一國。持此認識者還沒有完全適應香港回歸中國的現實，欠缺國家意識和國家主權觀念。他們不清楚，「一國兩制」是由一國和兩制兩部分有機結合的整體。在這個整體中，始終居於主導和決定地位的是一國，「一國兩制」本身就包含著一國對兩制的統領關係以及兩制對一國的依存關係。一國和兩制之間並非等量齊觀、平起平坐，而是有明顯的層級之分、主次之分、源流之分。正是因為首先有了一國，才得以制定「一國兩制」方針，才能夠派生出兩制、產生香港基本法，才出現「一國兩制」的成功實踐。「皮之不存，毛將焉附」，倘若沒有一國，何來兩制，何來「港人治港」、高度自治？正因為一國是兩制存在的前提和條件，兩制受制於一國，為維護兩制、特別是香港這一制起見，首先就應該維護一國、堅守一國原則。如果像有人主張的那樣，脫離一國談兩制，只講兩制不談一國，或者片面強調兩制、特別是香港這一制，忽略、架空甚至對抗一國，無異於舍本求末、自毀長城。正確認識一國與兩制的關係，還必須處理好兩制之間的關係。香港、內地兩制之間的確存在很多差異，這些差異是在歷史發展過程中形成的，短期內不易消融，但又都受到憲法和基本法的保護，在一國之內長期共存。「一國兩制」的特點之一就在於求大同、存大異。嚴守兩制之間的彼此尊重、不同而和、互不干擾、相互促進，是十分必要的。在兩地交往日益深化的過程中，香港有人渲染、誇大兩制之間的差異，進而把它曲解為兩地民眾的對立，甚至推波助瀾將其演化為兩制與一國間的對抗，嚴重干擾香港市民在國家認同和人心回歸問題上的認識，這種傾向值得警惕。正確認識中央和香港特區的關係。對「一國兩制」認識的誤區之二，在於未能全面準確理解中央和香港的權力關係，表現為重高度自治、輕中央權力。持此認識者尚未適應香港憲制環境的變化，尚未適應香港是直轄於中國中央政府的特別行政區的法律地位，忽視了香港高度自治權的來源、性質和限度。他們不清楚，在中國單一制結構的憲制下，國家權力集中於中央，中央權力機關依法統一行使國家管治權；地方不存在固有權力，只享有被中央授予的特定的地方事務管理權。中央與香港之間不是所謂分權關係，而只是決定和被決定、授權和被授權的關係。中央在保留自己對香港管治權的同時，也依法授權香港實行地方自治，香港高度自治權的唯一來源即在於中央授權。授權可視為中央行使主權的一種方式，中央權力構成地方自治的權力保障。雖然香港的高度自治被公認為單一制國家內程度最高的地方自治，但絕非無限自治或完全自治，而是被嚴格限定在基本法確立的範圍內，並受中央節制和監督；在香港的高度自治之上始終存在著中央的管治權。中央固然要尊重、保障香港的高度自治權，香港也承擔著維護和服從中央權力的義務。香港社會有些人不情願承認、甚至抵制基本法規定的中央對香港的管治權，片面強調高度自治，有意把香港往獨立或半獨立的政治實體路上引，在客觀上造成中央管治權和高度自治權之間的對立關係，阻礙了「一國兩制」順利實施。正確認識憲法和基本法在香港的地位。對「一國兩制」認識的誤區之三，在於未能全面準確理解憲法和基本法在香港的地位，表現為忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。眾所周知，作為國家的根本大法，憲法在包括香港在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和法律效力，對中國的所有行政區域和公民都具有拘束力。憲法也是國家制定香港基本法的依據，並和基本法共同構成香港的憲制基礎；但基本法終究不是憲法，不應也無法取代憲法的至尊地位，基本法必須服從憲法並置於憲法的框架內來理解。雖然因為實施「一國兩制」，憲法中涉及社會主義制度的條款原則上不在香港適用，但是有關國家的憲制結構和主權行使的許多規定同樣對香港產生法律效力，香港也承擔有遵從和維護憲法的義務，而不論香港本地適用何種法系。很難想像，作為中國領土一部分的香港可以遊離在中國憲法之外。那些漠視憲法在香港地位、否認憲法對香港效力的說法，客觀上會造成以基本法排斥憲法、使香港同中國的憲制秩序相脫離的效果，進而瓦解「一國兩制」的憲制基礎。作為「一國兩制」方針的法律化、制度化，基本法規定了香港特別行政區的制度，在香港具有憲制性法律地位，凌駕於香港本地法律之上。香港特區的所有行政、立法、司法行為，在香港的個人以及一切組織和團體的活動，都必須遵行、符合基本法，尊重和維護基本法的權威。任何藐視、挑戰基本法的言行都是對「一國兩制」秩序的損害。基本法是一個整體，160條條文彼此關聯、不可割裂，不可斷章取義。對基本法的實施應持全面準確貫徹的負責任態度，而不能採取選擇性適用的實用主義做法，不能造成基本法條款之間權利和義務、局部和全局關係的斷裂。在香港，有人只強調那些可以獲取權利和權力的基本法規定，而對那些可能產生義務和責任的條款則束之高閣。例如，對於規定普選的第45條、68條格外熱衷，恨不得明天就實行普選；而對於要求香港自行立法、保障國家安全的第23條，則極力攻擊、抵制，不惜將之妖魔化。又如，對第45條採取雙重標準和肢解做法，只擁護其中有關實行行政長官普選目標的內容，片面強調普選的權利，卻肆意詆毀、排斥其中有關提名委員會的規定，試圖甩開基本法另搞一套產生行政長官候選人的安排，造成對普選順利開展的嚴重干擾。其實，對基本法選擇性適用的類似做法已經不僅僅是一種認識上的誤區，很大程度上是對基本法的曲解和蓄意對抗，如果任其泛濫，到頭來最大的受害者很可能是香港自身。民主制度在香港的真正確立是在香港回歸祖國、實施「一國兩制」之後。基本法全面規定了香港的政治體制，確立了選舉制度和普選目標，全國人大常委會也為此作出相關決定。當前香港社會正處在普選前的準備階段，圍繞行政長官的產生辦法和政治標準，各種政治見解針鋒相對、劍拔弩張，在此撲朔迷離的複雜形勢下更有必要強調基本法的權威。唯有基本法和全國人大決定才是香港實施普選的法律根據，唯有嚴格依照基本法辦事，才能撥清迷霧、端正認識，保障普選的順利進行。中央政府已一再申明立場，支持香港實行普選，普選也必須符合國家主權、安全和發展利益，符合香港實際，兼顧社會各階層利益，體現均衡參與的原則，特別是要符合香港在中國憲制中的法律地位，經普選產生的行政長官人選必須是愛國愛港人士。可以說，香港普選順利實施的前景如何，取決於人們對基本法的態度。三「一國兩制」是史無前例的國家治理實踐。一個社會主義國家的中央政府如何管治實行資本主義的香港地區，是治國理政的重大課題，也存在一個如何在實踐中不斷深化對「一國兩制」方針全面準確理解的問題。「一國兩制」的歷史使命實際上包括領土回歸與回歸後管治兩方面內容。1997年前保障香港的平穩過渡、順利回歸固然重要，但1997年後如何管治香港、處理好「一國兩制」深層次問題則是更長期、更複雜、更艱巨的任務，需要投入更多精力。中央依法授權「港人治港」、高度自治，固然要堅持不干預香港自治範圍內的事務，同時也要理直氣壯地充分行使中央法定權力，始終把握「一國兩制」發展的方向和進程。基本法固然規定了「一國兩制」的框架結構和行為規範，是一部難得的法律寶典，但也需要主動及時地進一步完善與基本法實施相關的制度和機制，豐富和發展「一國兩制」的實踐。中央正是通過不斷探索、總結，深化和提升對「一國兩制」的認識，堅定不移地領導這一事業向前發展。全面準確地理解和實施「一國兩制」方針，是保障「一國兩制」事業持續發展的關鍵。我們必須牢牢地把握這一歷史經驗。（作者：北京大學教授）
推薦閱讀：