重磅！吳新平：監察委員會作為一種獨立機構並不會產生違憲問題

本文來源於中國憲政網，作者吳新平，中國社會科學院法學研究所研究員、教授、退休前系憲法學行政法學博士生導師。 原文標題為《貫徹十九大精神，建設中國特色法治文明》。

黨的十九大總結了我國多年來尤其是十八大以來建設中國特色社會主義法治的基本經驗，勾畫出了我國法治文明的基本框架，為中國特色法治文明建設指出了明確的前進方向。特別值得指出的是，十九大對於加強憲法監督和健全黨和國家監督體系的問題，包括國家監察體制改革的問題，提出了明確的方針，做出了重要的部署。

憲法監督問題、國家監督制度和監察改革問題，是中國法治文明建設中迫切需要解決的關鍵問題。十九大關於加強憲法監督和深化監察改革的精神，對於切實保障憲法實施，加強國家監督制度，改革監察體制，推動中國法治文明向前發展，具有重大的指導意義。

十九大以來，我國憲法學界展開了對於憲法監督問題和監察改革問題的熱烈討論，很多學者在如何加強憲法監督和如何改革監察體制的問題上，發表了很多值得關注的見解。憲法學者們熱情洋溢的討論也激起了我的興趣。本文主要就貫徹十九大精神，建設中國法治文明的問題發表一點初步見解，並闡述一下本人對於憲法監督問題和監察改革問題的點滴思考。

一、關於法治文明

法治文明和法治是兩個不同的概念。如果說法治所表達的是一種價值追求和治理方式，那麼，法治文明所表達的則是法治實現過程中及其實現以後所形成和達到的文明狀態和文明程度。

法治文明是一種社會文明形態，是人類社會一定發展階段的產物。在中國傳統文化上，有所謂道治、德治、禮治、刑治的說法。在現代話語上，則有人治和法治的區別。人治重視個人在國家治理中的操守和能力；法治強調法律在國家治理中的作用和權威。在中國遠古歷史上的道治不可考證；上古的德治只有傳說。中國古代所謂法治，實際上只不過是禮制和刑制的混合體，與現代法治完全不是同一概念。西方資本主義社會以前的國家治理和社會治理，雖有理想國和烏托邦的探索，但是所追求的治理形態在本質上還是人治，與現代法治不可同日而語，更不可能產生現代意義上的法治文明。法治文明與各種形式的人治文明相比，無疑是一種歷史進步。

法治文明作為一種人類文明，具有形式上的多樣性。實行法治的世界各國，由於在歷史、文化、社會、經濟、政治諸方面的差別，必然會形成形式多樣的法治文明。但是，任何形式的法治文明都是對人治文明的否定，都具備法治文明必須具備的某些基本內涵。不具備法治文明基本內涵的治理文明，不能稱之為法治文明。

法治文明不存在統一的形式，任何國家都可以選擇與本國情況相適應的法治文明。任何實行法治的國家都有自己的法治文明。任何國家的法治文明都是而且僅僅是法治文明的一種具體形式。任何人都沒有權利把本國的法治文明強加於別的國家。任何國家都不得在其他國家強行推行本國的法治文明。

中國法治文明，也可以稱為中國特色的法治文明，是具有中國特色的社會主義法治文明。十九大總結了中國法治文明的發展經驗，對於我國民主法治建設邁出的重大步伐，概括了三個方面：（1）積極發展社會主義民主政治，全面推進依法治國、黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度建設全面加強，社會主義民主不斷發展，社會主義協商民主全面展開；（2）科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法深入推進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強；（3）國家監察體制改革試點取得成效，行政體制改革、司法體制改革、權力運行制約和監督體系建設有效實施。

黨的十九大報告對於我國民主法治的發展問題有多處重要表述。這些表述指出了中國法治文明的發展方向和發展戰略，是中國法治文明持續進步和發展的綱領和指南。

十九大報告特彆強調，世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定於一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。

十九大報告提出，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，要加強人民當家作主制度保障，要發揮社會主義協商民主重要作用，要深化依法治國實踐。

十九大報告的以上概括和表述，總結了我國20多年來尤其是十八大以來建設中國特色社會主義法治的基本經驗，繪出了中國特色社會主義法治文明的藍圖，為中國特色社會主義法治文明建設指出了前進方向。

二、關於憲法監督

憲法文明是法治文明的基礎和核心。沒有憲法文明的正常發展，就不可能有健全的法治文明。

憲法文明展現我國憲法所確立的憲法制度的文明程度，展現我國以社會主義憲法觀念為核心的憲法文化的成熟程度，展現我國憲法實施過程中的憲治程度、以及我國憲法在國家生活和社會生活中的權威程度。

那種認為我國有憲法而無憲政，或者有憲法而無憲治的說法，都是不準確的。但是，我國憲法的不充分實施問題卻是不可否認的。尤其是我國憲法監督雖有制度卻少有實踐的問題，憲法監督制度不完善和不健全的問題，憲法監督軟弱無力甚至無所作為的問題，卻是我國憲法文明在發展進程中不可忽視的嚴峻問題。

值得慶幸的是，十九大對於這一問題給予了足夠的重視，明確提出要「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威」。這就為彌補我國憲法文明中的一個短板，加強我國的憲法監督制度，推進我國的合憲性審查工作，維護我國憲法的最高法律權威，提供了明確的政策依據。

所謂憲法監督，就是根據憲法第5條的規定，保證一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法；一切違反憲法的行為都必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法的特權。

如果進行深入細緻的觀察，就會發現憲法監督具有更多實質性價值，或者說更多實質性的功能作用。這些價值和功能作用主要有以下九個方面：

第一，保證憲法從原則精神到具體條文都能夠得到充分的實行。

第二，保證憲法所確認的公民基本權利和義務得到充分的保障。

第三，保證國家機關正常換屆和各種國家權力的順利交接。

第四，保證人民政權按照憲法所確立的軌道正常運轉。

第五，保證一切國家機關和國家工作人員、武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織和其他社會主體，都嚴格遵守憲法。

第六，維護國家法制的統一和法律體系的統一，保證法律、行政法規和地方性法規不得與憲法相抵觸。

第七，維護國家主權的統一，保證國家主權在全國各行政區域（包括特別行政區在內）的正常行使。

第八，維護國家的統一和人民的團結，反對一切分裂國家的行為，維護社會穩定，保證人民江山永固，保證國家長治久安。

第九，保證黨的執政地位，保證黨對國家的絕對領導，保證國家主權永遠掌握在黨所領導的全體人民手裡。

憲法監督的這些價值和功能作用，都與國家的政治安全密切相關，都是涉及國家政治安全的重大問題。維護國家政治安全，是加強黨的執政地位，保證國家長治久安，捍衛人民福祉的關鍵。十九大強調加強憲法監督，保障憲法實施，是加強和維護國家政治安全的重大戰略舉措。

對於我國的憲法監督制度，憲法學界做了很多研究。但是，任何脫離中國實際，以外國的違憲審查模式為依據的思路，都不可能妥善解決中國的憲法監督問題。按照十九大精神，我國在加強憲法監督方面，不能生搬硬套外國的制度模式。加強中國的憲法監督，必須從中國的實際出發。中國在政治方面的最大實際就是黨的領導和社會主義。加強中國的憲法監督，必須擺脫那種以外國的憲法監督模式為依據的思維方式，應該在黨的領導與憲法監督的統一性上來思考問題。在我國的法律體系中，憲法具有最高法律地位和最高法律效力。在黨的領導體系中，黨的最高領導機關具有黨內最高的領導地位和最高領導權力。把憲法監督機制與黨的最高領導機制結合起來，我國的憲法監督才有可能真正得到加強，違憲審查工作才有可能真正得到推動，憲法權威才有可能真正得到維護。至於具體做法，本人在相關研究報告中已經提出了初步構想，在此不再贅言。

三、關於監察體制改革

監督問題是中國法治文明裡面的一個關鍵問題。沒有健全的監督制度和有效的監督機制，就不會有完善的法治，就不會有法治文明的正常發展。監督制度不夠完善，監督機制運行不暢，是中國法治文明中長期以來沒有得到很好解決的一個問題。

對於加強和健全黨和國家的監督體系，十九大提出了一系列重大舉措，其中包括完善黨和國家監督體系，深化監察體制改革等問題。這些戰略舉措，對於從中國實際出發，完善我國的監督體系和監督制度，推動我國法治文明的進步和發展，具有重大的戰略性意義。

在深化監察改革方面，十九大決定將監察改革試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。2017年11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》在中國人大網首次公布，向社會公開徵求意見。《草案》公布以後，憲法學界和法學界同人展開了熱烈的討論。很多學者認為，監察改革涉及到國家政治體制和憲法體制的調整問題，必須首先修改憲法。這幾乎是憲法學界和法學界比較一致的最強烈呼聲。

但是，本人的看法完全不同。本人認為，學者們的這種意見是對國家監察改革的一種誤解。

根據《草案》的規定，監察委員會由人大及其常委會產生，對人大及其常委會負責，並接受人大及其常委會的監督。這與憲法第三條關於國家行政機關、審判機關和檢察機關由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，受人民代表大會監督的憲法規定是一致的。因此，一些學者認為這就改變了我國憲法所確立的體制，把「一府兩院」改變成了「一府一委兩院」，因此必須首先修改憲法，才能進行監察體制改革和制定國家監察法。

但是，持這種觀點的學者們忽略了這樣一個基本情況。我國地方國家機關體系中的「一府兩院」，以及最高國家機關體系中的國務院、最高人民法院和最高人民檢察院，都是由相關組織法進行規範的。例如，規範各級地方政府的法律是地方組織法，規範國務院的法律是國務院組織法，規範人民法院和人民檢察院的法律分別是人民法院組織法和人民檢察院組織法。但是，規範監察制度的法律，並不是監察委員會組織法，而是國家監察法。這就表明，雖然監察委員會也是由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，受人民代表大會監督，但是，各級監察委員會在我國憲法制度里，並不是與同級「一府兩院」處於同一法律地位的機關。根據本人對十九大精神的理解，監察委員會是與紀檢機關合署辦公的黨政一體機構，在我國的憲法制度和政治體制中，屬於依法獨立行使職權的獨立機構。

說到獨立機構，人們自然會想起美國的體制。美國實行三權分立。但是，美國聯邦政府並不是只有立法、行政、司法三個部門。在立法、行政、司法三個部門之外，美國還有一個所謂「第四部門」。這個「第四部門」就是獨立機構。各獨立機構由相關的專門法律予以規範，依法行使准立法權、准行政權和准司法權。

我國的體制與美國完全不同，我國正在試點的監察委員會制度，當然也不可能與美國的獨立機構制度完全相同。但是，值得注意的是，美國的獨立委員會制度在聯邦憲法上並沒有明文的憲法規定作依據。

世界各國憲法有成文憲法和不成文憲法之分。在實行不成文憲法的國家，在憲法上既有不成文的憲法慣例，也有成文的憲法性法律文件。在實行成文憲法的國家，在憲法上既有成文的憲法法典，同時又不同程度地存在一些不成文的憲法慣例。

我國憲法是成文憲法。《中華人民共和國憲法》即我國的憲法法典，是我國憲法的主體部分。同時，在我國憲法上也有一些不成文的憲法慣例。例如我國的黨政領導體制、黨領導的多黨合作和政治協商制度等等，都屬於我國憲法上的不成文部分。

監察委員會作為一種獨立機構，其設置沒有改變憲法確立的「一府兩院」體制，並不會產生違憲問題。因此，設置監察委員會和制定國家監察法，並不需要首先修改憲法。在憲法沒有修改的情況下設置監察委員會的做法，可以視為我國憲法上的一條新的憲法慣例。

當然，將來在修改憲法的時候，則可以根據當時情況，考慮是否需要在憲法的適當條文里增加一款，規定「國家在必要時，得設立監察機構和其他需要設立的獨立機構；監察機構和其他獨立機構的組織和職權，由全國人民代表大會以法律規定」。

十九大以來憲法學界關於憲法監督問題和監察改革問題的討論，顯示了憲法學者們對貫徹落實十九大精神的信心和期待，顯示了憲法學者對於促進中國法治文明進步和發展的關注和熱情，以及對於中國法治文明興衰的責任感和使命感。有越來越多的從中國實際出發，堅持中國特色法治文明發展方向的憲法學和法學專家的參與，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，中國法治文明一定會克服一個又一個困難，不斷地攻堅前進，興旺發達。

中國法治文明方興未艾，正在探索前進。在中國法治文明的進步和發展進程中，還有很多問題值得探索和研究，還有很多問題需要研究和解決。中國法治文明在前進中，舊的問題解決了，又會出現新的問題，需要不斷地探索研究，開拓前進。關於法治文明、憲法監督、監察改革等問題，本人在此主要是拋磚引玉，提出問題，希望能夠為憲法學同人提供一點有益的參考。