在尊嚴中感悟憲法

焦洪昌

中國政法大學法學院副院長、教授、博士生導師，中國憲法學研會副會長。

三十年來中國憲法的核心問題，我個人理解是憲法的作用問題，也就是說憲法在這個國家是不是真正發揮了作用。對這樣一個問題，如果我們進行追問的話，其實可以從不同的角度來認識。我認為可以從三個角度認識這個問題，第一是觀念，第二是制度，第三是一種時政。觀念實際上是一種思想，或者說是理念的問題。制度是一種規則，或者說規範的問題。而時政是法在現實中的運行狀態是怎樣的。在談到觀念時，大家有一句話，「觀念決定製度、制度決定行為」，也就是說你有什麼樣的觀念就會設計什麼樣的制度，而有什麼樣的制度可能就會決定你有什麼樣的行為。

對憲法怎麼理解呢？這首先就涉及到觀念層面的問題。談到憲法，首先就涉及到對法的理解，什麼是法。我在來廣州的路上，打計程車，問司機怎麼理解法。他說，法呢，要從文字上來說，三點水加一個去。我說你怎麼理解三點水加一個去字呢？他說從計程車司機來看，三點水加一個去字，有水就有法，水在廣東話就是錢的意思，沒有錢還哪兒有什麼法呢，沒有錢什麼事也辦不成。我說你怎麼理解法律？他說你看現在社會現象，哪一個不是花錢弄的，不是花錢就是找人，沒有錢、沒有人怎麼尋求保護你的權利呢？

計程車司機對法的概念居然是這麼一個理解，是不是跟我們現在的法字是簡化字有關係？中國傳統的法字，左邊也是三點水，水表示公平、公正，不平的話水就會流動，所以水是表示公平的。右邊那個表示是一個獨角獸，兩邊如果證據不清楚的時候，古人就會放獨角獸出來，如果誰理屈它就會頂誰，因為它是神獸，它頂了誰誰就會敗訴。底下是一個去字，去掉不公平就是公平，古人理解法實際上就是公平公正的概念。寶蓋底下一個先字，這是現在的憲字。古人憲法的憲字不是這麼寫的，上半部分是「害」字上半段。「害」字「口」變成了一個「四」，立起來是一個「目」，也就是說有害的東西，不光是大家知道，而且要把它張貼出來，讓人們看得見，所以這個「目」字就是人們的眼睛，用眼睛可以看得見的。光看見還不行，古人還加了一個「心」字，不光是我要聽到、看到，而且還要讓它進入到我們的內心世界，讓我們內心裡永遠感應著。古人造「憲」字時，實際上有特定的含義。憲字在古人理解，將人類或者是人間最壞的事情宣示出來，對國家、對社會、對人民有害的東西宣示出來，這是很有深意的。

憲法體現權力授予的正當性

古人「憲」講求示「害」，今天的憲法肯定有更廣泛的意思。我個人理解，憲法最根本的目的和作用在於保護我們每一個人的尊嚴，尊嚴是包括在你的權利里最高的內容。

為什麼說在尊嚴中感悟憲法，其實我的思考就是從這個角度來認識憲法。我們很多人說中華人民共和國迄今為止制定了4部憲法，這其實是錯的，我們只制訂了一部憲法，就是1954年的憲法。1954年之後，我們都是憲法的修改，官方說法1次制憲、9次修憲，其中有3次是大修，1975、1978、1982年，6次小修改，1979、1980、1988、1993、1999、2004年。當然這還不包括1949年《共同綱領》，我個人以為1949年的《共同綱領》也是制憲。今天說憲法30年，是指1982年的憲法，就是我們的現行憲法，但是現行憲法不叫制訂，你看在憲法三十年紀念大會上，習近平總書記說我們修訂修改頒布了現行憲法，我們不是制訂現行憲法。1982年12月4日通過的憲法，到現在已經有了30年的歷史，我們說是三十而立。

對這部憲法怎麼看、怎麼理解呢？這部憲法在序言中有1901個字，寫得比較長，其中最後兩句是這樣講的：「本憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力」。這就是說，憲法是國家根本大法，並且說憲法具有最高法律效力。1982年憲法從憲法的性質和特徵這兩個角度來說，第一次做了這樣一個宣告，是根本法，具有最高的法律效力。什麼是根本法呢？學術界理解就是兩句話，憲法是普通法的立法依據，為普通法的制訂提供依據，第二句話是普通法不能跟它相抵觸。這兩句話看起來很簡單，但是實際來說，憲法是根本法。什麼是根本法？憲法規定了國家制度和社會制度的根本原則，確認了中國各族人民奮鬥的成果，所以它就是根本法。首先它是用了「確認」這個詞，確認了中國各族人民奮鬥的成果，其實這就是政權怎麼來的問題，解決權力的正當性和合法性。憲法也要面向未來，規定國家制度和社會制度的根本原則，有了之後這時它就成為根本法。中國人所理解的根本法，一個是面向過去，對事實的承認，一個是面向未來，將我們的理想寫進來，這就是憲法。但是這裡也是值得討論的，憲法將權力的合法性、正當性宣布了，怎麼來將權力的合法性解決呢？這是憲法里最重要的問題。比如北大的一位教授提出，憲法是根本法，什麼是根本法呢？他認為中國有9部根本法，最重要的根本法是中國人民在中國共產黨的領導下，這就是中國的根本法，憲法規定的根本法。中國人民在中國共產黨領導下，這個根本法怎麼完成的呢？中國人民在中國共產黨領導下取得了國家的政權，我打了江山，這是根本法，這是最重要的問題。但是你打了江山怎麼坐江山(怎麼執政)，這是一個問題。所以休謨說過，事實問題不能直接推出價值問題，事實問題是存在的，價值問題是應當的。就是說你事實上打了江山，但是你憑什麼執政、憑什麼你永遠執政呢，這是怎麼從事實問題轉化到價值問題，按照憲法來說必須求助於人民的制憲權，平時人民不出場，大家都在各家各戶呢，但當制憲時人民要出場了，這時才能將事實問題轉化為價值問題。

價值問題怎麼轉換？這次我聽習近平總書記的報告，特別是關於憲法三十年的報告，其中他有一句話，他說依法治國首先是依憲治國，依法執政的關鍵是依憲執政。那麼什麼是依憲執政，這個憲是什麼，這也是很重要的。首先就要解決權力的正當性和合法性的問題，就是胡錦濤提的「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」。但是權為民所用、情為民所系、利為民所謀，可能都沒有解決一個最根本的問題，就是權從哪兒來，這比用權更加重要，權從哪兒來優先於權怎麼用這個問題。現在提出一個問題，可能在我們的觀念上要有一個重大的變化，這就是權為民所賦，權是人民賦予你的，這是最重要的，這就是授權問題。事實如何轉化為價值認同？世界各國最終還是要求助於代表，我授權委託你了，你就可以來行使這個權力，沒有授予就沒有權力。

憲法能限制權力的濫用

既然是授予委託權力，那麼這也就說明這個權力是有限的，這就是憲法的進一步作用，限制權力。英國是最早實行憲政的國家，1215年就制訂了大憲章，其根本目的在於限制國王的徵稅權，我們可以說立憲主義的原由其實是始於對國王徵稅的限制，而稅收立憲主義和財政立憲主義是憲政的一個最根本問題，選舉再其次，這就有了最早的憲政。法國人權宣言第17條這樣寫道，在一個權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法。我們可以發現西方對憲法的定義，第一是保障人民的權利和自由，第二是手段，通過控制、約束政府權力的方式來達到目的。憲法的價值是保障人權和保障公民權利，那麼怎麼保障呢？通過約束、控制政府權力的方式來達到保障個人權利和自由的目的。所以憲法最重要是調整兩權，第一是人權，第二是主權。人權和主權，這兩個權一般是西方人理解的憲法最根本問題。

人人生而平等，這是不證自明的，美國人在出生時都享有三個權利，生命權、財產權、自由權。這裡反映的就是立憲主義的基本憲法觀念，生命、財產、自由、平等，這四大權是先於政府的權利，我們老百姓說先來後到，先來的是生命、財產、自由、平等這些人權，政府和法律是後來的，政府法律存在的目的是保護生命、財產、自由、平等，這就是他們憲政的理念。

法國偉大思想家孟德斯鳩在《論法的精神》提出了三權分立理論。三權分立是一個手段，目的就是保護人權。孟德斯鳩立論的起點是一切掌握權力的人都容易濫用權力。掌握權力的人為什麼會濫用權力呢？西方立憲主義追到最後就追到這樣的概念，因為掌握權力的是人，如果人是天使我們就不需要政府了，如果是天使統治人的話我們就不需要對政府施加內在外在的限制。所以首先假定人是容易濫用權力，因為人的本性是自私的，首先將人想成壞人。

孟德斯鳩接著說，必須讓掌握權力的人受到約束，使他們的權力不會濫用，就要施行分權，立法權、行政權和司法權要分開。立法權是人民派到國家裡的代表；行政權是有了立法之後，國家派到社會的代表；司法權就是判斷性的權力了，它是中立的。但是光分權這樣還不行，還要讓權力之間相互制約，如果權力之間沒有制約的話，那麼權力濫用還是沒有辦法解決。怎麼制約呢？首先就是權之間相互制約，你有擴權的野心、我有擴權的野心，讓野心對抗野心、讓權力制約權力，防止權力濫用。但光這一招還不行，還可以用人民的權利人民的民權制約國家的公權，無論是選舉權、表達自由、參政權、批評權、建議權等等，新聞自由的權利來監督政府，比如說微博，現在就提供了現代監督公權力的技術手段，人民可以更加廣泛地隨時監督政府，這是用民權來制約權力。最根本的一點就是這個國家要制訂法律，要制訂憲法，通過憲政和法制將權力控制住。所以說在一個國家裡是權力支配法律還是法律支配權力，是這個國家實行人治還是法治的根本問題。我曾經問一個香港人，用一句話來說什麼是法治。他說法治在我們看來，可能最根本的就是政府必須要聽法院的，司法如果不能控制政府，你就沒有法治，因為當警察權可以濫用時，司法沒有辦法，那還有什麼法治呢？

憲法效力重在監督實施

憲法具有最高的法律效力。什麼叫最高法律效力？憲法效力就是指的憲法的強制性和約束性，法理上來說法律效力有四個，時間效力、空間效力、對事效力、對人效力。憲法效力講的是憲法適用時間、空間在什麼範圍有效、對哪些人有效、對哪些事有效。而憲法的最高法律效力，是在一個國家規範性文件體系里，憲法和其他的下位法如果發生衝突了，你怎麼解決違反憲法的下位法，將它給撤銷或確認無效這個問題，這是憲法的最高效力。

如果出現違憲現象，西方通常是採用有個司法機關或者是司法化機關來行使違憲審查權，德國、韓國是憲法法院，美國是最高法院。中國在違憲審查的時候，是由人大和人大常委會來監督憲法的行使。為什麼中國沒有將違憲審查的權力交給法院呢，因為在中國的憲政體制里實行人民代表大會制度，人民代表大會制度下政府、法院、檢察院都是由人大產生、向人大負責、受人大監督。由人大產生的法院，再來審查人大制定的法律是否違憲，這就比較麻煩了，所以中國最終還是將這個權力交給最高權力機關，人大以及人大常委會。中國現在違憲問題主要集中在行政法規，就是國務院法規和政府地方性法規，現在由全國人大法工委下成立了備案審查室來解決問題，這應該說是可以解決的。現在最難的是，人大制訂的基本法律如果違憲了怎麼辦？我的理解在中國憲政體制的設計上，全國人大是二元化機構，全國人大是立法機關也是權力機關，作為立法機關的人大是低於作為權力機關的人大，全國人大作為最高權力機關，產生所有的國家機關，由它產生、受它監督，人大實際上是一體兩面，左手是權力機關的人大，右手是立法機關的人大，權力機關的人大來審立法機關的人大。

現在我們最大的問題是怎麼來落實憲法。習近平總書記在紀念憲法三十年時提出了一個重大命題，這就是憲法的權威和憲法的生命力都在於憲法的實施，就是說憲法能不能全面貫徹實施，這是憲法的生命力和權威所在，而憲法的實施我覺得除了依憲立法、依憲行政等之外，還要有一個監督，如果沒有監督違憲審查也是不行。不光是實施憲法，更重要是監督憲法的實施，這個問題可能在走過三十年歷程之後還是一個薄弱環節，也是我們未來需要進一步發展的。彭真在1982年憲法通過之後說過一句話，憲法能不能得到真正的實施全靠全體人民，這才是偉大的力量，不要求助於別人，而是要求助我們公民自己。

(南都評論記者李靖雲 整理)