獨生子女政策謀變

　　隨著老齡化浪潮日益逼近，中國的人口政策面臨著空前挑戰。生育率走低、勞動年齡人口減少、養老負擔沉重，已是全社會無法迴避的難題。

　　長期以來，人口基數大、增長快是中國基本國情。1980年代初，以獨生子女政策為核心的計劃生育政策成為中國基本國策。隨後30多年中，這項重要公共政策不僅改變了中國人口的演進軌跡，對中國經濟和社會的發展也產生了巨大的影響。

　　但這種狀況已經發生了重大轉變，許多人口發展指標出現了趨勢性的轉折。社會普遍關心的，也是政府決策需要考慮的問題是，這些新的人口變化將會給中國經濟社會發展帶來何種影響？將會給人民的福祉帶來何種影響？10月26日，中國發展研究基金會發布《中國發展報告2011/12：人口形勢的變化和人口政策的調整》研究報告。報告以第六次全國人口普查為數據基礎，歷時近兩年完成，報告彙集了蔡、李建民等國內外十幾位著名專家學者的努力以及大量實地調研結果，旨在解答上述問題。

　　在中國人口政策中，生育政策始終佔據核心地位。調整人口政策，應以生育政策為起點。我們摘錄了報告關於生育政策評價和調整建議的重要章節，希望能引發全社會的關注。

　　——編者

　　中國20世紀80年代以來實行的生育政策，是根據當時的國情確定的。現在人口發展態勢已經發生了深刻變化，呈現出十分明顯的階段性特點，部分人口指標出現趨勢性轉折，未來人口發展的方向面臨重大抉擇。

　　關於獨生子女政策的爭論，在當前有三種觀點：一是認為中國人口仍然過剩，應該繼續堅持獨生子女政策；二是認為獨生子女政策的歷史使命已經完成，應該立即全面取消獨生子女政策；三是主張從現在起分階段逐步取消獨生子女政策，放開二胎，以避免可能出現的生育波動。

　　從公開發表的觀點來看，持第一種觀點的只是少部分人。據2011年人民網輿情監測室的分析，持第一種觀點即堅決反對放開二胎的佔15%，持第二種和第三種觀點支持放開二胎政策的網友超過一半。

　　獨生子女政策是在特定的歷史條件下做出的一種權宜政策選擇。1980年9月25日中共中央的《公開信》明確指出：「到三十年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了。」獨生子女政策儘管在執行過程中出現過這樣那樣的問題，但政策的實施確實起到了預期的作用。

　　然而，在30多年後的今天，人口問題的主要矛盾已經不是人口的過快增長，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經滯後於新的人口變動趨勢，不適應統籌解決人口問題和實現現代化宏偉目標的要求。無論是從經濟的長遠發展來看，還是從社會的和諧和人口的均衡發展來看，調整和完善生育政策都勢在必行。

　　一些地區在過去幾十年中進行的實驗以及各地最近推行的各種改革嘗試，都從不同的側面顯現出逐步取消獨生子女政策的時機已經成熟。

放開二胎並不一定導致生育率反彈

　　中國現行生育政策大致上可分四類，分別為「一孩政策」；農村夫婦生育第一個孩子為女孩的，可以再生育一個孩子的「一孩半政策」； 農村居民普遍可以生育兩個孩子「農村二孩政策」和藏族城鎮居民可以生育兩個孩子、部分地區夫妻雙方均為獨生子女即可生育二孩、部分地區農村夫妻一方為獨生子女即可生育二孩的「城鄉二孩政策」。 全國實際執行一孩生育政策的人口大約為60%。

　　由於經濟社會發展很不平衡，生育政策在地區之間、城鄉之間、漢族和少數民族之間都有所區別。總體上看，農村寬於城市，西部寬於東部和中部，少數民族寬於漢族。按照現行生育政策，全國總體政策生育率為1.47左右。

　　近些年，各地在保持現行生育政策穩定的同時，對本地生育政策紛紛進行了微調。

　　目前，全國所有省、直轄市、自治區都先後實行允許雙方為獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子（俗稱「雙獨」的政策）；天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、安徽、福建七省（市）的農村居民實行了夫婦一方為獨生子女的可生育兩個孩子政策（俗稱「單獨」的政策）；吉林、海南、上海、甘肅、新疆、湖南、浙江、內蒙古、山西、湖北、廣東、江西等省（區、市）取消或放寬了生育間隔規定；河北、遼寧、吉林、廣東、新疆等省（區）則放寬了再婚夫婦的生育政策。

　　與之前的一些預測不同，「雙獨」政策的實施並未產生顯著的生育率變化。在經濟發展水平進一步提高，現代生活觀念逐步為大眾所接受的今天，個體和家庭在生育問題上變得更加理性。在一些家庭選擇多生子女的同時，選擇少生子女甚至不生子女的家庭所佔比例也在逐步提高。「雙獨」政策的放開未能對生育率產生明顯影響，直接反映了中國經濟社會生活和人口形勢的深層次變化。

　　與此同時，各地推行「雙獨」政策的結果也顯示出政策可以在保持連續性和穩定性的同時，逐步進行有效的調整。按照這一路徑，一旦政策逐步演進成全面放開二胎的階段，政策調整的覆蓋面就擴大到所有人群，將會對人口均衡性產生更加有利的長期效果。

　　放開二胎並不一定導致生育率的反彈，這在歷史上已經有成功的實踐。為緩和嚴格的獨生子女政策帶來的社會緊張關係，1984年中共中央曾下發7號文件，要求各地在繼續提倡一對夫婦一個孩子的同時，根據當地情況對生育政策做出若干修訂，允許一部分夫婦可以生兩個孩子，堅決杜絕三孩及以上的多孩生育，即所謂「開小口、堵大口」。

　　甘肅酒泉、湖北恩施、山西翼城和河北承德四個地區由此實行了「一對夫婦可以生育二個孩子」的政策。這四個地區，當時總人口840萬左右，均以農業為主。他們推行二孩生育政策的實踐，對於認識生育政策與人口態勢的關係提供了直接的參考。二孩政策在上述四個地區實施了20多年之後，2005年至2006年，研究者分別對實施情況進行了調研。從調研結果看，儘管社會經濟文化條件並不完全一樣，所表現出的人口態勢也不盡一致，但這些地區都表現出如下的共同特點：

　　第一， 在比較寬鬆的政策環境下，人口保持了低增長，總和生育率保持在兩個孩子以下，並且在2000年之後人口增長呈現出越來越低的趨勢，在出生率、自然增長率和生育率上，這些地區都低於或接近於與它們條件相似但實行「一孩半」的地區，並沒有因政策較寬鬆而發生反彈；

　　第二， 寬鬆生育政策的實施，在客觀上促進了出生性別比的正常化以及人口年齡結構的合理化；

　　第三，二孩生育政策更接近群眾的生育意願，緩和了干群矛盾，推動了計生工作向以滿足群眾需求為導向的優質服務轉移。

　　事實上，當時曾經嘗試實行二胎政策的地區有十幾個，但其他地區在政策執行中出現了人口增長失控的局面，而被撤銷，堅持到現在的也只是有限的幾個地方。

　　這個結果說明，在當時經濟社會發展水平尚低，社會保障體系覆蓋面較小，多生還是多數人的選擇的情況下，實施較嚴格的計劃生育政策對於控制人口過快增長是有效的。

　　在另一方面，上述四個地區的實踐也表明，如果具備一定條件，實施二孩政策可以達到控制人口過快增長的目標，又能受到群眾擁護。

全面放開二胎將致人口規模大起大落

　　儘管社會經濟發展對人口變化產生重要影響，但在我國特殊的社會環境下，政策因素仍是影響我國未來人口變動的重要因素，重大的政策變化和調整將對我國未來人口數量和結構變化產生重大影響。人口變化的社會影響，往往經過比較長的時間才能充分顯示出來，所以，人口政策的調整更需要有長遠的眼光，未雨綢繆，以中長期的科學預測為依據。

　　目前，對於生育政策如何進行調整，社會上存在著四種方案。方案一，維持現行政策不變，可簡稱為「政策不變」方案。方案二，全國所有地區同時放開二孩政策，可簡稱為「同放二孩」方案。方案三，全國所有地區同時放開「單獨」二孩政策，可簡稱為「同放單獨」方案。方案四，全國分步放開「單獨」二孩政策，該方案依據各省份人口佔全國人口的比重和各省總和生育率指標，用人口比重對總和生育率加權後求和得到一個指數，依據指數大小按均衡的原則對各省進行分組，各組從2012年起分批逐年進入「單獨」二孩政策範圍。該方案可簡稱為「分放單獨」方案。

　　本報告則提出第五種方案，即分步放開二孩政策，第一步，在城市地區和嚴格執行一孩政策的農村地區即刻放開二胎；第二步，2015年，在實行「一孩半」政策的地區放開二胎，實現全國全面放開二胎的目標。第五種方案可以簡稱為「分放二孩」方案。

　　以2010年全國第六次人口普查的人口總量13.40億為起點，以這次普查的人口性別、年齡結構以及總和生育率1.5為基礎，我們分別對上述五種方案下的人口變化做了預測和模擬，以觀察並比較不同方案下的主要人口結果及其差異。

　　與「政策不變」方案相比，「同放二孩」方案、「同放單獨」方案和「分放單獨」方案都可以在一定時期內提高總和生育率，並且使得總和生育率長期穩定在更替水平之下。但「同放二孩」方案會出現生育率的大幅升高，在放開後的頭幾年，總和生育率可能會超過4.4。「分放二孩」方案下的生育率回升幅度大大低於「同放二孩」方案，總和生育率將在2014年回升至3左右，在經過四年的小幅波動以後開始下降，2022年降到更替水平以下。其中，在「同放二孩」的情形下，出生人數大幅度增加，導致總人口快速增加。2014年總人口突破14億；2021年總人口超過15億；2027年總人口達到第一個峰值15.15億，比2010年增加了1.76億人，2035年後，總人口再次攀升，2044年升至15.35億，隨後開始下降，在2050年降至15.19億。

　　不同政策調整預測結果表明，仍保持現行的生育政策不變不符合中國人口發展的實際和要求。與其他調整方案的預測結果相比，「分放二孩」方案下的生育水平在短期內比「政策不變」「同放單獨」和「分放單獨」方案要高，但要比「同放二孩」方案低很多，也平穩很多。考慮到生育政策對人口和生育率變化的反應已經滯後以及發達國家應對低生育率的經驗和教訓，我們認為，最為可行的方案是「分放二孩」，即分區域分步放開二胎，這樣，既充分考慮了政策調整時間的緊迫性，又避免了人口短期內的劇烈變化，保證社會經濟的發展與建設在穩定的人口環境下有序進行。

分四步調整生育政策

　　在中國的人口政策中，生育政策始終佔據著核心地位。對人口政策的調整，應以生育政策作為起點。生育政策的調整要循序漸進，既要考慮到人口發展的長期態勢，也要避免人口的短期波動帶來的衝擊。因此，要注意政策的過渡和銜接，確保實現政策平穩過渡。

　　結合中國當前和未來的人口發展趨勢，調整和完善生育政策應分為近期、中期和遠期三個階段逐步推進。在近期，逐步放開二孩生育政策；在中期，實現生育自主；在遠期，適時出台鼓勵生育的政策。

　　第一階段，即到2015年為止，應分步放開二孩生育政策。根據對放開生育政策五種方案所做的預測和現實操作的可行性，在城市地區和嚴格執行一孩政策的農村地區即刻放開二胎；2015年，在實行「一孩半」政策的地區放開二胎，實現全國全面放開二胎的目標。與此同時，要嚴格控制二胎以上的生育，原有的計劃生育政策管控措施順延至對二胎以上的管理。

　　第二階段，即現在到2020年為止，應提倡節制生育，完善服務體系。為保證人口的平穩變化，要大力普及優生優育，完善生殖健康服務的政策體系，包括：恢復強制婚前檢查制度，全面推行孕前免費檢查，加強孕期指導和服務，提高住院分娩的服務水平。貫徹男女平等的原則，大力提倡生男生女都一樣的生育文化。普及科學育兒的知識，在城鄉全面推行促進兒童早期發展的各項政策措施。

　　第三階段，即在2020年前後，應實現生育自主目標。經濟社會的進一步發展，會使人們在生育問題上更加理性，雖然在生育上有多生、少生、不生的選擇，但選擇多生的人只是少數，不會影響到人口的平穩變化。在這種情況下，如果政府繼續對生育進行干預，不僅會耗費大量的資源，還會帶來政治和社會的矛盾。因此，也就沒有必要繼續對生育進行計劃控制，在中國大陸可以完全實現生育自主。

　　第四階段，即2026年以後，應實行鼓勵生育政策。在這個階段, 中國人口有可能已經進入負增長並且成為高度老齡化的社會。為了實現人口的長期均衡發展，生育率水平應該保持在更替水平，當生育率長期低於這個水平時，政府就應該採取措施鼓勵生育。與此相適應，輔助生育政策也需要從控制人口轉向優化人口，從限制生育轉向鼓勵生育。

轉變計生委職能

　　在對生育政策做出調整的同時，需要考慮到政策的連續性，實施一系列的配套措施確保政策調整的平穩過渡。我們建議，採取以下五個方面輔助措施。

　　第一， 加大對現有獨生子女及其家庭的扶持力度。提高原有獨生子女父母的扶持金額，進一步完善計劃生育家庭扶助制度。經濟社會相關政策，如就業、養老、社會保障、集體收益分配等方面向計劃生育家庭傾斜。

　　第二，設立「國家人口基金」，提供財政撥款支持，用於扶助計劃生育家庭，特別是幫助「失獨家庭」、獨生子女父母養老照料、患有計劃生育手術併發症或後遺症的個人等。

　　第三，進行戶口整頓。取消出生人口落戶的一切限制，簡化落戶手續，取消超生戶落戶費用，在全國範圍內進行戶口整頓。

　　第四，取消社會撫養費。社會撫養費的徵收帶來了很多社會矛盾。作為生育政策調整的一項重要輔助措施，建議二胎政策全面實施同時取消社會撫養費的徵收。

　　第五，進一步轉變人口和計劃生育委員會職能。2003年，國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，近年來已經強化了人口規劃、人口信息和人口服務職能。在新的人口形勢下，要從政府提供基本公共服務的要求出發，進行相關改革，清除生育政策調整的體制障礙。

　　為了避免政策調整決策受到部門利益的干擾，各級人口計劃生育管理部門，特別是其基層單位，需要轉變職能，把履行人口管理和服務職能同與此相關的收費行為徹底脫鉤。

　　人口和計劃生育委員會需要把工作重點轉移到「滿足群眾需求，提供優質服務」上來。從群眾的實際需要出發，以提供服務為主，保障家庭權益，改善人口素質，優化人口結構，力爭實現人的全面發展，促進人口與經濟社會的協調可持續發展。同時，在政府機構調整和改革中，可考慮將人口和計劃生育委員會的計劃生育管理與服務職能併入到衛生部門。

中國現行生育政策分類

　　一孩政策。包括全國城鎮居民；北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶六省（市）的農村居民。該政策覆蓋地區的人口約佔全國總人口的35.9%。

　　一孩半政策。指農村夫婦生育第一個孩子為女孩的，可以再生育一個孩子。包括河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陝西、甘肅等19個省(區)的農村居民。該政策覆蓋地區的人口約佔全國總人口的52.9%。

　　二孩政策。指農村居民普遍可以生育兩個孩子。包括海南、雲南、青海、寧夏、新疆五省（區）的農村居民。該政策覆蓋地區的人口約佔全國總人口的9.6%。三孩政策。指部分地區少數民族農牧民可以生育三個孩子。包括青海、寧夏、新疆等地區的少數民族農牧民，海南、內蒙古等地前兩個孩子均為女孩的少數民族農牧民，雲南邊境地區和人口稀少的少數民族農村居民，黑龍江人口稀少的少數民族居民。該政策覆蓋地區的人口約佔全國總人口的1.6%。

　　此外，西藏自治區實行特殊的生育政策。藏族城鎮居民可以生育兩個孩子，藏族及人口稀少的少數民族農牧民不限制生育數量。全國30個省（區、市）規定，雙方均為獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子；天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽七省（市）規定，一方為獨生子女的農民夫婦可以生育兩個孩子。