南海局勢將繼續暗流涌動

南海局勢2016年演變的一個關鍵因素無疑是菲律賓新總統杜特爾特的上台。放在7月12日由其前任阿基諾三世政府提起的針對中國的南海仲裁案裁決結果出籠的大背景下，杜特爾特的政策轉向顯得意義非凡。中國對南海局勢的看法已從2016年上半年的高度緊張轉變為審慎樂觀，這其中，杜特爾特政府沒有在仲裁案裁決上大做文章是一個重要因素。

過去幾年的南海爭端表明，南海和東南亞地區確實需要新思維來改善管理爭端和處理安全問題的地區機制安排。關鍵在於中國如何看待這些新思維，如何從這些新思維中尋找契機，發揮營造新地區機制架構的作用。

但杜特爾特本身的外交戰略並不是「背美向中」，而是學術界研究已久的「兩面下注」。「兩面下注」是亞太中小國家應對中美兩個大國競爭的經典策略，也就是以相互矛盾並且刻意模糊的政策應對中美競爭。杜特爾特所謂的新獨立外交，不過是這種「兩面下注」策略的代名詞。

美菲同盟的演變

杜特爾特「兩面下注」的策略亦存在變數，其中一個重要變數是美國的對菲政策。他之所以對美國不滿，一個重要原因是奧巴馬政府一直不肯作出一旦中菲就黃岩島發生衝突美軍協防菲律賓的承諾。一旦美國將《美菲防禦條約》的範圍擴大至黃岩島，菲律賓重新倒向美國的可能性將大幅增加，菲外交將重新走向阿基諾時期「聯美製華」的老路。而在2017年美國新一屆政府上台後，杜是否還會持續發泄反美情緒，是一個未知數。

中國需要密切關注特朗普政府下美菲關係的演變，目前的勢頭對中國並不利。杜特爾特是最早電賀特朗普總統大選獲勝的亞洲領導人之一。隨後的一個訪談中，杜對他和特朗普之間的一些相通之處頗感得意。作為商人政治家，特朗普給美菲關係帶來的第一個變化，大概是他不會像奧巴馬那樣從價值觀的角度去批評杜特爾特的「毒品戰」或者人權政策。而杜特爾特也已表示，不會像攻擊奧巴馬那樣去攻擊特朗普。菲外長亞賽說，杜和特兩人具備良好合作的「性情」。菲還任命了特朗普在馬尼拉的商業夥伴約瑟·安東尼奧為菲駐美特別貿易代表。

特朗普在總統競選時對美國在亞太和歐洲的同盟體系提出過強烈批評，給人的感覺是，他並不在乎這些同盟體系是否能維持下去。如果他信守選戰承諾，那麼美菲同盟將保持不即不離的狀態，杜特爾特「兩面下注」策略將得以維持。

但特朗普同時又是一位共和黨總統，身邊智囊和外交團隊多是共和黨右翼保守人士——而共和黨的外交教條是美國至上主義，強調美國需要維持在全世界的絕對實力優勢。在這一主義的指導下，一旦特朗普政府認為中國在南海的實力增長威脅到了美國在西太平洋的軍事優勢，它通過加強美菲同盟——甚至將安全承諾擴展到南沙爭議地區來維持自身優勢的可能性並不低。

到時，杜特爾特「兩面下注」的策略將受到特朗普強硬政策的挑戰而難以為繼，菲國內以軍方為首的強硬派和傳統的親美勢力要求向美國回歸的聲音將加強。這無疑將增加中國處理對菲政策和南海問題的難度。

美菲同盟的走向可從美日同盟的走向中看出一點端倪。11月17日，日本首相安倍晉三特意到紐約見特朗普，探尋特對美日同盟的看法。據稱會談進行了90分鐘，安倍講了60分鐘，特朗普在認真傾聽後回應了30分鐘。日方在會後有點如釋重負的感覺，因為特朗普對維持美日同盟與日方的看法一致，只不過是在同盟成本的分擔問題上有所分歧。如果受到特朗普在選戰時大肆批評的美日同盟都能得以維持甚至強化，美菲同盟的演變趨勢也可見一斑。

東盟的新思維

假設特朗普政府上台後，杜特爾特政府「兩面下注」策略的大方向不變，但美菲關係有所改善，東盟在南海局勢中的地位和作用又會如何演變？

東盟認為，自2009年以來的這一輪南海爭端嚴重損害了它的內部團結和在亞太事務中的主導地位。東盟內部關於南海問題的不可彌合的分歧不僅導致東盟的地區主導性不復存在，甚至有使東盟在地區事務中從實質性變成象徵性存在的可能。所以，東盟現正在反思如何重整旗鼓，重新強化在地區事務中的地位。

反思的內容大概包括幾個方面。首先，是如何從東盟本身的機制設置上防止或者避開內部分歧的問題，從而更有效地發揮在南海事務中的作用。

這一方面，目前主要有兩種思路：一是重新評估以全面共識、協商一致為基礎的決策模式是否符合其當前的利益。很多東盟外交官認為，柬埔寨對中國在南海問題上立場的支持是導致東盟內部分裂的主要原因，他們因此考慮是否可以把十國共識降為九國共識甚至多數國（如三分之二）共識。這種可能性現在較低，因為觸及東盟憲章的根本性變革需要得到所有國家的同意。不僅柬埔寨會有意見，很多其他國家也會有疑慮。第二種思路是建立一個「南海爭端管理委員會」，由南海爭議國和其他關心南海問題的域內和域外國家組成，目的是通過東盟的協調更有效地整合國家利益和區域利益，從而維持東盟在地區安全架構中的主導地位。

這兩種正在討論中的東盟機制改革都不見得符合中國的利益。所以，中國需要保持南海局勢的可控，地區關係過於緊張對中國不利。在這一點上，可以拉住杜特爾特政府，爭取讓2016年下半年以來南海緩和的勢頭持續下去。在菲律賓將在2017年成為東盟輪值主席國的情況下，這是可以做到的。

在反思如何對待柬埔寨的問題上，東盟內部一些人提出，應當批評甚至隱性懲罰柬埔寨，但這種可能性較小，因為它與東盟協商處事的原則不符。更可能的方式是鼓勵改善柬埔寨與其鄰國（特別是泰國和越南）之間的關係。歷史上，泰國和越南是柬埔寨最大的安全威脅。中國之所以能與柬埔寨維持如此密切的關係，並不僅僅是因為中國的經濟實力，同樣重要的是，中國從1979年以來就是柬埔寨最大的安全保護國。所以，東盟可能從經濟與安全兩方面著手，嘗試降低中國對柬埔寨的影響力，一方面通過東盟經濟共同體的建設促進柬埔寨經濟的發展，另一方面通過改善柬埔寨與其他鄰國的關係降低其不安全感。

此外，東盟內部不乏鼓勵東南亞聲索國之間（菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊）就南海爭端進行談判甚至達成妥協的聲音。這是南海仲裁案裁決最有可能在東南亞發揮作用的地方。裁決判定南沙群島沒有可以獲得專屬經濟區的島嶼，從而極大地降低了東盟聲索國之間海域重疊的範圍。它們是否可能因此而先達成協議，然後再以一個整體立場同中國談判？但目前看來，這種可能性仍然較低，因為東南亞聲索國之間的分歧並不見少。但這也是中國不得不防範的。

過去幾年的南海爭端表明，南海和東南亞地區確實需要改善管理爭端和處理安全問題的地區機制安排。東盟內部有一些新思維也不足為奇。關鍵在於中國如何看待這些新思維，如何從這些新思維中尋找契機，發揮營造新地區機制架構的作用。

警惕美方挑釁

2016年南海局勢最大的意外，是其局勢本身反而借著仲裁案裁決的出台而降溫了。東盟內部對裁決的分歧、菲律賓杜特爾特新政府的剋制、中國外交的運籌等等，都是南海降溫的重要因素。問題是，2016年下半年各方的剋制是暫時、表面的平靜，還是有著深層、長期的戰略基礎？

美國無疑是回答這一問題的一個關鍵因素。如果奧巴馬政府還能繼續執政四年，也許中美和東南亞國家能夠摸索出一個新的為各方所接受的南海互動模式，從而為南海穩定奠定一定的戰略基礎。但在共和黨特朗普政府美國至上主義的教條下，這一可能性要大打折扣。

特朗普政府無疑會繼續奧巴馬政府已經進行了四次的南海巡航，但不排除它會推出更具挑釁性的動作來挑戰中國的南海政策。而美國的政策將影響包括菲律賓在內的東南亞國家對南海局勢的認識，也將影響東盟針對南海新思維的發展。

這將是2017年南海局勢最大的變數。

張鋒/澳大利亞國立大學國際關係學系研究員、中國南海研究院兼職教授

採訪整理 特約撰稿/張月

編輯/漆菲 美編/青年

本文刊載於《鳳凰周刊》2016年第36期，總第601期。