行政案件是否適用調解爭論大

全國人大常委會組成人員分組審議行政訴訟法修正案草案

行政案件是否適用調解爭論大

稿件來源: 法制日報——法制網 發布時間：2014-10-13

　　法制網記者 陳麗平

　　近日在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,再次審議了行政訴訟法修正案草案。新草案適當擴大了行政訴訟案件調解範圍。規定:人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件除外。

　　審議中,一些常委委員和列席人員對人民法院審理行政案件是否適用調解有較大爭論。

　　調解更有利於化解行政爭議

　　列席會議的全國人大代表賈春梅說,草案擴大了行政案件可調解的範圍。調解比裁判更有利於化解行政爭議。

　　「草案上述規定比現行法律更全面、準確和充實。」歐陽淞委員說,為了更好地保障當事人權益,使調解更規範,建議在草案中增加規定:調解應遵循當事人自願原則,具體的調解範圍和調解程序等由最高人民法院作出規定。

　　對自由裁量權不應適用調解

　　原一審草案對行政案件調解問題規定:人民法院審理行政案件不適用調解。但是,行政賠償和行政機關依法給予補償的案件除外。

　　王明雯委員建議刪除草案二審稿增加的「以及行政機關行使法律法規規定的自由裁量權」。她的理由是:行政機關在執法過程中享有自由裁量權的情況是非常普遍的。很多法律和行政法規都賦予行政機關大量的自由裁量權。如果把這一點增加為調解的範圍,一是面非常廣,二是會使行政爭議的解決處於一種經常性的討價還價狀態,必然會影響政府的威信,不利於社會治理。

　　「原則上我個人是不贊同在行政訴訟法中規定調解的,如果要調解,需要嚴格限定範圍,而且要進行規範。」王明雯說。（自由裁量權的行使也是有法定原則的，只有對不合理的自由裁量權案件，如行政處罰顯失公正的案件，才可適用調解，這樣，法院可以不必作出變更判決。並且，此時的調解應是對原告有利才能適用。如果自由裁量權案件不分情況一律可以適用條件，只能導致行政機關濫用職權。）

　　建議再深入研究可調解內容

　　沈春耀委員說,草案關於人民法院審理行政案件不適用調解的規定,是現行行政訴訟法規定的。不實行調解的道理是成立的。行政機關要依法履行職責,該怎麼做就怎麼做,是不可以談判、妥協的。但實際工作中發生了很大變化,人民法院審理的案件各種各樣,行政機關履行職責的情況也有很大不同,這中間大量的糾紛不僅僅是涉及行政機關和公民、法人之間的糾紛,背後還有很多公民與法人相互之間的民事糾紛,行政機關依法行政職權介入其中並成為「主角」。所以,行政案件的情況錯綜複雜,實際工作中審理案件時會大量使用調解手段。現行法律明確規定不適用調解,怎麼辦?就拐了一個彎,進行所謂「案外和解」或者「案外調解」,規避了法律規定。

　　「這說明現實生活和工作中有調解的需要。」沈春耀委員說,這次修改行政訴訟法完善了這方面的規定,但是有個問題需要研究,就是擴大自由裁量權這部分。一說自由裁量權,人們經常想到行政機關可以罰1萬到10萬,到底罰多少,這是可以談判、通融的事情。擴大適用調解範圍的案件主要不是自由裁量權這種情況,而是民事爭議部分。比如兩個民事主體在活動中發生矛盾糾紛,按照法律規定行政機關行使職權,比如許可、登記、徵收和徵用。再比如知識產權案件,專利、商標、著作權方面的爭議,有很多爭議是當事人之間的爭議,但是專利、工商、版權部門要授予權利、確認權利。這種情況下,行政機關是以一種「居中」的身份解決爭議。作為行政案件基礎爭議的民事爭議部分,有很大的調解空間。有些案件當事人之間的問題解決了,打行政官司就沒有意義了。所以,如果行政訴訟涉及民事基礎爭議,就必須考慮原來當事人之間基礎爭議的調解問題。建議對調解制度的完善,應根據行政訴訟的類型,比如針對草案規定的「當事人申請一併解決相關民事爭議的,人民法院可以一併審理」,再進行深入研究。

　　有代表建議刪除不適用調解

　　列席會議的全國人大代表呂忠梅建議刪除行政訴訟不適用調解的規定。

　　呂忠梅說,過去行政訴訟法的不適用調解原則體現的是行政權力的「傲慢」,不可以調解是因為它不屬於與公民進行協商的內容,要保證其優越性或尊嚴不受侵犯,體現的是官本位理念。在這種理念之下的行政訴訟,導致爭議雙方的不平等性,也使得很多行政訴訟案件無法得到妥善處理。建議刪除「不適用調解」,直接規定適用調解的範圍和限制,通過正面表述方式對調解範圍、調解的基本原則作出規定。

　　列席會議的全國人大代表李建春建議,在草案中明確規定建立行政訴訟調解制度的具體思路。第一,行政訴訟調解的適用範圍包括涉及行政自由裁量權的案件；裁決民事糾紛引發的行政案件；合意的行政行為案件；不履行法定職責等。第二,行政訴訟調解的原則包括自願原則、合法原則、有限調解原則、調審結合原則、保護公共利益和第三人利益原則等。第三,行政訴訟調解的程序及操作應當與行政審批一致,實行合議制。第四,確定調解結案為法定結案方式,調解書經各方簽收即具有法律約束力。