張長東：國家治理能力現代化研究

何為國家治理能力及其現代化，如何推動國家治理能力現代化？學界對此尚缺乏一個系統的闡釋。本文藉助於國家能力這一比較政治學裡重要的概念及相關理論，對國家治理能力及其現代化進行闡釋。本文試圖通過梳理比較政治學重要文獻中對國家能力的概念和內涵、分類、決定因素及其演變，勾勒出一個研究國家能力的框架，並探討其對研究國家治理及治理能力現代化的借鑒意義。

文/張長東

北京大學政府管理學院副教授

國家治理協同創新中心研究人員、政治學博士

黨的十八屆三中全會將「推進國家治理體系和治理能力現代化」作為我國全面深化改革的兩大總目標之一，顯示了治理體系和治理能力的重要性。然而，什麼是治理能力，治理能力現代化意味著什麼，如何推進治理能力現代化？學界的認識還比較有限，未能形成針對性的討論。本文試圖從國家能力這一和治理能力高度相關的概念出發，先梳理其概念和理論脈絡，再進而嘗試從國家能力的角度探討上述幾個國家治理能力的問題。

一個國家的治理能力和國家能力直接影響到其經濟增長、政治穩定、社會發展和國際安全等。以中國而言，一方面經濟取得了三十多年的快速增長，以國家財政收入來衡量的國家提取能力也大大增強；但另一方面也面臨國內外的各種危機和挑戰：在國內面臨經濟可持續發展和社會管理的嚴重挑戰，國際上也面臨著如何和平崛起的挑戰。同樣，對於各個國家尤其是發展中國家來說，國家能力是一個和政體形式同樣重要乃至更為重要的關鍵問題。在比較政治學和國際關係理論中，與治理能力高度相關的一個概念，國家能力，從20世紀80年代以來一直是個核心話題。

本文試圖整理出一個線索，將國家能力的概念和內涵、分類、決定因素及其演變做一個整理，方便後續的理論研究尤其是實證研究。進而探討對推進國家治理體系和治理能力現代化的借鑒意義。

國外關於國家能力的研究

國外學術界對國家能力的研究起步較早，研究更為成熟，理論和實證研究方面也更豐富。

（１）國家能力的概念和內涵

早在20世紀五六十年代結構功能主義佔主導時期，研究者們就提出了國家能力這一概念，阿爾蒙德和鮑威爾提出國家能力是指一個政治系統在其環境中的總體績效，並列舉了五類行為：提取、規制、分配、符號和響應。但是他們的概念很難衡量。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中則提出了國與國之間的最大區別並不在於政體形式（民主還是專制），而是國家的統治能力，並認為統治能力和政治組織的制度化程度（具體表現為適應性、複雜性、自主性和內聚性）相關，從而啟示了之後研究國家和國家能力的學者。

20世紀七十年代末開始，國家主義學派開始系統分析國家能力這一概念。西達·斯考切波在著名的《把國家找回來》一書的導言中提出國家能力是和國家自主性一樣重要的概念，指的是國家（通過）實行政策實現其目標的能力。她進而區分了總體的國家能力和按政策領域區分的國家能力，認為對後者的研究更有意義因為同一個國家在不同政策領域的能力不同，建議對一個政策領域進行跨國研究來分析該領域國家能力強弱的制度原因。

作為對國家中心論的反動，國家社會關係理論的代表人物米格代爾（Joel Migdal）應時而出，於1998年提出了一個經典的關於國家能力的概念的界定，他認為國家能力指國家決定社會生活按何種秩序組織起來的能力，或者說國家領導人通過國家的計劃、政策和行動來實現其改造社會的目標的能力，從而將社會納入了國家能力的分析框架，將國家能力視為國家與社會團體或組織爭奪社會控制或者（韋伯所說的）社會支配的鬥爭。他歸納的四大國家能力（提取、滲透、規制和分配，後文將詳細討論）的本質就是支配關係。

然而，正因為將國家和社會的關係視為是爭奪社會控制的鬥爭，米格代爾將國家能力視為一個零和遊戲，即國家的強大是建立在社會的弱小基礎上的，表現在其國家社會類型學中缺乏一個強社會強國家組合。但是帕特南和埃文斯分別提出強國家強社會組合的理論和現實可能性。通過對義大利南北地區的比較研究，帕特南認為強大的社會資本能夠克服集體行動的困境，使得社會強大起來並提高政府效能和促進經濟發展，從而實現強社會、強經濟、強國家的三強組合。埃文斯則認為一個自主性強的國家機構能夠和商業集團形成嵌入自主性（embedded autonomy）關係，而促進產業的升級。

邁克爾·曼區分了兩種權力，專制性權力（即統治者可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的範圍）和基礎性（或譯為建制性）權力。從概念上說，前者近乎國家自主性（及其和政治體制的關係）而後者近乎國家能力。基於曼的權力兩分法，針對國家能力的本質是零和還是正和這一爭論，王旭提出了國家社會相互賦權（mutual empowerment）的可能性及其機制。

（２）國家能力的分類

前文提到國家主義者認為，因為同一國家在不同政策領域的能力不同，應將國家能力按照政策領域進行分類。雖然用這種分類進行研究取得了很好的成果，但是由於太過細分，在理論的抽象性上略顯不足。米格代爾則將國家能力分為提取、滲透、規制（調節社會關係）和分配（以特定方式配置或運用資源）四大能力。這個類型學比國家主義以政策領域分類的國家能力理論進了一大步。提取能力指的是國家從社會中取得人力、物力和財力的能力，集中體現在徵兵和徵稅方面；規制能力則指國家制定規則並讓民眾和組織遵從規則的能力；滲透能力是指國家機構及其代理人進入社會的各個角落的能力；分配能力則指國家按照其意願和計劃配置和使用資源的能力。

發展型國家理論則討論了國家制定產業政策，推動經濟發展的能力，文獻更是汗牛充棟。但除此之外，對於多數國家而言，現代國家的一個重要能力是管理宏觀經濟。格林德（Grindle）分析了拉美國家的宏觀經濟管理能力。哈格德（Haggard）和考夫曼（Kaufman）則研究了各國應對外部經濟危機的能力。

對國家提取能力，尤其是稅收能力的研究，近年來也成了一個研究熱點。正如王紹光提出的那樣，提取能力是國家能力的根本，很大程度上決定了其他國家能力。阿西莫格魯等人發現當歐洲殖民者殖民拉美之初，在相對富饒的地區建立了「提取型制度大肆掠奪，造成了經濟的長期停滯；而在相對荒蕪貧窮的地區則建立了「財產保護制度」，休養生息，從而促進了經濟的發展。阿西莫格魯等人稱這個現象為「制度逆轉」和「財富逆轉」然而與此相反，貝斯利和派爾森卻發現稅收能力（fiscal capacity）和法治能力 ( legal capacity，政府促進市場運作的能力 ) 是高度相關的，因為二者是互補的：一個國家不可能在缺乏法治能力的情況下保持高稅收能力。

國家分配能力的研究與公共政策尤其是社會福利政策聯繫較緊密，其背後則是國家和政府的預算及預算過程。奧爾森根據利益集團利益涵蓋範圍對利益集團的分類及其對國家興衰的探源涉及到社會結構如何影響社會分配並進而影響經濟發展。阿布理納（Abrina）等人的中越比較研究則驗證了這個觀點。科利研究了印度不同的州的政黨意識形態和扶貧政策效果的關係；瓦爾德納（Waldner）則發現土耳其在經濟尚未發展起來之時就實行新凱恩斯主義的再分配政策傷及了其經濟發展能力。

滲透能力往往和提取能力相關：當國家能更好地滲透入社會的時候，國家的提取能力也會得到提升。

（３）國家能力的決定因素及其演變

不同類型的國家能力，其決定因素也不盡相同。但共同的決定因素也存在，正如斯考切波提出的那樣，即國家能力的基礎是一個統一的主權、通過官僚機構和軍隊對領土進行控制、忠誠而訓練有素的官員以及充分的財政資源。米格代爾則認為除此之外，一個有效的法院系統也是國家強大社會控制能力的關鍵。然而這些研究存在如下問題，（１）存在一定程度的循環論證（tautology），如充分的財政資源本身就是國家能力的體現（果）而非原因；（２）這些因素本身又受其他因素影響，或者說是近因而非遠因。（３）不同的國家能力，其基礎可能並不相同。而要避免這些問題，一個辦法是比較歷史分析，因為其可以通過過程跟蹤分析（process tracing）而找出因果關係和因果機制。另外一個方法則是理性選擇，通過界定宏觀環境（包含制度環境）如何影響行為者的利益和策略，進而影響政策制定和執行。

比較歷史分析盛行於20世紀八九十年代，著名的學者有斯考切波、蒂利、曼等等。蒂利分析西歐國家的演變，提出戰爭及其引發的對財政資源的需求是國家能力提升的主要動力和原因。曼認為，西歐國家的歷史經驗顯示，隨著戰爭威脅的加強和工業經濟的發展，國家的基礎性權力，尤其是其滲透能力和提取能力，得到了大幅度提高。但是，伴隨著國家基礎性權力的加強的是國家的專制性權力的弱化。列維提出了財政憲政理論（fiscal constitution）。她認為，統治者試圖最大化其提取能力（稅收和徵兵能力），但是因為存在交易成本，統治者必須制定一個好的制度來降低交易成本。這些研究發現西方國家的一個共性是國家基礎能力（此處是提取能力為代表）的提高是和其專制能力的削弱並行的，能夠實現強國家強社會的組合。

上述研究的另一個共性則是提出研究國家能力不僅需要研究具體的制度設計，還要研究制度設計之外國家與社會力量（階級、組織）的關係——也就是斯考切波提出的關係視角。從這個思路出發，埃文斯提出一個自主性強且內聚的官僚機構和良好的政商關係是國家有效推動經濟發展的條件。維斯（Linda Weiss）試圖從國內產業的關係中闡明埃文斯的嵌入性的概念。其中，轉型能力（transformative capacity）被定義為「制定和執行能夠擴大社會可投資的盈餘的政策能力」。但這些分析也存在一個嚴重的問題：更多是靜態的、描述性的分析，缺乏動態的因果分析。

一些學者用結構性因素解釋國家能力的大小。米格代爾強調社會結構對國家各種能力的綜合影響。布恩（Boone）在一個對非洲地區的比較研究中發現國家在選擇是否滲透、如何滲透地方社會（藉助於地方強人還是取而代之）時具有一定主動性。李伯曼（Lieberman）則發現國家與富人的互惠合作是國家稅收能力得以提高的關鍵，但這需要富人意識到國家能提供他們所需要的公共物品——主要是人身與財產安全。而決定富人們能否有這個集體意識的正是一個國家的社會結構尤其是種族關係和階級關係是否合一。

理性選擇理論則把因果關係梳理得更為清楚，並試圖提出一個因果機制。他們的另外一個貢獻則是將國家分解（disaggregate）為具體的機構乃至個人，而不像國家學派那樣將國家視為一個高度凝聚力的行為者。

不同於上述文獻中對發展中國家的研究，發達國家中，國家的制度化和社會的組織化水平更高，因此各種國家能力更受正式制度的影響。如艾弗森（Iverson）發現工會的組織形式和組織化程度影響資本主義國家宏觀經濟調控的有效性。關於資本主義多樣性的研究則系統考察了不同的商業組織形式和工會組織形式如何影響資本主義國家的經濟調整。

從國家能力看治理能力及其現代化

上文對國家能力的概念與內涵、分類、影響因素的分析大概勾勒出了國外學界關於國家能力研究的基本狀況。那麼，國家能力理論和治理能力概念的區別和內在契合又是什麼呢？國家能力理論能對我們研究治理能力起什麼樣的作用呢？治理能力現代化中的現代化又意味著什麼呢？

對比上文的討論和十八屆三中全會決定及之後黨的領導人對治理能力的講話，我們可以列出下表：

通過對比上表，我們可以認為二者有很多相似之處，而國家能力的理論研究遠遠比國家治理能力更為豐富，可以給我們研究後者提供諸多借鑒。

什麼是現代化的國家能力和治理能力呢？綜合前面討論，本文認為，現代化的國家能力包含兩個維度，一是程度或者能力大小的維度，如傳統的國家提取能力很弱，現代的國家則能提取GDP的百分之三十乃至更高。另一個維度則是國家專制性權力（即統治者可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的範圍）的減弱或者說民主程度的提高。

基於國家能力理論，筆者進而認為，現代化的治理能力至少包含以下四個特徵：１）能力強大（以稅收提取能力為代表但不局限於此的）；這需要２）國家、市場、社會共治且相互賦權，這是現代治理能力的本質屬性；３）能力的多元化及各種能力間的協調發展而非相互衝突；以及４）基於制度化和法治化，這是實現前面二者的前提。這樣的內容組織，也和上文分析國家能力的本質、種類和原因相對應。下面我們分別展開討論。

（１）能力強大

傳統社會和現代社會的一個重大區別是現代社會能創造並動用大量的人力物力資源。現代化的國家治理能力也意味著國家在不同政策領域都有強大的能力；在提取、滲透、規制、分配、推動經濟發展方面都能力強大。但以量來衡量國家治理能力只是多個特徵的一個，還存在一個度的問題，也並不意味國家要承擔全面的職能———正如極權主義的強大國家能力只是短期的、不可持續的那樣。我們還需和下面幾個特徵結合起來，才能更好理解國家治理能力現代化。

（２）國家、市場、社會共治且相互賦權

在「全能主義」模式或者傳統的國家統治模式下，國家主導和支配社會、市場，國家和社會、國家和市場的邊界是模糊的、乃至不存在的。

王旭的研究提供了國家與社會的相互賦權的可能。以農村為例，在20世紀90年代，一方面因為舊的社會控制模式的退出而沒有新的替代模式出現，另一方面因為對農業的過度提取，造成了農村的治理危機。作為回應，中央政府推行了村委會直接選舉，通過賦權於村民及其自治組織來進行農村治理，一定程度上緩解了農村治理危機。同樣也有很多經驗研究發現通過地方政府和草根社會組織的合作，能夠更有效地提供公共物品。但這樣的例子卻並不是很多，即使在大部分城市地區，都存在社會組織發育不足，無力承擔社會功能的現象。也有研究發現在一些農村地區，村委會並不能很好提供公共物品，反而是宗族、教會等非正式組織在提供。作者還提出了這樣做會不會削弱、架空政府權威的疑問。這些經驗研究，一方面指出了國家社會合作、促進協同治理的重要性，另一方面也指出了現實中制度化程度不足的缺陷。需要進一步的改革和社會本身的進步來彌補。

國家對市場的治理能力同樣如此，我國實行的計劃經濟和全面的國有制貌似能夠使得國家更好地掌控經濟資源，但卻嚴重削弱了正常的激勵機制而很快陷入了缺乏創新和經濟停滯，使得以政企分開、市場機制主導的經濟改革成為必要措施並帶來了長達三十多年的經濟高速發展奇蹟。而現在經濟出現的很多問題，深層次的原因還是政企不分、市場機制未能發揮基礎性決定作用。一方面，政府手裡擁有多種權力，設租、尋租，缺乏足夠的自主性；另一方面，企業未能成為市場的真正主體，各方面受制於政府，傾向於尋求庇護關係而非平等的協作關係。因此無法形成埃文斯所稱的「嵌入自主性」，達成國家、企業（以及行業協會）共治的局面。這些都需要進一步的政府改革和市場改革才能實現。

（３）能力的多元化及各種能力間的協調

現代化的治理能力意味著全面的治理能力，這對於同時要應對多重發展危機的後發展國家而言尤為重要。因為各種發展危機是接踵而至而非同時發生，先發展國家可以一個一個解決危機；而對於後發展國家而言，多種發展危機同時降臨，必須同時應對——這就對後發展國家的國家治理能力提出了更嚴峻的挑戰。一個例子就是促進經濟發展對於後發展國家而言是一個重大的挑戰，但對先發展國家而言卻可以更多地由市場來主導。

（４）基於制度化和法治化

如何才能使得這些內在存在一定衝突的治理能力之間相互協調？一個根本性的決定因素是要制度化、法治化。現代經濟發展的前提條件是一個強大的（能提供公共物品、制定並執行法律）國家，然而這個強大的國家本身卻可能是問題的根源：運用其權力掠奪市場而非維護市場。那麼如何才能有效制約國家的權力不被用於掠奪性行為，把權力關進位度的籠子呢？以及如何使得政治家或者政客們著力於加強國家治理能力而非互相內耗、削弱國家能力？從前文對米格代爾、貝茨和格迪斯等人的研究中，我們發現制度化至關重要：只有當制度能夠為政治家們提供可靠預期時，他們才會努力增進國家能力而非通過建立各種庇護關係或各種政治伎倆來維護自身權力，但同時卻損害國家能力和人民福祉。

國家、市場和社會主體間的協商也需要制度化和法治化，否則無論是法團主義式的利益表達和協商，還是多元主義式的表達，以及各種代議機制和協商機制，都容易蛻化為特殊性的庇護關係，而非普遍性的、規則性的制度安排。

簡短的結論

國家治理能力及其現代化是一個新的命題，因此學界對此缺乏系統的研究。然而，正如文章多次提到的那樣，本文提出的問題要多於回答的問題；回答這幾個問題還需要我們進行更多的理論和實證研究。未來的研究中，一方面我們要更好地借鑒西方國家治理能力發展的經驗，吸取許多發展中國家國家治理的教訓；一方面也要更好地歸納總結我國在國家治理方面的經驗和教訓，從而探索出推動國家治理能力現代化的中國道路。

本文來源為《法學評論》2014年第3期，原標題為《國家治理能力現代化研究——基於國家能力理論視角》，北大政治學（微信號：PKURCCP）有刪節，並為閱讀方便刪去所有參考文獻。