鄭永年：中國該如何逃離「腐敗陷阱？」

06-18

近日，繼上海市副市長艾寶俊落馬後，北京市委副書記呂錫文涉嫌嚴重違紀被調查。截至目前，全國31個省區均有省部級以上「老虎」落馬。自十八大以來，反腐敗作為新領導層的最高議事日程，在全國快速開展。此次五中全會後「9天打5虎」的反腐提速，表明了中央反腐的決心。

從一定程度上說，中國已經進入了「腐敗陷阱」。腐敗已經成為一種廣為接受的官場文化。儘管很多官員也痛恨腐敗，但一旦身處權力場, 就必然腐敗, 無論是主動的腐敗還是被動的腐敗。有人說，官員不腐敗, 就不能展開工作。如果是這樣, 那麼情況真是很糟糕。目前，中國社會存在幾種主要的有關腐敗問題的誤解，下面我通過解釋這些看法來討論、分析中國為什麼變得腐敗以及如何變得不腐敗。

一、執政黨領導層對反腐敗不夠重視

從政策話語上看，執政黨對腐敗不是沒有認識，執政黨也很重視反腐敗。這些年來，執政黨每年都會發動大規模的反腐敗運動，每年都會有大量的官員因為腐敗而下馬、坐牢。實際上，不定期的反腐敗運動已經成為執政黨整治腐敗的最常用方法。這種方法也經常招致社會批判, 認為是超越了法制和法治。

再者，也不能說執政黨在反腐敗方面沒有制度建設。較之其他國家，中國反腐敗的機構是最多的。自上而下，從中央到地方，黨的系統有一套，政府系統有一套。反腐敗、預防腐敗、廉政建設等，名稱和機構多得誰也記不住，搞不清楚。但也很顯然，儘管有強烈的反腐敗意識、反腐敗運動和制度建設，但腐敗還是在惡化。為什麼？這是需要我們思考的。

二、懲罰不夠

也有人認為中國官員的腐敗是因為懲罰不夠。這種說法，也不能成立。在腐敗問題上，較之其他國家, 中國官員面臨更為嚴重的懲罰，既包括黨紀方面, 也包括國法方面。在法律方面，中國一些官員因為腐敗而判死刑。今天社會上（至少是律師界）在討論要不要取消經濟犯罪的「死刑」問題，但政府不敢輕易取消。實際上，在中國, 一旦官員涉及腐敗，受到懲罰的不僅僅是官員本身，而且也往往包括其家庭和親戚朋友。近年來出現的一種新情況就是官員的集體性腐敗。在一些案例里，整個領導班子捲入腐敗；而在另一些案例里，上下級官員接連捲入腐敗。所以，一旦哪一位官員案發，就要承受另外官員的壓力。因此，從各方面來說，中國官員還是面臨很大的社會和政治壓力的。但是，為什麼官員在腐敗問題上，視死如歸，前赴後繼呢？這裡我們可以提出一個問題，那就是，官員的腐敗到底為了什麼？

三、道德教育不夠

道德在遏制腐敗方面扮演著極為重要的角色。清廉本身就是官員道德的內在部分。對官員的道德教育不足是很顯然的，因為那麼多官員腐敗表明官德的缺失。但是，這裡的問題也相當複雜。我們也不能說，中國對官員缺少道德教育。嚴重的問題在於這種道德教育的空洞無物。我們往往把一大套理想主義等非常抽象的意識形態作為道德教育內容。教育者本身就不理解道德教育為何物。有誰可以說清楚共產主義、社會主義和道德的具體關係呢? 這一套，無論哪一位官員都知道，都可以大談特談，但這些都是說給別人聽的。對說話的人毫無約束力，對聽者也毫無約束力。說者和聽者，大家都明白這個道理，但就是誰也不把這個事情說清楚。

還有一種看法，認為有足夠道德教育的話就會回到中國從前的「德治」。「德治」是中國傳統儒家的核心。但「德治」的有效性也是可以質疑的。「德治」傳統上就沒有能夠有效懲治官員的腐敗，拿到現代社會更成問題。嚴酷的現實是，今天中國的腐敗已經不是道德所能解釋的。腐敗是私利觀念的結果, 而一定的私利是可以理解的，也就是說，官員通過腐敗希望過上比別人好的生活。問題在於，現在的官員貪污的數量驚人，幾個億, 甚至幾十個億。不用說一輩子，幾輩子都花不完；一個人花不完，整個家庭花也都花不完。這樣的數量不是道德所能解釋的。這種腐敗是人類理性難以解釋的。所以, 從道德教育方面, 我們可以得出兩點結論: 第一，我們的道德教育沒有效果。第二，官員的腐敗已經遠遠超出道德範疇。也就是說，我們需要超越道德領域來尋找遏制腐敗、建設清廉政府的機制。

四、沒有民主化。

無論在中國還是海外，持這種看法的人居多。這些人都是把清廉政府和民主政治聯繫起來，或者把民主政治等同於清廉政府。很簡單，經驗地看，這個世界上大多數清廉政府都是民主政府，或者說，民主政治至少比專制政府要清廉得多。那麼，為什麼民主政治可以導致清廉政府？這裡有很多方面的原因。首先，民主政治強調政府內部權力的分散與制衡。其中，三權分立是一種制度機制。絕對的權力導致絕對的腐敗，這是普世現象。要遏制腐敗，就要限制政府權力。其次，民主政治提倡法治。一旦官員出現腐敗現象，必然受到法律的制裁。這裡當然最重要的是在民主制度里，司法是獨立的，司法的獨立保障了法律的執行。其三，民主政治是透明政治，官員必須生活在陽光下。透明政治可以預防官員的腐敗。其四，民主政治內還存在著社會對政府的制約。社會力量尤其是媒體可以對官員產生很大的社會制約。

如果從民主政治這個角度來看，那麼人們可以說中國官員的腐敗是因為中國缺少民主：官員手中有太大的權力，既沒有內部分權的制約，也沒有外部社會的制約；同時中國法治不健全，大部分官員生活在修得嚴嚴實實的「城堡」裡面，缺少陽光。

從理論上說，這種觀點非常具有說服力。但從經驗上看，民主政治和清廉政府之間的關係還是需要進一步深入探討的。就是說，民主政治和清廉政府這一等式在一些社會形態下是成立的，而在另外一種狀態下並不成立。如果這樣，這種觀點並不能成為普世的公理。

經驗現象告訴我們，民主政治和清廉政府相關，但前者不能單獨決定後者。至少有其他兩個重要因素影響民主政治能否造就清廉政府，那就是，社會經濟發展水平和基本國家制度建設。社會經濟發展水平對民主政治的影響是顯然的。社會經濟發展水平低下的社會，政府更容易發生腐敗。

而更為重要的是基本國家制度建設。在社會經濟不是那麼發達的社會，政治腐敗的情況是不同的。這種差異主要是由於制度建設或者制度設計不同而導致的。當然，如果沒有有效的國家制度，即便是社會經濟最發達的地方，也會出現腐敗的情況。而基本國家制度的範疇遠遠超出了我們前面所討論的民主機制, 例如權力制衡等。無論從西方還是後發展中國家的經驗來看，法制的發展最為關鍵。近代形式的國家起源於西方, 國家建設大多發生在君主貴族統治期間。近代西方中央集權制度的主體是法律制度。也就是說，在民主化發生之前，包括法律在內的基本國家制度要素就已經到位了。相比之下，在很多發展中國家，民主政治發生在基本國家制度建設之前。經驗地看，大多基本國家制度都是在大眾民主化發生之前建立的。如果在大眾民主化之前，這些制度得不到確立，那麼在民主化之後，就很少有可能建立這些制度。這就是今天很多發展中民主社會的困境。

因此，民主政治如果要達到清廉政府，不僅需要民主的制度，而且更需要能夠支撐這套制度運作的大制度環境，即社會經濟的發展和基本國家制度建設。另外，民主政治和政府清廉之間的關係並不意味著清廉政府要等到民主化之後才能建立。相反，保障清廉政府的很多制度必須在民主化之前建立，否則民主化來臨之後就很難建立。特別需要避免的是民主政治和腐敗政治共存的局面。

以上的討論對我們認識中國的腐敗、探討中國如何建設一個清廉政府有什麼含義呢？第一，清廉政府並不是單一制度因素決定的。除了社會經濟發展水平，清廉政府是一項系統的綜合工程。第二，無論是認識腐敗的根源還是探討清廉政府都必須跳出意識形態的束縛。如果從民主政治和權威主義等意識形態出發，就會出現簡單化的「黑、白」觀點，無助於真正認識到腐敗是如何產生的、清廉政府又是如何成為可能的。第三，因此我們必須著眼於很多制度細節。我們會看到，在很多情形下，不是大的和宏觀制度例如資本主義和社會主義、民主政治和權威主義決定政府清廉與否，而是這些制度下的微觀制度所為。無論是腐敗還是清廉，和這些宏觀制度並不是互相排斥的。

——摘自鄭永年《關鍵時刻：中國改革何處去》