考察上海等地深化行政管理體制改革情況獲得的啟示

北京市編辦

　　3月24日至28日，北京市編辦主任李超鋼同志帶隊先後考察了廣東、上海、深圳、南京等地行政管理體制改革情況。大家感到收穫很大，認為上述各地的改革經驗為北京市深化行政管理體制改革提供了許多有益的啟示。　　一、「小政府」促進大發展　　1990年4月，國務院批准上海市建立浦東開發區；2000年8月，國務院批准建立浦東新區。14年來，浦東的政府機構呈現出鮮明的「小政府」特點。目前浦東新區面積為56平方公里，常住人口為260萬人，但政府機構僅設置13個。2003年浦東新區的GDP達到1504億元，佔全市GDP的四分之一，外貿進出口佔全市的二分之一強，總體經濟實力已相當於10多年前的整個上海市。這說明，政府的管理效能和管理水平並不完全與機構和編製的數量成正比。只要與社會主義市場經濟體制發展需要相適應，與當地的經濟社會發展水平相適應，「小政府」照樣干大事，甚至還能把事情幹得更好。 據介紹，浦東新區「小政府」的建立主要從以下幾個方面入手：一是以轉變政府職能為主線，準確把握政府職能定位。同時，注重培育和發展社會中介組織，為政府職能轉變「找替身」。先後建立了投資服務中心以及法律、會計、審計、計量、統計等社會中介組織。新區現有律師事務所112家、律師1175名，分別佔全市律師事務所和律師總數的五分之一強。二是打破傳統的按行業和「條條」對應設置機構的模式，在職能重新整合和機構功能創新的基礎上，按政務管理、區域經濟管理、城市市政管理、社會發展和社會保障五大系統綜合設置機構，實現職能全覆蓋和各有歸屬。如發展計劃、規劃、統計歸區域經濟大口管理，教育、衛生歸社會發展大口管理，勞動、民政歸社會保障大口管理等。三是按照依法行政的要求和適應條線部門工作的需要，採取「增掛牌子、不增機構、不添人員」和設置歸口管理機構等形式，在保持機構相對穩定的情況下，完善「小政府」行政管理體制和工作機制。如發展計劃局掛統計局、規劃管理局、體改辦、物價局等牌子。四是貫徹精簡、統一、效能的原則，嚴格控制機構、人員編製和領導職數，區級機關(不包括政法、街道、鄉鎮、垂直管理機關)行政編製控制在1100名以內，實際使用編製控制在1000名左右。同時，通過「花錢買服務」等辦法在工作機制上進行創新，如將辦公中心後勤服務工作實行物業外包，部分駕駛員由汽車公司派遣，街道下屬事業單位不再使用事業編製，改由財政撥付經費聘請社區工作者等。五是在創造體制環境、招聘人才上下功夫，用一流的體制環境促進一流的開發建設，一流的人才推動一流的事業發展，為企業創造良好的投資環境，為「小政府」注入活力。　　二、「大處制」謀求高效率　　這次考察，正值深圳市深化行政管理體制改革試點工作開始啟動，深圳市提出各部門的內設機構要本著精簡、統一、效能的原則綜合設置，編製不足4名的處室一律合併，新設置的處室編製不能少於5名，以解決政府部門內設機構過多、分工過細、層次重疊、職責交叉和「官多兵少」的問題。對於合併處室中富餘的處室領導，採取改為虛職或增設副職的做法，逐步過渡解決。　　這種「大處制」的做法，一定意義上是對傳統的科層管理體制的衝擊，但符合現代行政管理學有關組織結構方面的新理念，值得研究借鑒。　　三、「僱員制」探索新機制　　了解到浦東新區公安分局實行文職僱員制度，是我們在考察中獲得的一個比較大的收穫。長期以來，公安機關警務崗位和非警務崗位全部使用民警的做法，是造成公安機關崗位不明、職責不清、效率不高、人浮於事的一個重要原因。因為大量民警從事非警務類的事務性工作，既增加了行政成本，又造成了警力嚴重不足的問題。為此，浦東新區公安分局率先實施文職僱員制度，作為推進現代警務機制和人事制度的一次突破性嘗試。依據公安系統的特點、崗位性質和工作內容，政府通過購買服務的形式，將非警務類的技術保障、輔助管理、行政事務性的工作改由文職僱員承擔，文職僱員不具有對公眾直接行使公安執法的權力，也不具有對民警行使指揮、管理、監督的職責，只對警務活動起輔助保障作用。文職僱員實行社會公開招聘、契約式管理、員工式派遣的全新管理機制，用人部門只承擔和履行合同約定的責任和義務，不包攬僱員管理的一切事務。據介紹，使用一個警察，政府一年需要支出5至8萬元，而使用一個文職僱員只需2至3萬元，大大降低了用人成本。目前，浦東新區已有160多名文職僱員。實施文職僱員制後，置換下來的行政編製一半由機構編製部門收回，另一半用於充實一線警力。實行僱員制，不是變相增加編製，而是以「花錢買服務」的方式，在不增加經費的情況下，進行的用人機制上的一種探索。　　建立文職僱員制有多項好處：一是有利於合理配置寶貴的編製資源，控制公務員隊伍的規模；二是有利於在不增加經費的前提下，解決機關人員不足的矛盾；三是有利於在公務領域建立新的用人機制，解決崗位職責不清、人員管理機制不活、能進不能出的問題；四是有利於開闢新的工作崗位，緩解社會就業壓力。文職僱員制的做法，不僅在公安系統行得通，在政府其他部門也可以實行，因為都不同程度地存在著諸如技術保障、輔助管理等行政事務性工作崗位。　　四、「社會化」帶來新變化　　為推進機關後勤服務社會化改革，2003年1月，上海市決定，將市政府機關事務管理局所屬的服務型經濟實體全部由事業單位改製為企業，將局屬後勤服務資源整合為兩部分，分別組建上海盛勤、錦勤兩家有限公司。兩家公司服務範圍一致，均承擔上海市各級政務活動的後勤服務保障，資產分布總量平衡，幹部配備力量相當，目的是通過運用市場機制，在社會服務領域和機關各類服務中心中開展競爭，加快實現機關後勤服務的社會化和市場化。轉企後，對原事業單位的人員，按照「老人老辦法、新人新辦法」的原則進行安置，其中一部分暫時保留事業編製(主要是原機關分流人員)，剩下的及今後新進人員全部按照企業人員管理。上海市提出，市級機關所屬其他後勤服務機構原則上一年內全部轉製為企業，分別併入盛勤、錦勤兩家有限公司。　　上海市的做法打破了傳統的機關後勤服務體制，引入了市場競爭機制，大大促進了後勤服務社會化，為降低行政成本，提高服務質量，形成統一、規範、開放的機關服務市場進行了積極的探索，值得研究借鑒。　　五、「國資改革」體現自身特點　　上海市國有資產體制改革起步較早，在十六大關於國資體制改革模式提出來之前，上海市市與區縣兩級政府均設有國有資產管理委員會作為政府的議事協調機構，下設辦公室作為政府的工作部門。據了解，上海市正在研究擬訂的區縣政府機構改革指導意見中，並沒有統一要求各區縣建立國資委。原因是，許多區縣提出，經過多年的國有企業改革，區縣所屬的國有企業多數進行了結構調整，大部分國有資產退出了競爭性領域，經營性國有資產數量較少，沒有必要單獨成立國資委。因此，很多區縣不準備單獨設置國資辦，只在財政局增掛牌子。在監管範圍上，上海市的想法是，新設立的國資辦既監管經營性國有資產，又監管非經營性國有資產，同時還指導監管城鄉集體資產。此外，上海市對非經營性國有資產的管理體制也進行了一些有益的探索。如成立申康資產經營公司，統一經營市屬醫療機構的國有資產；成立申教資產經營公司，統一經營教育領域的國有資產等。　　六、「以民為本」唱出基層政府主旋律　　這次我們還考察了南京市白下區社區建設和下關區推行「政務超市」的情況。白下區2000年開始推進社區建設工作，取得顯著成效。特別是2002年該區進行建立新型社會管理模式的探索，撤銷了作為區政府派出機構的淮海路街道辦事處，將民政、計生、衛生、市容、文化、廣播、司法、信訪、房產、科技等方面的行政管理職能收回到區政府相關部門行使，將環衛保潔等方面的職能交給事業單位行使，將社區服務方面的職能交給社區居委會行使。同時，成立社區行政事務受理中心，作為區政府各職能部門轉變職能、服務群眾、服務社會的平台。社區行政事務受理中心不是政府的行政機構，沒有龐大的內設科室，不承擔大量的社會事務，不行使對社區居委會的指導、管理權，主要由政府相關部門在此設立「窗口」，以減少辦事程序，方便群眾，貼近群眾，提高工作效率。　　下關區1999年在「爭創市級文明社區」活動中，在全國率先創建了「政務超市」。採用「一門式」服務形式，共開設5個服務窗口，設有社會保障、民政事務、城市建設、市容管理、就業服務、創業指導、工商諮詢、稅務助征、信訪接待、綜合服務等5大類30多個服務項目，不僅包括了街道受理承辦的行政審批事項，而且包括了為居民提供服務的所有事務。服務窗口根據不同情況，對受理事務採取不同的處理方式，屬職權範圍內的立即處理，屬需要街道內部協調或需要上報區政府有關部門的由「政務超市」人員代理，深受社區群眾歡迎。　　南京市推進社區建設和「政務超市」的做法還只是一種探索，社會各界對此也存在一些不同認識，如撤銷街道辦事處是否可行，「政務超市」的提法是否準確等。因此，我們不一定完全照搬南京的做法，但是在改革和工作中應該體現「以民為本」的精神，積極打造服務型政府。　　七、事業單位改革關鍵是選准突破口　　上海市事業單位改革按照總體規劃、分類指導的基本思路加以推進。一是按照政事分開的原則，將具體行使行政行為的事業單位從事業系列中分離出來，統稱行政事務執行機構，使用行政事務編製，人員依照公務員管理；二是結合行業體制改革，推進教育、科技、文化、衛生、體育等事業單位機構改革；三是加快經營服務類事業單位改制步伐，如一大批地方應用型研究所和勘察設計單位轉變成科技型企業或中介機構等。　　南京市事業單位改革以推進市屬經營性事業單位改制轉企為突破口，堅持改制轉企同步進行，2003年已經完成了經營性事業單位改制轉企的試點工作，計划到2005年，通過改組、改制、拍賣、兼并、租賃、承包等方式實行產權制度改革，將市屬102家經營性事業單位全部轉為企業。　　從上海、南京的經驗看，事業單位改革關鍵是選准突破口。現階段應把突破口選在推進行政事務類和開發經營類事業單位的改革上。對這兩類事業單位進行改革，首先應對現有的事業單位加以清理，關鍵是對其性質加以認定。對於行政事務類事業單位，要實行總量控制和嚴格管理，解決行政職能「體外循環」的問題；對於開發經營類事業單位，通過改制轉企，將其從事業單位中分離出去，並按照建立現代企業制度的要求，進行市場主體的打造。對於社會公益性事業單位，則應結合教育、科技、文化、衛生、體育等事業體制改革逐步推進，實現政事分開、管辦分離，促進其自主發展和職能轉變。