關於起草《進一步完善省直管市縣管理體制的意見》稿的說明

關於起草《中共海南省委關於進一步完善

省直管市縣管理體制的意見（討論稿）》的說明

（二○○八年七月七日）

羅保銘

同志們：

　　《中共海南省委關於進一步完善省直管市縣管理體制的意見（討論稿）》，是在省委常委會直接領導下形成的。去年4月，省第五次黨代會把完善省直管市縣管理體制確定為本屆省委任期內必須完成的四大重點改革開放任務之一。隨後，省委、省政府迅速啟動這項工作，組成調研組開展為期半年的前期調研，學習借鑒浙江、重慶等省市經驗，書面徵求各市縣和省直部門意見，還委託國家行政學院專題研究。在此基礎上，以省委政研室牽頭的起草組起草了《中共海南省委關於進一步完善省直管市縣管理體制的意見》（以下簡稱《意見》稿）。與此同時，省政府法制辦牽頭起草《意見》的附件--關於下放行政管理具體事項的工作也在同步進行。

　　在《意見》稿的形成過程中，省委、省政府反覆進行了研究。今年5月以來，留成書記兩次主持書記辦公會，對《意見》稿及附件進行討論修改。省政府多次召開省長辦公會認真研究，6月16日，省政府常務會議對下放行政管理事項進行了審核，同意提交省委常委會審議。6月27日，省委常委會對《意見》稿及附件進行審定，同意提交省委五屆三次全會審議。7月1日和2日，省委又召開5個座談會，分別徵求人大代表、政協委員、黨代表、黨外人士及部分市縣和廳局主要負責人的意見。經過一年多時間的精心準備，最後形成了今天提請全會審議的《意見》稿。《意見》稿的形成過程，是一個群策群力、集思廣益的過程，也是一個統一思想、凝聚共識的過程，貫徹了群眾路線，發揚了黨內民主，體現了科學決策、依法決策、民主決策的精神。

　　《意見》稿共分八個部分、25條。其中，第一部分是改革的指導思想、基本原則和主要目標；第二到第五部分是改革的主要內容；第六和第七部分是改革的配套措施；第八部分對洋浦、農墾、西南中沙作出了特別規定。下面，我受省委常委會的委託，對《意見》稿作以下說明。

　　一、關於完善省直管市縣管理體制的必要性

　　海南建省辦經濟特區之初，就在全國率先實行省直管市縣的體制。20年實踐證明，這一體制符合我國行政管理體制改革的方向，有力促進了海南改革開放和特區建設，為全國提供了許多有益的啟示和經驗，成為海南經濟特區體制特色一大亮點。但是，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立和改革開放的深入推進，省直管市縣管理體制也出現了一些突出的矛盾和問題，許多優勢未能有效發揮和充分釋放。譬如，權責不統一，省直部門許可權過於集中，市縣承擔當地經濟社會發展直接責任，卻缺少應有的權力和活力；垂直管理、雙重管理單位過多，一定程度上弱化了市縣政府職能；市縣財權與事權不匹配；廳局與市縣領導職級差別較大，一定程度上阻礙了廳局與市縣的溝通，等等。這些矛盾與問題直接影響到市縣經濟的發展活力，與海南新一輪改革發展的形勢不相適應。

　　縣級是我國行政管理的基本單元，市縣一級政府是國家法律法規和政策的重要執行者。古人說「郡縣治，天下安」，富民必先強縣，強縣才能興省。今年4月，胡錦濤總書記來海南視察時強調，要「著眼於轉變職能、理順關係、優化結構、提高效率，搞好地方政府機構改革，完善省直管市縣的管理體制。」近期，國務院作出《關於加強市縣政府依法行政的決定》，強調要大力提高市縣政府依法行政的能力和水平。總之，進一步完善省直管市縣管理體制，下放行政管理許可權，賦予市縣更大的發展自主權、決策權，是貫徹落實胡錦濤總書記重要講話精神和國務院有關決定的具體行動，是打造更具活力體制機制的重大舉措，是促進海南又好又快發展的現實需要。

　　二、關於完善省直管市縣管理體制的總體思路

　　《意見》稿的第一部分是改革的總綱。《意見》稿從海南實際出發，根據中央精神和省五次黨代會部署，鮮明提出完善省直管市縣管理體制的指導思想，就是四句話：按照權責相統一、財權與事權相匹配以及決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，科學劃分省和市縣兩級政府職責，著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，著力提高市縣推動經濟社會發展的積極性和能力。

　　根據指導思想，《意見》稿提出了「四個有利於」的原則，即有利於促進發展，有利於政府職能轉變，有利於提高行政效能，有利於服務群眾。並鮮明地提出，體制改革的根本出發點，就是要掃除制約發展的體制性障礙，增強發展的活力，更好地服務群眾。體制改革的核心內容就是轉變政府職能，提高行政效率，簡化辦事程序，降低行政成本，把市縣能辦的事權放給市縣。

　　《意見》稿還明確提出了今後一個時期的改革目標，即經過3至5年的努力，基本形成省與市縣權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。應該說，這個目標符合中央精神，符合海南實際情況。

　　三、關於完善省直管市縣管理體制的主要內容

　　《意見》稿的第二至第五部分明確提出要科學劃分省與市縣兩級政府職責，進一步理順兩級行政事權關係、財政分配關係、條塊管理關係。這是完善省直管市縣管理體制的主要任務。

　　（一）關於科學劃分省與市縣兩級政府職責

　　轉變職能是行政管理體制改革的核心，科學劃分省與市縣兩級政府職責是轉變職能的重要基礎和前提。從我省目前的情況看，省與市縣兩級政府的職責劃分還不夠清晰。一方面，省政府承襲了原來行政區的許多職能，大量精力陷入日常審批事務，而對事關全省經濟社會發展的產業政策研究、區域發展規劃、重大改革和制度創新以及重要政策、重大項目的謀劃做得不夠。另一方面，市縣政府許可權過小，發展的自主權和積極性都受到限制，也存在等靠要的思想。因此，科學劃分省與市縣兩級政府的職責顯得十分必要。

　　《意見》稿對省和市縣兩級政府的職責進行了界定。省政府及所屬部門盡量減少具體事項審批，集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監督的職責，主要職責有六個方面：1、負責制定和實施全省發展戰略規劃；2、統籌城鄉、區域協調發展；3、負責全省重大產業布局安排、重大基礎設施建設以及重點區域和重要資源的開發保護；4、管理和協調全省重要社會事務，搞好公共服務；5、指導和監督檢查市縣政府依法行政；6、組織和統籌跨市縣經濟社會事務。市縣政府的重點職責是貫徹執行中央和省制定的政策法規，促進本地區經濟社會發展，主要職責有五個方面：1、負責規劃指導區域產業布局，推動區域經濟發展；2、依法管理本區域的各項經濟社會事務；3、負責為當地居民提供基本公共服務；4、建設和維護本地區的基礎設施；5、負責社會主義新農村建設、保護生態環境、維護社會穩定。這樣劃分，有利於強化省政府的宏觀管理職責和市縣政府推動地方經濟社會發展的職責，有利於調動省與市縣兩級政府的積極性，切實發揮「經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務」的職能。

　　（二）關於理順省與市縣的行政事權關係

　　這次改革的根本目的是通過放權，增強縣域經濟活力，核心任務是實現省與市縣兩級政府職能的轉變。要達到改革的目的，完成改革的任務，最關鍵的是要理順省與市縣兩級政府的事權關係，擴大市縣政府的經濟和社會管理許可權，增強市縣發展的自主權。

　　《意見》稿提出最大限度地向市縣下放管理許可權，並相應明確了8項具體工作原則。這8項原則主要有三層意思：一是將市縣政府及其所屬部門應該行使的行政管理權，還權於市縣。二是將地級市政府及其所屬部門行使的行政管理權，下放給市縣。三是將部分屬於省政府及其所屬部門行使的行政管理權，根據我省現階段的發展需要，通過行使特別立法授權等法定程序，下放市縣政府行使。這次一共直接下放行政管理事項177項，另有20項通過修改法規後下放。需要說明的是，經濟管理事項能放則放，社會管理事項考慮到市縣承接的能力不同，下放行政管理事項時沒有搞一刀切，對海口和三亞兩個地級市實行了區別對待。

　　權力與責任是一對雙胞胎，權力的下放，也是責任的下放。《意見》明確提出，要加強對市縣政府行政行為的監督，增強市縣行使行政管理權的責任和能力。市縣要切實強化有權必有責、用權受監督的意識，加強依法行政，規範管理，提高專業水平。總之，要確保權力放得下、用得好、管得住。

　　省直部門部分權力下放後，責任並沒有隨之減輕。《意見》明確指出，省直各部門要強化主動服務的意識，大力轉變職能，簡化審批程序，從具體的審批事務中解放出來，把主要職責和精力放在規劃、指導、協調、監管和服務上。

　　（三）理順省與市縣兩級財政分配關係和條塊管理關係

　　賦予市縣與事權相匹配的財權，是實現管理許可權下沉後正常有序運行的必要保障。當前，我省各市縣財力總體偏弱，支持本地區改革發展穩定的能力不強。為此，《意見》強調，適當增強市縣一級的財力，完善轉移支付辦法，加大一般性轉移支付力度，讓市縣有更大的自主權。

　　理順條塊關係也是這次改革的一項重要任務。當前我省條塊關係存在兩個問題，一是垂管、雙管單位過多，市縣政府職能不全、推進縣域經濟社會發展的能力弱化；二是市縣與廳局之間、部分市縣委書記與四套班子其他領導之間的職級相差懸殊，導致出現市縣與廳局之間工作協調難、幹部交流難、市縣班子內部監督難等問題。為解決這些問題，《意見》稿作出了五個方面的規定：一是調整部門垂直管理體制，充實和完善市縣政府職能。二是擴大市縣對垂管部門管理的參與度，市縣黨委、政府的意見作為考察垂管部門領導班子的重要依據。三是增強市縣選人用人自主權，雙重管理的領導幹部原則上由市縣黨委按照幹部管理許可權自主決定。四是逐步理順市縣與轄區內省管單位的關係，能下放市縣管理的省管單位要逐步下放，確需由省直部門直管的要將黨務、社會管理職能移交市縣管理。五是加強市縣領導班子建設，對表現優秀的市縣黨政主要領導幹部晉陞行政級別，對區域性中心城市適當高配領導班子，理順洋浦經濟開發區和儋州市的管理體制。這些措施，有利於形成和諧順暢的條塊關係，有利於增強市縣政府推動區域經濟社會發展的能力，有利於幹部的交流與監督。

　　《意見》第八部分還對洋浦、農墾和西南中沙的職責和許可權進行了特別的規定，賦予省洋浦工委和省洋浦管理局更大的職責和許可權；在改革過渡期內，海南農墾要本著精簡、效能、不增加編製和財政支出的原則，自行決定行政、事業單位設置；參照《意見》，賦予省西南中沙群島工委和省西南中沙群島辦事處相應的職權。

　　四、關於完善省直管市縣管理體制的配套保障措施

　　完善省直管市縣管理體制是一場深刻的行政管理體制變革，政策性強，涉及面廣，迫切需要出台強有力的配套保障措施。《意見》稿第六、第七部分對此提出了明確要求，強調要抓好機構改革、行政執法體制改革和農村綜合改革等三項配套改革，要提高認識、加強領導、大力營造推進改革的濃厚氛圍，要密切配合、搞好銜接、積極穩妥推進，要嚴肅紀律、加強監督檢查、確保改革順利推進。在這些配套保障措施中，有幾點需要特彆強調：

　　第一，加快配套制度建設。省直各部門和各市縣要對照《意見》，抓緊制定實施細則和具體的操作方案，全面清理現行法規、規章和審批事項，該修改的儘快修改，該取消的儘快取消，該調整的儘快調整，儘快建立起與新的省直管市縣管理體制相適應的配套規章制度。

　　第二，抓緊推進機構的調整和職能的銜接。這次改革要求市縣總的編製盤子不變，允許在規定的機構編製限額內適當調整行政機構設置，同時做好超編、混編人員的清理分流，堅決防止借事權下放產生新一輪機構膨脹。省直部門要根據事權的變化，在核定的機構和人員編製總數內，合理配置部門機構和人員。

　　第三，做好權力下放的準備工作。各市縣要提高認識，認真領會《意見》的深刻內涵，做好思想上、工作上的準備，特別是要搞好業務培訓，積极參加省法制辦和省直其他部門開展的對口業務培訓，把下放行政管理事項的運行流程、操作程序及要求搞清楚，下功夫提高幹部素質和業務能力；省直部門要通過轉換職能，加強對市縣的指導，並依法履行監督的職能。

　　以上是對《意見》稿的說明，請各位委員審議。