王名提案01：關於改革管理體制，加快慈善事業立法的建議案

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【提要】針對我國公益慈善領域存在的突出問題，提出四大政策建議：一是改革現行管理體制，建立統一的公益慈善組織登記管理體制；二是加快公益慈善事業立法進程，公開立法草案；三是明確公益慈善事業的非營利性質，加強對相關商業活動的監管；四是在完善公益認定製度的基礎上落實稅收優惠，加大政府購買服務等扶持政策，培育和促進公益慈善組織的健康快速發展。

【正文】 公益慈善事業是動員社會捐贈資源面向各類弱勢群體開展公益服務的社會事業。近年來，我國公益慈善事業發展很快，社會捐贈資源空前增長，基金會等公益組織日益壯大，各種形式的公益項目和公益服務越來越多，參與公益服務的志願者人數不斷增加，全社會對公益慈善事業的問責意識和參與意識也越來越強。

隨著公益慈善事業的發展，我國現行體制存在的問題日益顯露出來。去年通過媒體曝光的紅十字會、中非希望工程、中華慈善總會、河南宋慶齡基金會等公益組織和項目在運作管理上的許多醜聞，說明我國公益慈善事業在管理體制和監督問責上存在嚴重問題，公益慈善領域存在很大的法律空白，亟待從體制上和立法上加以改善。

現行體制和立法上存在的主要問題可概括為兩個方面：

第一，公益慈善組織登記管理體制不統一，職責不明確，監管不到位。在我國，致力於公益慈善事業的組織中，既包括基金會等依法在民政部門登記註冊的公益組織，也包括紅十字會等人民團體，還有大量未經合法登記註冊的其他社會組織。相應的管理體制形成於上世紀80年代中後期。其主要特點是：以所歸口的黨政部門為主，雙重或多重管理，分別負責，沒有歸口的社會組織則實際上處在現行管理體制之外。這種管理體制具有很強的部門管理色彩，使得政府在公益慈善事業中的職責難以明確和統一，形成重入口登記、輕過程監管，重部門風險，輕國家責任的弊端，一旦出了問題，往往找不到明確的責任人和問責主體。這種僵化過時的管理體制與迅速發展的公益慈善事業越來越不相適應。

第二，公益慈善領域法制建設嚴重滯後，善行缺乏保障，惡行得不到懲治。目前我國公益慈善領域的立法嚴重不足，僅有一部1999年全國人大通過的《公益事業捐贈法》，以及基金會等社會組織登記註冊的相關行政法規，法律位階低、規制少、協調差、缺位多，對於捐贈人、志願者、公益組織、受益人等公益慈善事業的主要參與人缺乏應有的法律保障，對於借公益慈善之名營利、謀私等種種行徑缺乏必要的威懾和懲治，致使公益慈善領域出現許多超越底線的醜惡現象，通過媒體曝光，一方面引發公眾的強烈不滿和問責，另一方面嚴重貶損公益慈善事業的形象。

針對上述問題，去年全國人大通過的《十二五規劃綱要》提出改革創新社會組織管理體制的要求和基本原則，全國人大法工委也將慈善事業法列入了2012年的立法議題。目前一些地方政府通過出台地方法規在積極探索改革管理體制的先行先試，民政部等相關部門也在草擬和推動公益慈善事業信息公開等方面的法規和規章。

為了更好地推動管理體制的改革創新，加快並努力做好慈善法的立法工作，切實保障公民的合法權益，有效監督和促進慈善事業的健康發展，我們提出如下政策建議：

第一，改革現行管理體制，建立統一的公益慈善組織登記管理體制。《十二五規劃綱要》提出管理體制改革的基本原則是：統一登記，各司其職，協調配合，分級負責，依法監管。根據這一原則，建議儘快改革現行的雙重或多重管理體制，建立統一的公益慈善組織登記管理體制。不管是人民團體、事業單位還是社會組織，只要從事公益慈善事業，就必須進行統一的登記註冊，由登記管理機關代表國家和社會行使對公益慈善組織的監督管理職責。要明確政府是公益慈善事業的引導者、促進者和監管者，但政府不是公益慈善事業的主體，除非戰爭和重大災害等突發事件發生外，各級政府不得直接從事公益慈善事業。

第二，加快公益慈善事業立法進程，公開立法草案，在廣徵民意的基礎上修訂完善，及時出台《慈善事業法》及其配套法規。慈善法的起草工作早在幾年前就已經提出。汶川地震發生以來我國的公益慈善事業發展很快，全社會對公益慈善事業的熱情高漲，法律缺位所帶來的問題越來越突出，亟待出台相關法規。但慈善法關乎全社會每一個公民的基本權益，有必要也有條件採取立法公開的形式。建議全國人大在慈善法的立法程序上增加立法公開的環節，廣泛聽取社會各方面的民意，讓將要出台的慈善法真正成為全社會參與的人民立法。

第三，明確公益慈善事業的非營利性質，加強對相關商業活動的監管。去年發生的公信力危機表明，一方面公益慈善事業中存在一些商業活動，其中有些問題嚴重；另一方面公眾對於公益慈善事業中的商業活動特別是營利活動深惡痛絕。因此必須在慈善法中明確規定公益慈善事業的非營利性質，嚴格規範其中可能存在的商業活動，禁止以營利為目的的商業活動進入公益慈善領域。應當明確規定公益慈善組織的信息公開辦法，通過媒體等社會監督手段確保公益慈善事業沿著非營利的方向健康發展。

第四，在完善公益認定製度的基礎上落實稅收優惠，加大政府購買服務等扶持政策，培育和促進公益慈善組織的健康快速發展。目前各級財政部門推行的對公益組織的認定製度主要限於基金會和部分社會團體，應在總結提高的基礎上進一步擴展到開展公益慈善活動的其他社會組織。稅收優惠和購買服務都是對公益慈善事業積極的扶持政策，應當進一步完善、充實和加大力度。去年上海、廣東、北京等地嘗試建立培育發展公益組織的孵化基地，取得了良好的效果和經驗，值得認真總結和推廣。

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