劉卉：法律解釋作為行政執法依據效力研究

06-17

作者簡介：

劉卉，鐵道警察學院法律系副教授

摘要

法律解釋能夠作為行政執法的法律依據有其理論上的正當性。但是現有法律解釋體制存在的法律解釋效力模糊、法律解釋衝突解決機制缺失等問題，成為了法律解釋作為行政執法依據的最大障礙，給實踐中能否並如何將其作為行政執法的依據帶來了諸多困惑。在加強立法、制定專門法律解釋法的基礎之上，通過明確各類解釋的效力並健全法律解釋的監督制約機制、重新考慮統一法律解釋權配置等立法手段，以期解決法律解釋作為行政執法依據的困境。

關鍵詞：行政執法依據，法律解釋權，效力，法律衝突

十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家這項全面推進依法治國的總目標，在共同推進依法治國、依法執政、依法行政的過程中，必須堅持立法先行。法治語境下行政執法是指行政主體依法行使法定職權、履行法定職責，實現行政目標的活動總稱，也即行政主體將法律的意志加以實現的過程，具體表現為依法律授權而為的行政檢查、行政強制、行政許可、行政處罰等行政行為。行政主體在實施行政行為時要有法律依據並受法律規範制約當為行政執法的實質要義之所在。那麼，行政執法的依據應當包括哪些呢？除了法律、法規、規章、自治條例和單行條例等之外，由於立法的不明確，實踐中鮮見有行政主體將法律解釋梳理為執法依據的，近些年在具體的法律適用實踐中也出現了一些操作上的問題，比如包括司法解釋在內的法律解釋能否成為行政執法的依據？人民法院在行政訴訟中如何對待行政解釋？同部門法律解釋或不同部門的法律解釋之間出現衝突如何處理？本文試圖釐清前述困惑，以明晰認識，期冀略有指導實踐之效益。

一、法律解釋作為行政執法依據的理論考量

（一）法律解釋能否成為行政執法依據的理論困惑

　　在大多數西方國家，法律的制定、執行、適用，分別交由立法機關、行政機關、司法機關具體行使。三者只能在自己的職權範圍內行使職權，不得超越職權、侵犯其他權力領域。在許多西方國家中，法律解釋權主要歸屬於法院或法官，因此，法律解釋主要是指司法解釋，是法院或法官在具體案件中對法律所作的解釋，按照「遵循先例」的司法原則，個案中的司法解釋對下級法院今後的具體案件審理具有拘束力，形成「法官造法」的效果。行政機關執行的是議會（國會）制定的法律文件，而非司法解釋。關於法院行使司法解釋權是否屬於司法權對立法權的侵犯，在解釋史上很早就存有爭論。從古羅馬開始，法律解釋的發展道路基本上是沿著由立法禁止法官解釋法律再到立法授權法官解釋法律前進的。[1]至今，兩大法系中，司法解釋成為了最重要或最主要的法律解釋，甚至在英美法系中，司法解釋就是直接代表了其所稱的法律解釋。我國司法實踐中，最高人民法院和最高人民檢察院這兩家最高級別的司法機關對法律具體適用問題有權進行解釋，我們將其稱為司法解釋。但與西方國家不同的是，我國的司法解釋在性質上是一種能夠重複適用的、具有普遍約束力的抽象解釋，它不同於國外的具體個案解釋，這種抽象解釋在許多情形下是對法律的進一步明確界限，很大程度上屬於立法的邊界。從這個意義上講，司法權存在侵犯立法權的嫌疑。在缺失明確「糾偏」制度的情況下，行政機關為執法當如何選擇執法依據難免處於為難境地。

　　至於其他兩種法律解釋，首先來看立法解釋，從權力分工的角度看，立法者只是向社會輸入法律文本，解釋法律不是立法者的事情，而是司法者或執法者的工作。立法者以解釋的名義發布文件，但本質仍屬於立法。既然如此，立法者就不應當具有立法解釋權，立、改、廢才是立法機關的本職，立法者完全可以通過修法來達到立法解釋的目的。其次再來看行政解釋，權力分立原則在本質上也同樣要求法律解釋權不能交由行政機關來行使，否則，法律解釋權一旦擴大配置，將會給我國的行政管理活動帶來兩大問題：第一，這意味著行政機關可以自行實施行政管理活動而無須考慮立法機關的意志；第二，還意味著行政機關受司法機關的監督將成為一句空話。[2]

　　我國現有的法律解釋體制，儘管有其存在的價值和依據，但體制的架構確實存在法理中無法迴避的困境和不足。至於立法解釋、司法解釋、行政解釋能否成為行政執法的依據確實是一個極其複雜且大費思量的問題。首先，對立法解釋而言，我們一方面強調其具有法律效力，另一方面立法解釋在實踐中卻很少見，常被應用解釋所侵犯，致使其在理論上雖可作為行政執法的依據，但因其數量不夠，對行政執法的作用甚少；其次，對行政解釋而言，一方面存有前已述及的缺陷，另一方面，部分行政解釋程序簡單，儼然行政主體內部的抽象行政行為，與依法行政中的「法」不可同日而語，行政解釋作為行政執法的依據仍存在可爭論的焦點；再者，對司法解釋而言，雖已成為兩大法系中最重要、最主要、最具權威的法律解釋，但能否作為行政執法的依據，仍是一個需要認真探討的問題。綜觀我國的法律解釋機制，從權力的分立與制衡的角度對其進行分析，存在各種困惑與邏輯不足，嚴重影響著我國行政執法主體之執法依據的範圍圈定。　　

（二）法律解釋能夠作為行政執法依據的理論支撐

　　近代國家學說認為，國家權力的存在是為了維護公民的權利。[3]如何保障、制約國家權力，使之一如既往地維護公民的權利，成為先賢們思考解決的問題。在最初英國思想家洛克的「三權分立」思想基礎之上，法國孟德斯鳩進一步將其完善並發揚光大，創設出三權分立學說，對西方國家憲政制度的創立產生了深遠的影響。按照「三權分立」學說，整個國家權力被劃分為三部分，即立法權、司法權和行政權，三項權力分別由議會、法院和政府行使，三個機關之間相互分工、相互制約。孟德斯鳩主張，必須強調權力之間的分工制衡，用權力制約權力來達到防止權力濫用的目的，如若立法權與行政權相結合，則自由不再，同樣道理，如若司法權不能在立法權與行政權面前保持獨立，則自由也不再。假設司法權與立法權集中於一人或一個機關手中，專斷的權力就將凌駕於公民的生命與自由之上，這是因為法官自己成了立法者。最嚴重的一種情況則是一個國家如若法律制定權、公共決議執行權、私人犯罪裁判或者爭訟權也交由同一個人或者機關行使，那麼這個國家一切便都完了。[4]我國雖不是實行三權分立制度，但權力分工制約思想是必須體現的。在我國人民代表大會制度下，其他行政機關、司法機關在人民代表大會的基礎上產生，對其負責。全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，使人民的意志上升為國家意志、法律意志；國家行政機關行使行政權，依法行政；司法機關行使司法權，據法審判。關於法律解釋的性質，理論界一直存在著「是一種權力還是一種方法」的爭議，作為在具體的法律適用過程中出現的一種特殊現象，法律解釋是從屬於上述立法、司法和行政活動的。因此，在國家權力三權劃分的意義上，主流觀點將法律解釋視為一種具有附屬性質的隱性權力，法律解釋權也並非一種獨立的權力類別。據此，可以得出法律解釋能夠作為行政執法依據的第一個理論支撐，法律解釋如果具有國家權力的屬性，那麼它就具有了能夠成為法律依據的先決條件。在我國目前的法律解釋體制下，按照「誰制定，誰解釋」的運行規則，法律解釋的主體必然與三種權力緊密相連並且附屬於特定權力主體自身的許可權，法律解釋權在權力屬性上當然地具有延伸意義的立法權、司法權和行政權性質，適用法律解釋的過程便是三種權力運行的結果。對於立法解釋與行政解釋而言，它們成為行政執法的依據毫無問題，對於司法解釋而言，儘管情況複雜，但從三大國家權力的職責分工來講，作為在行政法律適用過程中用來調適法律關係重歸平衡的司法權，具有終局裁決的效力，當然也對前置的行政權力具有約束性。基於此，法律解釋本身所擁有的權力延伸屬性決定了其能夠成為執法依據的前提條件。

　　另外，按照法律解釋的主體和效力不同，廣義上可以將法律解釋劃分為正式解釋（有權解釋）與非正式解釋（無權解釋）兩種，區別二者的標準在於看其是否具有法律上的約束力，通常我們採用的是狹義的觀點，法律解釋即指的是有權解釋，必須是有權主體依據有關許可權對法律的具體適用進行的解釋。據此可以引申出法律解釋能夠作為行政執法依據的第二個理論支撐，從行政法的淵源進行考察，行政法淵源作為行政法律規範的具體表現形式和載體，如果一個法律文件能夠作為行政法淵源，對行政法律關係主體和行政執法行為產生普遍約束力，那麼它必然也能夠成為行政執法的法律依據，對行政執法機關產生拘束力，行政機關必須依據法律的規定實施行政行為。行政法學界的通說認為法律解釋是行政法的法律淵源之一，認為一般淵源有憲法、法律、行政法規與部門規章、地方性法規、地方政府規章、自治條例和單行條例，特殊淵源有法律解釋、國際條約、慣例等。按照解釋的主體不同，又可以將法律解釋做出立法解釋和應用解釋兩種區分，在應用解釋之下再做出司法解釋和行政解釋之分。[5]上文已經分析，法律解釋本身所擁有的權力延伸屬性決定了這些有權解釋均具有國家意志性、強制性、普遍性和規範性等作為法律淵源的這些基本特徵。另外，通過1981年《關於加強法律解釋工作的決議》以及其後一系列法律文件，在立法上也進一步對法律解釋與法律具有同等效力這一內容予以明確化。受我國現有法律解釋體制的影響，儘管立法解釋、司法解釋、行政解釋在法律解釋體系中存在著效力高低不同、法定拘束力強度不同以及適用人員、事項範圍不同的問題，但是法律解釋本身作為行政法淵源所具有的法律效力或一定的法律效力卻是釐清其能否成為行政執法依據的重要理論支撐。法律解釋作為行政法淵源之一，具有法律約束力，能夠成為行政執法的法律依據亦是應然。

　　基於以上分析，儘管法律解釋作為行政執法依據確實存在著源自法理上的障礙，但是從其作為國家隱性權力的基本屬性、具有法律效力的行政法淵源之一等支撐來看，法律解釋在理論上是當然並且必然能夠作為行政執法的法律依據。除了法理上的支持，法律解釋作為行政執法依據還存有現實的需要，並且具有重要的實踐價值，不僅能夠明確行政機關的執法依據，為行政機關落實、完善國務院「三定規定」提供理論支持，有助於行政機關科學梳理行政執法依據，進一步明確各單位權責，合理配置行政職權；而且便於行政主體身份的確認，明確行政訴訟被告資格，滿足實際部門和群眾對行政行為進行準確及時監督的需要，完善法律解釋機制，進而推動行政法學的發展；最終推動我國法治建設，完善有中國特色社會主義法律規範體系，為法制的統一提供保障，實現依法行政。　

二、法律解釋作為行政執法依據的實踐問題考察

雖然法律解釋在理論上完全能夠成為行政執法的法律依據，但在我國現有的法律解釋體制下，法律解釋作為執法依據面臨著眾多的難點，比如在重點考量將司法解釋作為行政執法的依據這一關鍵問題時，執法實踐中，有行政主體在執法中直接將司法解釋作為實施行政行為的依據，也有將司法解釋作為實施行政行為的參考（注意到司法解釋對法院系統具有約束力和法院具有最終裁決權）。這種認識上的差異要歸咎於法律解釋的效力不明、法律解釋間衝突解決機制缺失等。　

（一）現有三類法律解釋效力模糊導致能否成為執法依據困惑

　　《中華人民共和國立法法》對立法解釋的許可權和效力進行了明確，全國人民代表大會常務委員會有權對法律進一步明確界限，並與法律效力相同。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，全國人大及其常委會是立法機關，國務院、最高司法機關是其兩個實施機關（法律執行和法律適用），需要接受全國人大及其常委會的監督。[6]根據我國政體安排設計，可推導出立法解釋應當在三類法律解釋中具有最高的效力，司法解釋和行政解釋的效力相對來說要低於立法解釋，立法解釋能夠成為行政執法的依據應當不成問題。那麼司法解釋和行政解釋的效力層次和效力作用範圍如何，卻影響著行政執法依據的確定，具體表現為：一方面，行政解釋的效力不明確，對司法機關而言，行政解釋是否適用；另一方面，司法解釋的效力也不明確，對行政機關而言，司法解釋能否適用。鑒於本論題的立意限制，我們在法律解釋的效力不明方面，僅分析研究司法解釋在行政執法中的作用，也就是「司法解釋在實踐中能否成為行政執法的依據」這個問題。對行政機關而言，司法解釋的效力能否適用行政執法的場域，能否成為行政執法的依據便成為一個較大的困擾。[7]

　　目前，比較權威的觀點認為，伴隨著司法權（審判權、檢察權）和行政權而產生的司法解釋與行政解釋，在性質上屬於對法律的具體應用之解釋，地位與立法權和立法解釋不同，不能當然具備與立法解釋相同的普遍法律效力，而只能與其對應的司法權（審判權、檢察權）和行政權所適用的效力範圍相同。也就是說，司法機關（審判機關、檢察機關）和行政機關對法律適用的解釋不能波及到其他，對除己之外的其他機關不產生約束力，而只能在本系統內部對各自的下級機關有效。另外關於最高人民法院的解釋對檢察機關和行政機關是否具有約束力，沒有見之於法律的明文規定，理論與實踐中也沒有公認的界定和統一的認識，不過基於法院享有糾紛解決的最終裁決權，為了規避訴訟中的敗訴結果，檢察機關、行政機關在明知最高人民法院關於某一項法律條文具體解釋的情況下能夠自覺尊重並適用最高人民法院的解釋，勢必會大大爭取勝訴的幾率，這時，最高人民法院的司法解釋當然就具有了對於其他機關的約束力。[8]理論界大致認為，司法解釋對司法機關（審判機關、檢察機關）具有約束力，對行政機關有參照效用。但由於人民法院對行政機關的具體行政行為具有審判監督權，行政機關通常會慎重對待司法解釋。[9]

　　但從司法解釋對行政執法實踐的影響來看，行政執法機關對待司法解釋的態度仍顯曖昧。在有些執法領域，有行政執法機關將司法解釋奉為圭臬，但還有行政執法機關將司法解釋視為執法的參照。行政機關在執法中到底是參考有關司法解釋，還是直接適用司法解釋，實踐中存在不同的規定和做法。比如：2004年1月，國家工商行政管理總局針對吉林省工商行政管理局請示所作出的《關於行政機關可否直接適用司法解釋問題的批複》中指出，司法解釋指的是由我國最高司法機關（審判機關、檢察機關）在適用法律過程中所作出的關於具體法律應用問題的解釋，它對各級審判機關和檢察機關選擇適用法律均具有約束力。進而明確行政機關在從事行政管理活動時對於司法解釋可以參考但不宜直接適用。該批複指出工商行政管理機關在執法辦案時不能直接適用司法解釋，但可以參考司法解釋。又如：2010年12月，由最高人民法院出台的《關於適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（三）》（已於2014年2月修正），雖然該司法解釋不能如同法律規定一樣直接成為工商行政管理機關的執法依據，但其所具有的普遍法律效力決定了實踐中無論是司法機關還是行政執法機關都應當普遍適用。因此，該解釋的這些規定對實際工商行政執法具有重要的指導意義和借鑒作用，尤其是在打擊虛報註冊資本、虛假出資和抽逃註冊資本的「兩虛一逃」違法行為的專項活動中起到了無法取代的司法保障作用。[10]而在另外的場合下，行政執法則直接依據司法解釋。比如：2012年10月，由河北省衛生廳出台的《河北省衛生行政執法案件辦理工作規範》指出，衛生行政執法機關在調查收集書證時，應當遵守法律、法規、司法解釋和規章對書證製作形式的規定。這裡，司法解釋即成為了行政執法的依據。2009年11月，由湖南省工商行政管理局出台的《湖南省工商行政管理機關行政執法證據規則》第46條規定，應當根據具體情況，從證據的取得是否符合法律、法規和規章的規定，並參照司法解釋的要求等方面審查證據的合法性。這裡的「參照」在實踐中是否就是依據的效果？筆者認為，湖南省有關方面已經認識到司法解釋作為行政執法依據的不妥，故用「參照」一詞加以區別，但關於證據的規定，尤以司法解釋規定得具體、明確、翔實，行政機關收集證據為最大程度獲得法院的支持，雖然該46條中用詞為「參照」，實踐中恐司法解釋已然成為湖南工商機關審查證據的依據。再如：根據2002年7月最高人民法院頒布的《關於行政訴訟證據若干問題的規定》70條的有關內容，經由人民法院生效的裁判文書以及仲裁機構生效的裁決文書所確認的事實，可以作為定案的依據。但如若發現該事實確存在重大問題的，則應中止訴訟，必須通過法定程序予以糾正後再行恢復。那麼，在行政程序中，行政機關同樣可將生效的人民法院裁判文書確認的事實作為定案依據。行政機關這樣做的依據就是《關於行政訴訟證據若干問題的規定》這一司法解釋。在2011年「葉思源訴廈門市工商行政管理局行政處罰案」中，被告廈門市工商行政管理局向人民法院出示的證據材料之一就是已經生效的兩份民事判決書，並且結果也令人滿意，審理法院予以司法認可和支持。[11]2001年7月，由國務院頒行的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的3條同樣有行政執法機關可以依據司法解釋而為一定行為的內容規定，確定了在依法查處違法行為時，綜合考慮違法事實涉案金額、情節以及所造成的後果等，如果符合刑法和司法解釋以下諸方面內容的規定，依法涉嫌構成犯罪，需要追究刑事責任的，行政執法機關應當遵照第3條之規定向公安機關移送：一是刑法中有關破壞社會主義市場經濟秩序罪和妨害社會管理秩序罪等犯罪的規定；二是最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋中有關破壞社會主義市場經濟秩序罪和妨害社會管理秩序罪等犯罪的規定；三是最高人民檢察院、公安部的法律解釋中有關經濟犯罪案件追訴標準等的規定。2008年5月，最高人民法院頒布的《關於審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》2條第（4）項指出，衛生行政執法部門對非法行醫行為採取兩次行政處罰以後，如若發現再次從事非法行醫行為的，應當依照《刑法》336條第1款之規定認定為「情節嚴重」。繼而在2008年12月北京市海淀區衛生局根據最高人民法院上述《解釋》，將已經被衛生行政部門行政處罰過兩次，而再次非法行醫者王某以「情節嚴重」為由依法移送至司法機關追究刑事責任。本案例中的非法行醫主要是指尚未取得「醫師執業證書」和「醫療機構執業許可證」的無證行醫。本案的影響深遠，成為了自2008年5月最高人民法院《關於審理非法行醫刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》實施以來，北京市海淀區衛生局依法通過採取行政處罰和司法移送，並最終被人民法院承認，判決裁定違法者構成非法行醫罪的完整案例。[12]

　　由此可以看出，司法解釋在能否成為行政執法依據的問題上，現有的法規範文件並未給出答案。這個問題不僅在理論界存有爭議，在實務界也存在不同的做法。[13]正是這種或參照或依據的隨意性，增加了司法解釋效力範圍的不確定性，司法解釋到底能否成為行政執法的依據，亟需立法明確澄清。　　

（二）各類法律解釋衝突解決機制缺失導致適用執法依據不明

　　按照現有的理論，立法解釋、司法解釋和行政解釋組成了我國現有的法律解釋體系，除了立法解釋的數量較少之外，司法解釋和行政解釋由於其解釋主體的多元化，其數量相當可觀。數量巨大的法律解釋體系，不僅在立法解釋、司法解釋和行政解釋之間可能會發生衝突，而且同類法律解釋之間也會發生衝突，比如行政解釋之間或司法解釋之間的衝突。若衝突解決機制不明朗，那麼行政執法機關進行執法、選擇執法依據時就會陷入左右為難的尷尬境地。法律解釋衝突解決機制遠不同於法的效力衝突解決機制，法的效力衝突可依據效力等差原則進行解決，而法律解釋之間，尤其是行政解釋和司法解釋之間，就目前的規定而言，無法得出誰的效力高於誰，優先適用誰。[14]有學者認為，按照通常做法，立法解釋的法律位階在法律解釋體系中最高，司法解釋次之，行政解釋低於前兩者。展開來說，首先，行政解釋僅能夠拘束行政管理活動中的行政主體和行政相對人，審判實踐中人民法院選擇適用法律時應當充分重視行政解釋並保障其作用的發揮，但行政解釋對審判機關不具有拘束力，如果法院需要對此做出司法解釋的，則以司法解釋為準。[15]其次，司法解釋不但對人民法院自己的審判行為有效，反過來也可以作為行政主體執法行為的依據，對其有效。最後，立法解釋具有普遍拘束力，立法機關對那些與立法本意或者法律原則、法理精神相衝突的司法解釋，有權進一步明確做出相應的立法解釋，其他機關的行為必須以立法解釋為依據。[16]當然，也有學者持不同意見，這裡不再述及。

　　在法律解釋衝突解決方面，我國現有的法律規範文件僅有兩個，一個是1981年6月10日由第五屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《關於加強法律解釋工作的決議》，該文件對於最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋發生原則上分歧時的處理予以了明確，即報請全國人民代表大會常務委員會進行解釋或作出決定。另一個是2006年8月27日由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，要求兩院有關具體應用法律的司法解釋，須向全國人民代表大會常務委員會報請備案，時間限定為自司法解釋公布之日起30日內，如有特定主體認為其與法律相抵觸，可以向全國人大常委會提出予以審查的書面要求。經過全國人民代表大會法律委員會以及有關專門委員審查，認為司法解釋與法律規定確實相抵觸，可以提出議案，要麼要求最高司法機關予以修改或廢止，要麼申請由全國人大常委會作出立法解釋。這些法律也只是對司法解釋的衝突和監督進行了規定，對兩院法律解釋權以及做出司法解釋的監督管理進行了加強，但也僅是事後監督，關於事前協調，目前的法律尚未規定。此兩個法律文件中並未涉及到司法解釋和行政解釋之間及其各自系統內解釋之間的衝突解決。由此，也為行政執法依據的選擇和確定徒增迷茫。　　

三、法律解釋作為行政執法依據效力的應有之義　　在我國，哪些類別的法律解釋（立法解釋、司法解釋和行政解釋）可以作為行政執法的依據需要加以明確。由於我國法律解釋體系繁雜、解釋主體眾多、解釋效力不明、解釋之間衝突解決機制缺失等多樣態的問題，致使法律解釋作為行政執法依據的考量困難重重，三類法律解釋是否都應當作為行政執法的依據，還是應在一定程度上作為執法之依據，這些問題成為尋覓解決出路而不得不面對的問題。[17]據此，解決法律解釋作為行政執法依據的問題必然要包括但不限於以下思路：制定具有較高法律效力的法律解釋法，明確法律解釋尤其是司法解釋應作為行政執法的依據，明確司法解釋對行政主體同樣具有法律效力，統一法律解釋許可權配置，為執法實踐提供權威支持。法律解釋法是關於法律解釋許可權配置、衝突解決機制、法律解釋的效力、解釋的主體、對象和程序等的法律規範的總稱。作為法律層級的法律解釋法是重新配置法律解釋許可權、規範法律解釋權行使的權威法律文件，是從根本上梳理我國目前解釋體制運行不暢的要求，是對法律解釋能夠作為執法依據的權威回應。只有這樣才能從根本上解決我國當前相關法律規定對於法律解釋權配置不合理的問題，最終實現法律解釋體制的和諧統一。　　

（一）立法方向之一——在對現有法律解釋格局不做較大變動前提下，通過立法明確各類解釋的效力並健全法律解釋的監督制約機制

　　前文已述，關於三類法律解釋的效力範圍是存在不明確之處的，比如：立法解釋、司法解釋和行政解釋各自的效力如何界定，兩院的司法解釋能否成為行政執法的依據等難點依然困擾著理論界和實務界，也成為研究法律解釋作為執法依據命題無法繞開的問題，立法應當重點對該內容進行明確。在此命題中，鑒於立法解釋與被解釋的法律具有同等的效力，顯然可以作為執法的依據。而行政解釋是特定的行政主體對法律、法規、規章所作的解釋和說明，根據行政權的屬性和行政機關的層級制，上級行政機關作出的行政解釋，下級行政機關進行執法時，必須作為執法的依據。接下來，關於司法解釋作為執法的依據問題，司法解釋是否具有普遍的法律效力，理論界存在兩種截然相反的觀點。持肯定觀點的學者認為，鑒於司法審查本身具備的終局效力性，出於對司法公平、正義的維護考慮，有必要賦予司法解釋以普遍法律效力，而且這也與司法實踐中承認司法解釋的普遍法律效力的個案現象相吻合，進而體現了應然性和實然性的統一；持否定觀點的學者則主張，不能把司法解釋等同於立法解釋一樣具備普遍法律效力，目前我國相關法律規定與法律具有同等效力的僅限於立法解釋這一種，並沒有明確司法解釋是否具有普遍效力，因而這種提法既缺乏憲法依據，也沒有《立法法》等法律支撐，另外他們認為，出於保障整個法律解釋體制的統一性和權威性考慮，賦予司法解釋以普遍法律效力也是不可取的。[18]基於上述觀點，筆者認為，肯定說不符合我國政體的安排，最高司法機關由國家最高權力機關產生，受其監督，對其負責，司法解釋不可能具有和立法解釋般普遍的法律效力。基於權力分工制衡理論，立法解釋、司法解釋和行政解釋應當各有自己的效力範圍。[19]再來看否定說，司法解釋在現有政治體制架構下雖不具有普遍的法律效力，但是按照前文所述，從權力屬性、行政法淵源、法的效力等法理上的支撐來看，司法解釋作為法律解釋的一種，在成為行政執法依據的問題上亦有著理論上的應然性。因此，對待司法解釋能否作為執法的依據問題不宜絕對化，考慮到該問題涉及法律解釋之間的效力層次，故而在具體的立法設計上，應當根據立法權、司法權、行政權的分工制衡區分出一般原則以及例外情形，明確在什麼情況下可以依據司法解釋，什麼情況下可以參考司法解釋，立法需要對這個判斷標準進行著力考衡（一般原則下司法解釋能夠作為執法依據，例外情況下僅作為執法參照），以期找出最適合我國政治體制架構的設計方案。

　　另一方面，目前我國法律解釋之間相互衝突如何解決，是撤銷、宣告無效還是要求修正等，尚未有一個明確的規定。此外，一類法律解釋對另兩類法律解釋的侵犯也未有明確的監督制約機制，比如：司法解釋侵犯了立法解釋的領域，對此司法解釋應如何處理未見明確規定。同時，不能作為行政執法依據的法律解釋最終成為了行政執法的直接依據（如司法解釋成為行政執法的直接依據），本應由人民法院對行政解釋進行判斷的，而法院卻放棄判斷的權力直接予以認可、依據行政解釋，又當如何處理，現今尚無明確規定。可見，建立完善的法律解釋監督機制，明確法律解釋之間效力衝突解決機制，解決法律解釋效力作用領域的爭議，對於回應法律解釋成為執法依據的關切具有重大意義。[20]當一種法律解釋不能作為執法的依據時，若有違背，法律解釋監督主體應當能夠依法定監督程序進行處理，或有一套監督解決機制的存在，從而使法律解釋作為執法依據得以明確。

　　另外，按照1981年全國人大常委會的《關於加強法律解釋工作的決議》的有關內容，針對同一項法律規定，如果兩院各自的解釋存在原則分歧，須向全國人大常委會報請予以明確。2007年1月1日施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》要求兩院在各自的審判和檢察工作中所作出的具體應用法律的司法解釋，須向全國人民代表大會常務委員會報請備案，如有特定主體認為其與法律相抵觸，有權向全國人大常委會提出予以審查的書面要求。兩個法律文件顯示，全國人大常委會對兩院司法解釋處於一種抽象、被動的監督地位，操作性較低。在我國現有政體下，全國人大及其常委會是最高國家權力機關，最高行政機關和最高司法機關由其產生，對其負責。依此政治架構，全國人大及其常委會有權對國務院和兩院進行監督，往下推之，全國人大常委會也有權監督行政解釋和司法解釋。全國人大常委會認為行政解釋或司法解釋侵犯立法解釋、認為行政解釋和司法解釋相衝突的，應有權作出相應處理。　

（二）立法方向之二——條件成熟之時，立法可以考慮統一法律解釋權的配置

　　我國的法律解釋許可權分別由國家立法機關、最高司法機關、部分行政機關行使。法律解釋許可權的分散配置，一方面發揮了各解釋主體的專業特長，補充了成文法的不足，在法律體系和法律制度不健全的情況下，使得法律適用具有了「法」的依據；另一方面出現了各部門法律解釋出於自身部門利益進行解釋，各類解釋許可權擴張、侵犯其它領域的解釋許可權等情況。比如，實踐中對某些法律具體應用需要作出解釋的，最高司法機關通過司法解釋的形式取代了原本應當由立法機關作出的立法解釋。

　　甚至由於解釋權行使的泛濫，使得某些法律制度流於形式。比如，部分地方行政機關為了獲得在有關司法訴訟活動中的有利地位，會在案件審理過程中通過上級機關對案件涉及到的法律條文作出有利於行政主體或者行政主體支持的當事人一方的法律解釋，如此一來，將會破壞憲法所確立的人民法院獨立審判權的依法行使。[21]

　　再者，目前的法律解釋權配置必然引發人們思考三類法律解釋的效力位階問題，思考各類法律解釋對另外兩類法律解釋主體的適用問題。然而，目前的法律規定缺乏對各類法律解釋的效力的明確規定，致使行政解釋優於司法解釋還是司法解釋優位於行政解釋，成為各適法主體自由裁量的對象。可見，法律解釋權的分散配置發展至今，已與依法治國關於法治的要求漸行漸遠，法律解釋發揮的作用在利與弊的天平中偏向了弊的一端。法律解釋權的分散配置所引發的法律問題、制度衝突、憲政秩序需要從根源上加以扭轉，寄希望對現有解釋體制的修補完善難有較佳效果。因此，在法律解釋法制定過程中，明確法律解釋權的統一配置，對於回答法律解釋的執法依據問題具有根本意義。法律解釋權的集中而非分散，避免了立法解釋、司法解釋、行政解釋的區別及效力探討，使複雜的問題變得簡單化。

　　前文已述及，立法解釋、行政解釋、檢察解釋是否有存在的必要，持否定觀點的論者認為，立法機關就是創製法律，不適用法律，自然也就無進行立法解釋之必要，況且，立法解釋和法律修改的區別不明，立法解釋的內容完全可以通過法律的修改實現，再說立法解釋在實踐中數量罕見，故立法機關不應當享有立法解釋權。行政解釋同樣存在問題，行政解釋和行政主體制定的其他規範性文件如何區分？行政解釋應是其他規範性文件的形式之一，屬於抽象行政行為。隨著行政權的膨脹，特別是我國行政權優位於司法權的現狀，行政權是最易侵犯行政相對人合法權益的一種權力，行政主體制定的法律解釋甚至成為法院審判的依據，致使法院對行政權的司法監督流於形式。鑒於行政解釋的這些問題，行政解釋沒必要存在，行政解釋完全可以由其他規範性文件替代。

　　檢察解釋，特別是在刑事審判中，檢察解釋存在侵犯法院獨立進行司法審判的可能，長期飽受學者詬病。[22]

　　國外在法律解釋領域，法律解釋權配置則較為簡單，沒有出現我國法律解釋體制運行過程中的諸多問題。在大多數西方國家，法律解釋權配置給法院，法院所做的司法解釋具有最高權威性。借鑒國外成功經驗，我們可以重新整合我國的法律解釋體制，統一法律解釋權配置，將法律解釋權統一歸屬某機關集中行使，從根本上解決法律解釋能否作為執法依據問題。至於法律解釋權的統一配置思路，理論界存有多種模式，但多數認為應由最高人民法院和具體承辦法官共同行使法律解釋權。華東政法大學陳金釗教授建議將抽象的法律解釋權交由最高人民法院統一行使，個案中具體法律解釋權交由法官行使。最高人民法院胡夏冰在此基礎上進行了更為詳細的論述，提出我國法律解釋體制可以通過四個步驟進行完善，一是取消立法解釋，由司法機關負責統一行使法律解釋權；二是純化司法解釋權的主體，明確人民法院的唯一地位，檢察機關不再做出法律解釋；三是建構多元司法解釋主體，打破由最高法院統一做出解釋的規定，賦予承辦法官在具體案件辦理過程中的解釋權；四是優化司法解釋質量，最大程度地契合法理精神和法律理性，須有完善的司法解釋制約和監督機製作為配套措施。[23]筆者對此持贊同觀點，這些學說對未來立法關於法律解釋權的統一配置提供了可以借鑒的參考價值。