一文打盡四中全會改革布局-頭條網

中共十八屆四中全會將於10月20至23日在北京召開，會議主題為「依法治國」。根據以往經驗，四中全會內容通常為全面落實、深化三中全會的決策部署。當前，中國經濟正逐漸從少數人先富起來走向共同富裕，「公平」正逐漸取代「發展」成為主要目標，而「依法治國」則是實現「公平正義」的必由之路。預計四中全會後將會有更多的維護公平類政策出台。

一是保障市場公平競爭。旨在推進依法治國、減少政府干預、打破壟斷以及資本流動的障礙等，包括司法改革、行政改革、國企改革和資本項目改革。

其中，司法體制改革是依法治國的核心，也是各項改革的重中之重，將包括司法去地方化和司法去行政化兩個方向。簡政放權的核心是放鬆各類行政管制，減少尋租，促進公平競爭。打破壟斷主要是打破國企在服務業領域的壟斷，為民企提供更廣闊的空間，進而激發經濟活力。資本賬戶開放意味著逐漸放鬆資本管制，提高資金的使用效率。

二是促進要素公平交易。旨在還原市場規則、更好地反映供求關係，包括資源品價格改革、利率匯率改革、土地流轉制度改革和戶籍改革。

其中，資源品價格改革旨在更好地反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本。利率匯率改革的核心是提高市場配置金融資源的效率，在國內和國際金融市場中實現人民幣價格的市場化。土地流轉制度改革的核心是破解「城市土地國有，農村土地集體所有」的城鄉二元土地制度，加快農村土地的流轉，推進農村土地交易市場化，改變土地增值收益分配不公的格局。戶籍制度改革的目的是推動農民工市民化，將通過加快放開縣和大部分地級市戶籍，和在大城市推動公共服務由戶籍人口向常住人口拓展分類推進。

三是加強收入公平分配。旨在平抑區域間及居民間的收入差距，包括財稅改革和國企薪酬改革。

其中，中央地方收入分配改革旨在改變中央和地方財權、事權不匹配的局面，未來中央將部分事權上收、增加公共支出，並將部分財權下放、增加地方向服務型政府轉型的能力。稅制改革旨在打破以收入稅為主、缺乏財產稅的局面，從而降低收入差距，房產稅、遺產稅和消費稅是其未來方向。國企薪酬改革旨在通過設置合理薪酬水平、建立激勵機制，從而消除國企高管「既拿高薪又享高官」的局面、降低國企員工的收入差距。

促進社會公平，降低增長依賴。如果能夠降低貧富差距，促進社會公平，讓經濟發展惠及更多的大眾，其實意味著對經濟增長速度的依賴可以降低，而這也有助於化解地產泡沫、產能過剩、環境污染等中國經濟的核心問題，實現可持續發展之路。

1. 推進依法治國，維護公平正義——四中全會展望

1.1 依法治國首成主題

中共中央政治局7月底召開會議，決定今年10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，主要議程為「研究全面推進依法治國重大問題」。在9月底召開的會議中，中央政治局進一步明確四中全會的召開時間為10月20日至23日。

從以往經驗來看，歷屆四中全會均定位於落實和深化三中全會的決策和部署，多聚焦於黨建（第12、14、16、17屆）和人事（第13、14、16屆）。而本屆四中全會首次以依法治國為主題。

從以往經驗看，四中全會內容通常為全面落實、深化三中全會的決策部署。從近期中央領導人的講話來看，本屆四中全會也不會例外。

習主席在今年2月的中央深改小組第2次會議中提出「凡屬重大改革都要於法有據」，闡明了「依法治國」是「深化改革」的依據。而在8月的第4次會議中，他強調要「處理好改革與相關法律立改廢的關係」，可見改革進入深水區後，更需依賴法治力量來推進，改革未動法制先行。

1.2 從部分先富到共同富裕，從效率至上到公平優先

當前，中國經濟正逐漸從少數人先富起來走向共同富裕，改革取向正從注重增長速度的「效率至上、兼顧公平」、進入到更注重質量的「兼顧效率與公平」的新階段，「公平」正逐漸取代「發展」 成為主要目標。

新一屆領導層上台後曾在多個場合強調「公平正義」的重要性。中共十八大報告中就曾指出，公平正義是中國特色社會主義的內在要求，而三中全會《改革決定》中也明確指出「必須堅持社會主義市場經濟改革方向，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點」。

「依法治國」則是實現「公平正義」的必由之路。習主席在今年1月的政法工作會議上就曾指出，要把促進社會公平正義作為核心價值追求，政法工作者要「肩扛公正天平、手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊」。

中共十八大後，新一屆領導層已在相關領域大動手術：出防止冤假錯案指導意見、通過廢除勞動教養法規的決定、出台涉法涉訴信訪改革的意見、司法公開力度前所未有、政法隊伍害群之馬被清除。而中央深改小組也第2次會議中明確了深化司法體制改革的目標和原則、在第3次會議中對若干重點難點問題確定了政策導向。

由此可以預見的是，四中全會之後將會有更多的公平類政策出台，推動各領域的公平正義，具體包括保障市場公平競爭、促進要素公平交易、加強收入公平分配三大類。

2. 保障市場公平競爭

統一、開放、競爭、有序的市場體系是經濟成熟的顯著標志。依法治國的核心目標就是為市場競爭提供公平的環境。而無論是相關法律法規的缺位、政府對市場的過度干預，還是國企的壟斷地位、以及對資本流動的限制等都在阻礙市場的公平競爭。預計四中全會將進一步推進司法改革、行政改革、國企改革和資本項目改革，以保障市場公平競爭。

2.1 公平競爭（司法改革）

司法改革是依法治國的核心，是各項改革的重中之重。中央深改小組會議曾2次提及司法體制改革，先後審議通過實施分工方案和意見框架。完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理、設立知識產權法院，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施。

司法改革是當前我黨全面深化改革的重點立足點之一，其核心內容從《決定》到《四五改革綱要》經歷了一個不斷完善的「四步走」過程。

今年7月底，最高人民法院司法改革領導小組第2次會議召開，《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》的出台，我國深化司法制度改革的目標、內容與計劃性更加細化與明確。該綱要明確了未來五年內，司法體制改革將包括司法去地方化和司法去行政化兩個方向，涵蓋八個方面。

2.2 簡政放權（行政改革）

過多的行政管制不利於效率提升，也阻礙了市場公平競爭。簡政放權是放鬆管制的主要手段之一，也是政府近十年來一直著手進行的工作。

新一屆政府簡政放權決心很大。與2010年之前平均兩年削減一批不同，11年以來簡政放權步伐有所加快，去年4月以來，國務院已先後取消和下放7批共632項行政審批等事項。

放鬆管制的終極目標在於改善供給，解決內需不足的難題。中國的內需不足很大程度上緣於有效供給不夠，特別是在公用事業和服務業領域。醫療、教育、文化等服務業需求非常旺盛，但卻受到供給瓶頸的壓抑，「看病難」，「保姆荒」都是「有效供給」不足的寫照。

簡政放權能從兩個方面改善供給，一是縮短審批時間和審批流程，從而提升企業投資意願和加快投資進度，二是減少了尋租空間，從而降低了企業投資的成本。

2.3 打破壟斷（國企改革之一）

當前我國的服務業主要被國企所壟斷，造成相關行業供給不足，效率低下。新一輪國企改革遠不僅是國企自身的改革，更重要的目的是為民企提供更廣闊的空間，打破壟斷，引入競爭，進而激發經濟活力。今年7 月國資委試點央企「四項改革」推出標誌央企改革進入實質性階段，央企改革正式啟動。

這四項改革試點分別是：1、改組國有資本投資公司試點，旨在探索以管資本為主加強國有資產監管的體制模式；2、混合所有制試點，旨在引入社會資本，向社會開放國有資產的經營管理；3、董事會授權試點，旨在探索完善國有企業公司法人治理結構的工作機制；4、派駐紀檢組試點，旨在嚴查關鍵領域腐敗。

2.4 資本項目開放（金融改革）

資本管制的存在降低了資金的使用效率，資本項目開放將是未來金融改革的重點目標。無論是居民企業結售匯管制的減少，QDII、QFII與RQFII制度的實施及額度的大規模擴張，還是滬港通等的實施，均預示著中國資本項目開放在逐漸加速。

資本賬戶開放意味著逐漸放鬆資本管制，允許居民與非居民持有跨境資產及從事跨境資產交易，實現貨幣自由兌換。資本項目開放的一般原則是「先流入後流出、先長期後短期、先直接後間接、先機構後個人。」具體步驟是先推行預期收益最大的改革，後推行最具風險的改革；先推進增量改革，漸進推進存量改革。

從改革路線圖看，短期內將放開直接投資管制，中期推進放開商業信貸管制，長期推進資本流入流出的完全放開。

此外，月內將推出的滬港通，則在短期內推動開放內地金融市場。滬港兩地的金融資本在一定額度內實現自由流動，實現資本項目的有限度開放，有利於未來完全放開資本項目管制，也有利於加快人民幣國際化進程。

日前央行官員表示，將從四個方面，進一步推進人民幣跨境業務，推動資本市場的進一步開放。除了倒計時的滬港通試點之外，央行正在研究設計人民幣合格境內機構投資者（RQDII）制度，這項機制將允許機構投資者以人民幣直接投資海外市場；推動建立合格境內個人投資者（QDII2）機制，允許個人投資境外市場，包括股票和房地產；允許境內企業到境外發行人民幣計價的股票，並以人民幣支付股息和紅利。

3. 促進要素公平交易

目前我國已建立生產資料、商品、金融、技術、人才、信息等各類要素市場。但在某些領域和行業，政府對要素價格的管制依然大規模存在。預計四中全會後將進一步推進價格改革、金融改革、土地流轉制度改革和戶籍改革，以促進要素的公平交易。

3.1 資源品價格市場化（價格改革）

資源品價改旨在更好地反映市場供求關係、資源稀缺程度和環境損害成本。過去我國在水、電、煤、氣、油、運等領域存在大規模的價格管制，導致了資源品供需的失衡，產能過剩問題的加劇。

反腐破冰電價改革，煤炭稅改繼續推進。自11年底以來，我國資源品價格改革步伐不斷加快。 「市場凈回值法」在全國範圍內推行後，天然氣價格已初步市場化；而在13年「兩會」推出成品油定價新機制後，油價也已接近市場定價。但電力體制改革始於02年卻至今仍未實現，究其原因，仍與發改委價格司對主要的電源實行標杆電價政策有關。

發改委價格司是我國價格主管部門，負責對包括電價、水價等在內的多種壟斷商品和公共服務的價格進行審核和監管，組織擬訂重要價格收費政策。因其審批權集於一身、審批許可權過大，極易形成尋租空間、阻礙資源品價格的市場化改革。

今年9月，發改委掀起反腐風暴，其中價格司已有5位官員落馬，此前曾分管葯價和電價，而國家能源局同樣進行了大規模反腐，受調查的官員多數曾長期分管煤炭和電力。兩部門在四中全會前集中反腐，推進電價市場化的目的較為明確。

煤炭資源稅從價徵收，煤炭價格市場化程度加深。煤炭資源稅改革同樣值得關注。原油、天然氣的資源稅已於11年10月起從價徵收，但此前煤炭資源稅改革方案卻遲遲未動。

李克強總理在今年9月底的國務院常務會議上提出要「實施煤炭資源稅改革、停止徵收煤炭價格調節基金」，而10月初《關於全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知》和《關於實施煤炭資源稅改革的通知》也相繼出台，這意味著煤炭價格市場化程度也將進一步加深。

煤炭價格市場化後，煤炭企業成本的上升將向其下游的電力、鋼鐵、化工、水泥等行業進行轉嫁。其中鋼鐵、水泥、化工等行業是典型的產能過剩行業，也是高污染行業，預計將受到煤炭資源稅改革和《環境保護法》修訂草案實施的雙重抑制。

3.2 利率匯率市場化（金融改革）

利率匯率市場化的核心是增加金融產品價格的有效性，提高市場配置金融資源的效率。其中，利率市場化即是在國內金融市場中實現人民幣價格的市場化，而匯率市場化則是在國際金融市場中實現人民幣價格的市場化。

利率市場化大幅推進。從去年底至今，金融改革一直都是國務院總理李克強不斷強調的重點。而利率市場化改革則是金融領域全面改革的基礎。今年5月，李克強在《求是》雜誌發表署名文章《關於深化經濟體制改革的若干問題》，指出了今年金融領域改革的方向：放寬市場准入、推進利率市場化和建立存款保險制度。

目前貸款利率已經完全市場化，而存款利率下浮也已完全放開，存款利率的上浮正在通過大額存單的市場化、以及收益率更高的銀行理財的大規模擴張來實現。

匯率市場化不斷加快。自去年11月十八屆三中全會《改革決定》提出「完善人民幣匯率市場化形成機制」以來，匯率市場化改革的步伐正在不斷加快。今年上半年，央行、外管局、國務院辦公廳等各部門政策頻出，央行行長周小川和央行副行長、外匯管理局局長易綱也在不同場合提出要大力推進匯率市場化改革。

去年12月，央行副行長、外管局局長易綱在接受媒體專訪時，人民幣匯率市場化的形成機制概括為以下三點：一是發展市場，讓市場更加便利，減少交易中的行政審批限制，根據市場需求發展套期保值等產品；二是增加匯率彈性，雙向波動，人民幣對美元的波幅可以適當擴大，增大套利成本。三是希望人民幣匯率在合理均衡水平上保持穩定，但跟過去不同，不是盯住美元不動。

預計短期內人民幣匯率浮動區間將繼續擴大、匯率彈性不斷上升；而在中期，人民幣中間價形成機制也將逐步市場化，做市商多元化且更多的與前一交易日收盤價掛鉤。

3.3 土地價格市場化（土地制度改革）

過去「城鄉二元經濟結構」在通過農業反哺工業、實現經濟快速發展的同時，也導致了城鄉差距的擴大和固化，而土地的廉價使用也是導致產能過剩以及地產泡沫的根源之一。土地制度改革的核心是破解「城市土地國有，農村土地集體所有」的城鄉二元土地制度，加快農村土地的流轉，推進農村土地交易市場化，改變土地增值收益分配不公的格局。

農地確權提速。農村土地流轉的基礎是「確權」，主要是土地使用權的確權。農村土地使用權按用途可以分為土地承包經營權（農用地使用權）、集體經營性建設用地使用權和集體非經營性建設用地使用權。預計四中全會後，土地承包經營權和經營性建設用地使用權的流轉都會進一步提速。

土地承包經營權的確權已於13年在全國範圍內鋪開，而14年9月底習主席在中央深改小組第5次會議上為土地承包經營權的流轉提出了指導性意見——「促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局」。農業部曾表示，土地流轉今年將在山東、安徽、四川全省鋪開。預計四中全會後會對《土地管理法修正案草案》做進一步修訂，而未來幾年承包經營權的流轉率也將大幅提升。

集體經營性建設用地使用權的確權預計將於14年完成。當前，國土資源部擴大經營性建設用地試點已大範圍鋪開，並於9月底出台《關於推進土地節約集約利用的指導意見》，提出要「嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率」。《指導意見》在四中全會前夕出台，預示建設性用地流轉將會成為會議議題之一，並在會後形成法律法規。

土地徵收流轉利益鏈或將打破。地方政府是徵用農村土地並轉變為國有土地的唯一合法樞紐，也是土地徵收和流轉鏈條中的主要受益者之一。94年分稅制後，地方政府憑藉其在土地市場中的壟斷地位過度徵收農村土地，形成了中國特有的土地財政，表現為土地轉讓收入占財政收入比重的不斷提高，既滋生了腐敗和泡沫，也惡化了農民的收益分配。

落實四中全會「依法治國」的主題精神，需打破現有的「土地財政制度」。今年8月底，國務院發布《不動產登記暫行條例（徵求意見稿）》，將房屋所有權等10類不動產權納入登記，並規定權利人、利害關係人可以查詢不動產登記資料。這意味著對土地經濟的切割已經啟動。

預計四中全會後，《不動產登記暫行條例》將由徵求意見稿轉變為正式稿，由此帶來的影響，一是土地經濟行將終結，地方政府對高房價的依賴將逐漸降低；二是房產稅開徵成為可能，房地產長效調控機制將逐漸形成。

而10月出台的《加強地方政府性債務管理的意見》，約束了地方政府通過融資平台、以土地為質押大幅舉債的行為。以後省級政府將能以自身信用為主來舉借債務，意味著對土地價格依賴的下降，而且其成本更低，相應地方債務風險也將更小。

3.4 勞動力價格市場化（戶籍改革）

戶籍制度改革的目的是推動農民工市民化，提高農民工的公共福利。戶籍制度改革分類推進主要有兩種方式：一是縣和大部分地級市將加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務；二是在大城市推動公共服務由戶籍人口向常住人口拓展，如上海居住證制度。居住證制度會逐步在全國各大城市推行，以逐步過渡。

7月30日，國務院出台《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，標誌著新一輪戶籍改革的大幕開啟。《意見》明確了戶籍改革目標，提出了分類推進戶籍遷移政策，建立城鄉統一戶口登記制度和居住證制度等。

戶籍改革提升經濟潛在增速。按照社科院蔡昉教授的研究，農民工平均在46歲就回家務農，而戶籍改革鼓勵農民工落戶，將提高他們在城市的就業年限，增加城市勞動力有利於提升經濟的潛在增速，並擴大醫療、教育、市政基建等內需。預計四中全會後戶籍改革政策頻出，成為接下來幾年經濟的重頭戲。

4. 加強收入公平分配

科學的財稅體制，是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。預計四中全會將進一步推進財稅改革和薪酬制度改革，以加強收入的公平分配。

4.1 中央地方收入分配（財稅改革之一）

過去中央政府佔據了財政收入50%的分配，但只承擔了20%左右的事權支出。未來中央應將部分事權上收，統籌支付教育、醫療、養老等領域的公共支出。同時應將部分財權下放，增加地方向服務型政府轉型的能力。

94年分稅制改革後，中央在財政上實現了集權和強化，並通過大量的轉移支付來控制地方，然而也帶來了「轉移支付整體無效率」、「地方債務問題嚴重、土地財政盛行」以及「財政支出結構和稅制不合理」等一系列問題，究其根源，仍是分稅制帶來的財權和事權不匹配。

對比中美兩國，94年後中國中央財政收入佔比基本維持在50%左右，而美國聯邦政府財政收入佔比則兩次下台階，兩者差距不斷拉大，到2011年時中國已高出美國10.4個百分點。而在財政支出佔比上則是另一番景象，美國聯邦政府財政支出佔比基本穩定在50%之上，而2000年後中國中央政府支出佔比不斷下滑，到2011年時已低於前者約38.2個百分點。

從支出結構上看，中國中央政府承擔事權較少（環保、衛生醫療、教育科技和社保的支出主要集中在地方），以及轉移支付的效率較低，是中國中央政府財政支出佔比遠低於美國的主要原因。

今年6月底，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，並將「明確事權和支出責任」列入三大任務。預計四中全會後將出台相應法律法規，落實《方案》，中央將上收司法、社保、教育、醫療、生態環境、食品安全等部分事權，並提高這些行業的效率。

4.2 稅制改革（財稅改革之二）

過去中國的稅收以收入稅為主，主要徵稅對象是普通大眾，而缺乏財產稅，因而無法降低收入差距。未來的方向是開徵房產稅和遺產稅，此外消費稅的實施和推廣也是未來稅制改革的亮點。

《不動產登記暫行條例徵求意見稿》實施表明土地經濟行將終結，走土地財政的老路已行不通。而9月發布底的《關於加強地方政府性債務管理的意見》則對地方新增舉債做了進一步規範。這意味著地方政府將面臨著兩難的局面：一方面急需大量支出來實現新型城鎮化，另一方面資金來源捉襟見肘。因而培育地方稅種成為必然。

當前營改增已如火如荼地在全國範圍內鋪開，鐵路運輸和郵電通信業也都已納入應該增試點。而10月初《關於實施煤炭資源稅改革的通知》的出台，也意味著煤炭資源稅已離從價計征不遠。《不動產登記暫行條例徵求意見稿》表明政府已在加快推動不動產登記制度，擴大房產稅試點，預計一定過渡期後將全國推廣，並明確為地方的主體稅。

預計下一步的稅制改革方向是將國內消費稅按照消費地原則轉化為地方稅，生產環節改為零售環節徵收，車輛購置稅劃歸地方稅，而遺產稅的進一步研究也將提上議程。

4.3 國企薪酬改革（國企改革之二）

當前國企高管薪酬存在「既拿高薪又享高官」的局面。三中全會《改革決定》指出，國有企業要「合理確定並嚴格規範國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費。」

8月底，政治局通過《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》，近期審議了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》和《關於合理確定並嚴格規範中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》，都是對十八屆三中全會《決定》的落實。

國企薪酬改革的兩大目標，一是薪酬水平合理，二是建立激勵機制。

薪酬水平合理。當前國企負責人薪酬水平普遍高於同業民企，但國企盈利能力卻並不顯著高於民企。只因國企、民企之別而造成「同工不同酬」的局面，顯然有失公允。因此，通過「限薪」把國企負責人薪酬水平控制在合理水平，是未來國企薪酬改革的目標之一。

建立激勵機制。目前國有企業經營效率低下的局面依然普遍存在。通過將各級管理人員和一般職工按經營業績和勞動貢獻獲取收益，將有利於提高國有企業的經營效率。

預計「兩步走」將是未來較為可行的改革路徑。第一步，董事會仍屬於國家幹部，薪酬由政府支付，嚴控其職務消費和業務消費，而經理層的選聘過程和薪酬水平由董事會決定；第二步，董事會選聘比例和薪酬水平逐漸市場化。

5. 促進社會公平，降低增長依賴

部分已先富，走向共同富裕。改革開放以來，速度一直是我國經濟發展的核心目標，30多年的發展極大地提高了人民的生活水平，而一部分人先富起來的目標已經實現。但是，單純追求增長速度會導致貧富差距的擴大，進而抑制未來的增長潛力，目前我國基尼係數長期居高不下，縮減貧富差距、實現共同富裕或成為新一屆政府的改革總目標。

促進社會公平，降低增長依賴。可而如果能夠降低貧富差距，促進社會公平，讓經濟發展惠及更多的大眾，其實意味著對經濟增長速度的依賴可以降低，而這也有助於化解地產泡沫、產能過剩、環境污染等中國經濟的核心問題，實現可持續發展之路。

(夏編輯)