趙國軍：「東突」恐怖活動常態化及其治理

來源：《國際展望》2015年第一期

「東突」恐怖活動常態化及其治理

趙國軍

【內容提要】近年來，「東突」恐怖活動日益頻繁，呈現常態化發展趨勢。在恐怖活動指數、活動模式、襲擊地域、目標和工具等方面，「東突」恐怖主義均呈現明顯的常態化特徵。這將使得「東突」恐怖主義活動在一定時期內保持數量上的較高水平，特別是小規模的恐怖襲擊活動可能持續增加。這一態勢是內外因素勾聯、互動的結果，既與境內宗教極端主義思潮的泛濫有關，也受到全球日益複雜的反恐形勢的驅動，在很大程度上也與外部勢力對其縱容和支持分不開。「東突」恐怖主義威脅在一定時期內的常態化，加上中國自身的脆弱性，提出了建立應對恐怖主義常態化的長效機制的要求。這一長效機制應針對「東突」恐怖主義的複雜成因，實行多管齊下：一方面，需要加強內部治理，對恐怖主義進行綜合治理，消除分裂主義與恐怖主義的生存土壤；另一方面，需要進一步加強國際反恐合作，擠壓「東突」恐怖主義在境外的生存空間。但我們也要警惕掉入「全球聖戰運動」陷阱的危險，重蹈美國式反恐的覆轍，要加強在各種雙邊和多邊機制下的合作，特別是與伊斯蘭世界和聯合國框架下的反恐合作。

【關鍵詞】「東突」組織 恐怖主義 常態化 反恐 治理

【作者簡介】趙國軍，上海社會科學院國際關係研究所助理研究員，博士

目前，中國所面臨的恐怖主義威脅日益嚴峻：境內恐怖活動有漸入常態化的趨勢，預期將持續較長時間。這一恐怖主義威脅常態化趨勢的主要表現是「東突」恐怖活動的常態化，特別是其活動指數、活動模式、襲擊地域、目標和工具等方面均呈現明顯的常態化特徵，這將使得「東突」恐怖活動在一定時期內保持數量上的較高水平，特別是小規模的恐怖襲擊活動可能持續增加。儘管從長期來看，恐怖主義必將得到有效遏制，但導致恐怖活動持續的動力機制短期內不會消失，這使「東突」恐怖活動的常態化將在較長時間內得以延續。這一發展勢必對中國的防恐、反恐努力提出更高要求，需要新的應對思路。應從被動應對轉向構建常態化治理機制，同時應清醒評估「東突」與「全球聖戰運動」的關係，此外還應推動雙邊與多邊國際反恐合作，加強與伊斯蘭國家以及聯合國框架下的反恐合作。

一、「東突」恐怖主義的發展歷程

「東突」分裂活動早在19世紀末就斷斷續續地出現，但其極端化則是最近二十餘年的事。20世紀三四十年代，「東突」分裂分子先後分別在英國或蘇聯的支持下上演過短暫的「東突建國」鬧劇。新中國成立後，一大批「東突」骨幹或被捕，或逃亡境外，或蟄伏地下。其中，老牌分裂分子伊敏和艾沙等人逃至中亞和南亞地區，成為境外「東突」分裂活動的肇端。改革開放之初，隨著黨的民族宗教政策調整，一些被關押改造的「東突」分子釋放後，打著「宗教自由」的幌子，非法開辦地下傳經班，培訓了一大批宗教極端主義分子，成為境內「東突」勢力的主要來源，並開始與境外的分裂組織加強互動。

20世紀90年代以來，「東突」恐怖主義的發展經歷了再度興起、相對沉寂與新一輪高發期三個階段。第一階段從1990年4月新疆阿克陶縣巴仁鄉發生暴亂到2001年「9·11」事件，是「東突」恐怖活動興起時期，也是本土滋生的「東突」恐怖主義外溢並與「基地」組織開始合流的時期。

1993年，一些「東突」分子在境外建立了「東突厥斯坦伊斯蘭運動」（以下簡稱「東伊運」），但不久後解體。1997年新疆伊犁「2·5」暴恐事件發生後，中國政府強化反恐，一些「東突」恐怖組織骨幹被迫逃到境外，其中包括艾山·買合蘇木。買合蘇木在巴基斯坦與阿富汗交界地區重組「東伊運」，並與本·拉登領導的「基地」組織合流，從後者獲得培訓與資金支持。這一時期成立的其他「東突」組織還包括「東突厥斯坦解放組織」、「世界維吾爾青年大會」、「東突厥斯坦新聞信息中心」等。它們在這一時期製造了大量恐怖事件。根據2002年國務院新聞辦發表的《「東突」恐怖勢力難脫罪責》白皮書的不完全統計，從1990年至2001年，境內外「東突」恐怖勢力在新疆境內製造了至少200餘起暴力恐怖事件，造成各族群眾、基層幹部、宗教人士等162人喪生，440多人受傷。^[①]為應對「東突」恐怖組織的挑戰，中國開始積極籌劃「上海五國」在反恐和其他非傳統安全領域的合作，並推動其順利向上海合作組織（以下簡稱「上合組織」）過渡。這一時期反恐行動的總體特徵是低調而有力，主要是不希望「東突」藉機擴大國際影響，同時也擔心國際上一些敵對勢力干擾中國的反恐行動。

第二階段，從「9·11」事件到2009年，「東突」恐怖組織遭到沉重打擊，進入沉寂期。「9·11」事件後，中國迅速承諾在國際反恐行動中為美國提供大力支持。隨後，美國在阿富汗的反恐戰爭給予「基地」組織沉重打擊，也對其庇護者塔利班政權造成毀滅性打擊。聯合國和美國先後將「東伊運」列入恐怖組織黑名單，斬斷其活動資金鏈。「東伊運」頭目買合蘇木在2003年針對巴基斯坦部落區的一次軍事行動中被擊斃。

一方面由於「9·11」事件後國際反恐力度加大，另一方面由於中國在上合組織框架內強化了與俄羅斯和中亞國家的反恐合作，為逃避打擊，「東突」恐怖組織不得不進行策略調整，採取所謂的文武並用「兩條腿走路」策略。「東突」組織開始分化為兩股力量。第一個分支是以「東伊運」為代表的極端暴力恐怖組織。在接受「基地」組織資金援助和人員培訓的基礎上，直接在阿富汗參與「基地」組織和塔利班對抗美國及其北約聯軍的行動。「東伊運」還派遣成員潛入境內，設立訓練營，宣傳「聖戰」思想，為發動恐怖襲擊蓄積力量。另一分支則由「世界維吾爾青年代表大會」、「東突信息中心」與境外的「東突國民大會」等組織勾結，於2004年4月在德國慕尼黑成立了「世界維吾爾代表大會」（以下簡稱「世維會」）。「世維會」是一個「傘狀」的分裂組織聯合體，標榜西方價值觀，宣稱走和平的道路，實際上仍然支持「東伊運」的恐怖活動。「東突」分裂組織和恐怖組織在「疆獨」目標上是一致的，只是強調的手段有所不同，這樣可以做到相互呼應、互相支援。

第三階段，從2009年新疆烏魯木齊「7·5」事件至今，是「東突」恐怖組織由外而內滲透、策劃、實施恐怖活動的高峰期。早在2008年北京奧運會前後，「東突」組織就曾企圖通過製造恐怖事件來擴大影響。它們不僅在奧運會前在新疆多地製造多起重大恐怖襲擊事件，還通過互聯網威脅在奧運會期間發動恐怖襲擊。2008年前後的恐怖襲擊事件表明，在經過一段時間的沉寂後，「東突」恐怖勢力開始伺機而動。2009年7月5日，在「世維會」的煽動下，境內「東突」勢力在烏魯木齊製造了「7·5」嚴重暴力事件。2010年以來，在國際恐怖主義捲土重來的背景下，境內外「東突」組織相互勾結，在境內更是頻頻製造大量恐怖事件，「東突」恐怖活動由此進入了一個常態化時期。

二、「東突」恐怖活動常態化的表現

2009年「7·5」事件後，中國面臨的「東突」恐怖主義威脅日益嚴峻，某種程度上正進入一個常態化時期。無論從恐怖襲擊數量、危害程度，還是其捲入全球「聖戰」運動的程度來看，「東突」恐怖活動都是當前和今後較長時期內中國面臨的最主要的非傳統安全威脅。

首先，從總體指數上看，中國面臨的恐怖威脅持續上升。儘管從全球範圍看，中國並不是面臨恐怖威脅最嚴峻的國家。全球恐怖活動的重災區仍是中東、中南亞地區。^[②]但無論是橫向還是縱向比較，中國所面臨的恐怖威脅都在持續上升。橫向比較，發生在中國的恐怖活動數量事實上已超過美國，中國已成為最易受恐怖威脅的國家之一。根據澳大利亞經濟與和平研究所發布的《全球恐怖指數》報告，從2002年到2013年，中國的恐怖指數從3.27上升到5.21，排名由43位上升至25位。同一時期，美國的恐怖指數則從7.84下降到4.71，在該指數上的排名也相應由第1位降至第30位，下降幅度最大。就世界平均水平而言，美國國內的恐怖活動也相對溫和：在這十年中，美國共發生了127起襲擊事件，23人喪生，76人受傷；在這些恐怖事件中，肇事者與宗教極端勢力有關的比例不到3%（表1）。^[③]

表1：「9·11」事件以來中美國內面臨的恐怖主義威脅比較

資料來源：根據澳大利亞經濟與和平研究所全球恐怖指數（GTI）相關資料整理，Global Terrorism Index, 2002-2013,Institute for Economic and Peace, Australia,http://www.visionofhumanity.org/#/page/indexes/terrorism-index。

縱向比較，中國遭受的恐怖襲擊增長態勢明顯。2008年以前，新疆發生的恐怖襲擊事件每年最多不過數起，2008年達到15起；2008年之後，每年發生的恐怖案件迅速飆升到百起以上。造成184人死亡的2009年「7·5」事件位列2002—2011年全球最嚴重恐怖襲擊事件第21位。2012年，新疆暴恐案件發生190餘起，取締非法宗教活動點732處，查獲利用互聯網和移動介質宣傳、煽動民族仇恨及宗教狂熱案件475起，收繳非法宣傳品15.7萬餘件。2013年新疆破獲的暴恐團伙案仍呈上升趨勢，爆發的恐怖襲擊事件高達200多起，連續兩年的發案數均接近或達到1990年到2001年10年間發生的所有暴恐案件總數。^[④]

除境內威脅外，「東突」恐怖勢力對中國境外利益威脅也在上升。它們曾在中亞地區製造了槍殺我駐外領事館官員事件，並在中國與中亞國家的交通工具上製造恐怖襲擊事件。與「東突」勢力有聯繫的國際恐怖勢力，如「基地」組織北非馬格里布分支，也曾威脅要對中國的海外利益實施恐怖報復。

其次，從活動模式看，「東突」恐怖分子不僅模仿「基地」和其他恐怖組織的襲擊方式，還推動了恐怖活動的多樣化。一方面，「東突」勢力早就開始學習「基地」組織的襲擊手法。新加坡國防與戰略關係研究所專家皮埃爾（Kenneth George Pereire）早在2008年就指出，「基地」組織和其他恐怖團伙將繼續與「東伊運」合作，後者可能將自殺戰術用於中國國內的恐怖襲擊中，這對中國來說將是新的安全挑戰。^[⑤]「東伊運」恐怖分子向外界展示的訓練場景錄像中包括「9·11」襲擊場景，這說明「東伊運」已經受到「基地」組織恐怖襲擊方式的影響。2013年11月，「突厥斯坦伊斯蘭黨」在互聯網上公布了一段視頻，將北京的「金水橋事件」稱為「聖戰者」發動的「聖戰行動」，而該事件是典型的自殺式恐怖襲擊。另一方面，「東突」恐怖活動在「基地」組織及其他恐怖主義組織的基礎上朝多元化方向發展。一是「東突」勢力吸收的恐怖分子更加多元化，除中青年男性恐怖骨幹分子外，女性恐怖分子已不鮮見。在2013年北京金水橋「10·28」案件和2014年昆明「3·1」案件中，都有女性恐怖分子參與，昆明案件中的一名女性嫌疑人年僅16歲。二是「東突」恐怖襲擊手段也更加多樣化，幾乎涵蓋了恐怖主義所有的可用手段，從使用砍刀之類的冷兵器到投擲爆炸裝置、再到企圖劫持飛機等。

再次，從襲擊地域和目標看，「東突」恐怖襲擊的對象都更加廣泛。一方面，「東突」恐怖襲擊正從新疆局部向全疆甚至全國範圍擴散。在新疆，它已從南疆和田、喀什、阿克蘇等傳統恐怖襲擊重災區擴散至北疆哈密、鄯善等地區。自2013年以來的全國性擴散，其首要標誌是2013年「10·28」案件，然後是2014年昆明「3·1」案件。另一方面，「東突」勢力的襲擊目標從硬目標轉向軟目標。這與中亞地區的「聖戰派薩拉菲」以強力部門作為主要攻擊目標不同。^[⑥]在新疆，恐怖分子以前主要針對公安和政府機構等硬目標，但近年來的襲擊目標不僅包括政府機構，還包括火車站、集市等軟目標，造成大量維漢無辜民眾的傷亡。

最後，從襲擊手段或介質上看，「東突」恐怖勢力對互聯網的利用日益嫻熟。利用互聯網和其他新技術、媒體宣傳、鼓動極端主義，是「東突」組織向境內滲透的重要途徑。統計數據顯示，近年來「東伊運」恐怖組織頻繁發布暴恐音視頻。2010年發布8部，2011年13部，2012年32部，2013年109部，2014年截至6月已發布72部，其數量和頻率逐年攀升，並不斷通過各種渠道傳入境內。^[⑦]「東伊運」甚至利用互聯網招募人員，傳授暴恐技術，籌集活動資金，策劃恐怖襲擊。在近年來破獲的暴恐案件中，多是境外恐怖組織製作的暴恐音視頻通過互聯網、手機等傳播，極端分子受到「聖戰」思想洗腦後發生的。例如，在2013年新疆鄯善縣魯克沁鎮發生的「6·26」嚴重暴恐襲擊案中，兩名恐怖分子艾合買提·尼買孜斯迪克和艾力艾合買提·尼買孜就多次收聽、觀看境外「東伊運」等恐怖組織宣揚的所謂「聖戰」音頻、視頻資料，受到了宗教極端思想的蠱惑、煽動和影響。

三、「東突」恐怖活動常態化的根源

「東突」恐怖活動的常態化，很大程度上源於恐怖主義在境內的生存土壤沒有被有效剷除。換句話說，就中國所面臨的防恐、反恐形勢而言，如「東突」生存的極端主義思想、全球伊斯蘭「聖戰」運動的泛濫、外部勢力的縱容和支持等導致恐怖主義的動力機制在短期內不會消失，因此「東突」恐怖活動的常態化仍將延續。

首先，宗教極端思想在境內的持續傳播是根本原因。南疆地區經濟發展相對落後，成為恐怖活動滋生的主要誘因。從近年來破獲的恐怖團伙組成人員來看，大多屬於文化程度低、失業或處於社會底層的閑雜人員，他們很容易受到極端思想的滲透。日益嚴密的邊境管控導致直接派人入境從事「聖戰」變得越來越困難，因此通過傳播極端思想來滲透，成為境外「東突」勢力影響境內恐怖勢力的重要手法。「東伊運」不斷通過地下經文學校傳播極端思想，或通過互聯網傳輸暴恐音視頻，鼓吹所謂的「聖戰殉教進天堂」等謬論，青少年很容易被煽動，在洗腦後成為恐怖分子的一員。除「東伊運」外，中亞地區的伊斯蘭極端組織「伊扎布特」（即「伊斯蘭解放黨」）和「伊吉拉特」也大量滲透進入新疆。「伊吉拉特」在疆內開辦非法傳經點，進行宗教極端主義宣傳。與「伊扎布特」不同，「伊吉拉特」又名「遷徙聖戰組織」，並無正式的組織形式，更為注重「聖戰」思想的傳播，是新疆近年來影響較大的組織，且在一系列恐怖活動中發揮了催化作用。2012年新疆和田「6·26」劫機事件和2014年昆明火車站「3·1」事件均是恐怖分子受到「伊吉拉特」「聖戰」思想影響而實施的恐怖事件。

其次，全球伊斯蘭「聖戰」運動的勃興擴大了「東突」恐怖勢力的活動空間。「9·11」事件爆發以來，與美國反恐戰爭進程相一致，「東突」勢力在境外的活動空間也經歷了從被壓縮到逐步收復的過程。「9·11」事件前，「東伊運」在巴基斯坦和阿富汗交界部落區受到塔利班和「基地」組織的庇護、資助並接受恐怖襲擊的培訓。「9·11」事件後，美國發動的反恐戰爭在重創塔利班和「基地」組織的同時，也殲滅了不少「東突」分子。巴基斯坦軍隊擊斃了「東伊運」頭目艾山·買合蘇木，美國也抓獲22名「東突」恐怖嫌疑人，將其關押到古巴關塔那摩海軍基地。與此同時，上合組織國家間的反恐合作也壓縮了「東突」勢力的活動空間。

但美國發動的全球反恐戰爭客觀上又推動了全球伊斯蘭「聖戰」運動的反彈。一方面，美國發動的反恐戰爭使「基地」組織殘餘向全球各地分散化發展。反恐戰爭雖然擊斃了本·拉登，但並未徹底消滅該組織，只是使其變得更加分散。儘管其發動大規模襲擊的能力被大大削弱，但只要其繼續存活，就仍具有不斷演化和調整的能力。^[⑧]由此「基地」組織開始化整為零，散落世界各地的分支機構變得更加活躍，從事恐怖活動的能力也日益增強。另一方面，在未取得反恐戰爭預期成效的背景下，美國出於傳統地緣政治博弈、防範大國崛起的需要，開始實施「甩手」戰略，導致阿富汗及其周邊地區的極端勢力捲土重來，並藉助地區熱點問題的升級而壯大力量。除「基地」組織阿拉伯半島分支、馬格里布分支、奈及利亞「博科聖地」等極端恐怖組織外，最新崛起的「伊拉克—黎凡特伊斯蘭國」（ISIL）更是將目標定為「建立一個從中東到中亞的伊斯蘭哈里發帝國」，並在很短時間內佔據了伊拉克和敘利亞邊境地區的大片領土，成為美國反恐戰爭失敗的最好註腳。

顯然，全球伊斯蘭「聖戰」運動的反彈對「東伊運」恐怖組織來說也有著特殊的意義。一方面，全球伊斯蘭「聖戰」運動的反彈使中國周邊反恐環境進一步惡化，為「東突」勢力的活動提供了便利。美國國務院2013年報告顯示，發生恐怖襲擊次數最多的10個國家中，5個位於中國周邊（分別是巴基斯坦、阿富汗、印度、泰國和菲律賓），這些國家在2012年遭受的恐怖襲擊事件佔全球總數的46%。^[⑨]在中亞，以「聖戰派薩拉菲」、「虔誠首領之軍」和「哈里發戰士」為代表的恐怖組織迅速興起。自2011年以來，這些組織在吉爾吉斯斯坦、哈薩克等國頻繁製造恐怖事件，^[⑩]特別是在哈薩克這樣的曾經很少遭受恐怖襲擊的國家，「哈里發戰士」的出現也使其面臨嚴重威脅。可以認為，上述周邊國家恐怖主義的外溢效應不容忽視。目前，中亞地區伊斯蘭極端主義的復興，如男性蓄鬚、女性蒙面紗等做法在中國新疆也逐漸流行起來，使新疆、西藏等靠近上述恐怖主義襲擊重災區的省份面臨更為嚴峻的反恐形勢。另一方面，受到全球伊斯蘭「聖戰」運動反彈的鼓舞，「東伊運」等組織更積極地參與「全球聖戰運動」。在敘利亞和伊拉克，先後有「東突」分子前往參加「聖戰」，特別是2012年5月以來，「東突」組織糾集成員組成「聖戰」小組潛入敘利亞參戰。在中東隨後興起的「伊斯蘭國」中，也發現「東突」分子混跡其中。

最後，外部勢力特別是土耳其和美國等對「東突」恐怖勢力的縱容和支持。土耳其人認為其在血緣、宗教、語言文化等方面與中國新疆境內的維吾爾穆斯林有著密切聯繫，因而有支持維吾爾人的道義責任。「7·5」事件後，埃爾多安政府一再指責中國政府「侵犯」維吾爾族人權，宣稱要為「世維會」頭目熱比婭發放訪問簽證。這樣，土耳其成為「東突」恐怖勢力活動的一個重要基地。不少「東突」恐怖分子從境內出逃，轉道東南亞到達土耳其，其中一部分再前往歐洲甚至輾轉進入敘利亞和伊拉克參加所謂「聖戰」。近年來，土耳其與歐盟的關係由於入盟問題有所降溫，出於戰略考慮，其不得不與中國接近，因此在「東突」問題上的表態也更加謹慎，表示不會支持其在土境內從事分裂中國的活動。但隨著土耳其國內伊斯蘭保守主義思潮的興起，中土合作打擊「東突」勢力將受到越來越多的干擾。

美國始終對「東突」恐怖勢力採取模稜兩可的立場，也是中國打擊「東突」勢力的不利因素。客觀上講，美國的反恐戰爭在一定程度上打擊了「東突」恐怖勢力，一些「東突」恐怖組織被迫改頭換面。但美國將「東突」恐怖組織列入黑名單的根本原因是其對美國國家安全利益的威脅。美國對中美合作反恐仍持保留態度，因此其對「東突」勢力的劃分實際上是為了牽制中國。美國有限度地打擊作為「基地」組織附屬的「東突」恐怖勢力，暗中支持「世維會」等組織的分裂行為，公開、高調地對該組織所謂的「人權」、「民主」訴求予以支持，並且通過「國家民主基金會」予以資金援助。通過支持「世維會」，美國為「東突」恐怖勢力提供了間接支持。因為「世維會」本身就包含了被中國公安部認定為恐怖組織的「世青會」，同時「世維會」也經常為恐怖活動辯護。

美國政府還資助「新疆工程」，打著學術研究的幌子，竭力為「疆獨」分裂活動辯護，將其歪曲為民族問題和「內部殖民主義」問題。^[11]美國政府對於「東突」恐怖組織最直接的縱容，體現在對於關在關塔那摩基地監獄的22名「東突」恐怖嫌犯的處理上。美國政府不僅以「人權」為由拒絕了中國政府要求引渡這些犯罪分子回國接受審判的要求，而且動用一切外交資源，恩威並施，將其安置到阿爾巴尼亞、帛琉等國家。因此，美國對「東突」恐怖勢力的縱容和支持將使中國的反恐努力變得更加困難。

四、「東突」恐怖主義常態化的治理路徑

需要指出的是，儘管「東突」恐怖主義在今後一段時期內會保持常態化發展，但它並不具備在境內發動大規模襲擊的能力，也很難得到境內維吾爾族民眾的支持。^[12]同時應重視的是，恐怖主義威脅在一定時期內的常態化，加上中國自身的脆弱性，提出了建立應對恐怖主義常態化的長效機制的要求。這一長效機制應針對「東突」恐怖主義的複雜成因，實行多管齊下：一方面，需要加強內部治理，消除分裂主義與恐怖主義的生存土壤；另一方面，需要進一步加強國際反恐合作，擠壓「東突」恐怖主義的生存空間。

首先，中國反恐要從被動應對轉向建構常態化治理機制。治理新疆問題需要採取三個相輔相成的手段：高壓打擊、經濟援疆與防止宗教極端主義，這三者在反恐工作中的著力點有所不同。高壓打擊體現為強硬的一手，對於直接打擊暴恐活動是必需的，要堅持「打早打小、露頭即打」的原則，以形成震懾力。在很長時間內，這是治理恐怖主義的主要路徑，但這一方法忽視了如何消除滋生恐怖主義的經濟與思想基礎的問題，長期積累形成了「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的慣性。經濟援疆與推動民生改善是削弱因貧困造成的恐怖主義的手段，其效果具有長期性和根本性，特別是在削弱「東突」恐怖勢力在南疆落後地區的影響有很大作用。此外，最易忽視的是「軟性」的一手，即宗教信仰等精神層面的措施。在新疆地區，伊斯蘭教與維吾爾族民眾的日常生活緊密結合在一起，必須充分利用伊斯蘭教的積極因素來防止極端伊斯蘭勢力宣傳「聖戰」觀念，同時也要制止非法的地下經文學校的泛濫，還要借鑒現代土耳其立國之初的世俗化經驗，對維族青少年加強現代科學文化知識教育。反恐與改善民生、防止宗教極端主義之間是相互聯繫、相互影響的，需要制定長遠的戰略規劃，對恐怖主義進行綜合治理。

二是客觀評估「東突」恐怖主義與「全球聖戰運動」的關係。近年來境內發生的一系列恐怖襲擊事件帶有明顯的「聖戰」標誌，如襲擊者收看「聖戰」音視頻，襲擊時呼喊「聖戰」口號等。這讓人誤以為「東突」組織與「全球聖戰運動」已聯為一體，中國正在成為全球伊斯蘭「聖戰」運動的目標。一旦美國撤離阿富汗，中國將成為「聖戰主義者」的下一個前線。^[13]因此，中國應客觀評估伊斯蘭「聖戰」運動與「東突」恐怖組織的關係。既要對「東突」恐怖組織融入「全球聖戰運動」的趨勢提高警惕，也要避免陷入全球「聖戰」可能設下的陷阱。一方面，「東突」恐怖組織宣揚、支持「聖戰」早已存在。諸多「東突」恐怖分子希望幫助「基地」組織發動「聖戰」，並在阿富汗戰爭期間實際幫助塔利班與「基地」組織抗擊美國和北約聯軍。「7·5」事件後，「基地」組織北非馬格里布分支曾叫囂準備襲擊中國的海外設施。2014年崛起於的「伊拉克—黎凡特伊斯蘭國」，其在建國綱領中將中國新疆作為首要擴張目標。從發展趨勢來看，不排除將來「全球聖戰運動」藉助「東突」勢力將「聖戰」目標指向中國。

另一方面，中國仍是「基地」組織全球「聖戰」議程中的次要目標。「東突」恐怖主義本質上仍以實現「疆獨」分裂主義為目的，恐怖活動以及「聖戰」口號是實現這一目標的主要手段。「東伊運」靠攏「全球聖戰運動」主要是為了實現其分裂主義目標。與全球伊斯蘭極端主義希望建立「全球伊斯蘭哈里發」的宏偉目標不同，「東突」組織企圖建立的「伊斯蘭國」主要是在中國新疆或者中亞地區，即所謂的「東突厥斯坦」或「突厥斯坦」。因此對於中國而言，「東突」恐怖威脅還未上升到全球「聖戰」的高度。^[14]「聖戰薩拉菲」推行的極端反世俗的主張，如反對婦女參加社會工作、政教合一、教權至上等在當前的新疆社會中並不具有很大吸引力。^[15]

因此，中國應當防止「東突」「聖戰」化問題在國際關係層面被政治化。一些西方人士確實希望誘使中國掉入與全球「聖戰」對壘的陷阱。例如，以保護中國在伊拉克等衝突地區的海外利益為由，勸告、誘導甚至迫使中國介入所謂的反恐戰爭，接替美國的角色。在中東地區「伊斯蘭國」迅速發展的背景下，美國《福布斯》雜誌甚至質疑「如果要轟炸伊拉克，難道不應是中國？」^[16]美國總統奧巴馬也借美國打擊恐怖主義之機指責中國一直在「搭便車」，沒有承擔國際責任。事實上，雖然中國需要與西方國家合作應對全球伊斯蘭「聖戰」運動，但不能步美國的後塵，捲入新一輪全球反恐戰爭。

第三，加強雙邊與多邊國際反恐合作。「東突」恐怖組織是跨國恐怖組織，需要通過國際合作來加以治理。一是要推動中國與美國和伊斯蘭世界的反恐合作。美國對「東突」恐怖勢力的支持力度很大，既有官方也有非政府組織的支持，既有資金也有政治和輿論的支持。如果沒有美國的支持，「東突」勢力的活動很大程度上將難以為繼。因此中國必須加強與美國在「東突」問題上的合作性博弈，必須要尋求兩國在該問題上的共同利益，並將負面因素轉變為正面因素。當前，應以中美構建新型大國關係為契機，加強在反恐問題上的溝通與合作。新型大國關係本質上要求彼此尊重對方的核心利益，而新疆問題涉及中國的核心利益。但對美國而言，新疆問題並非那麼重要，中國如果立場堅定、堅持底線思維，美國不會在這一問題上與中國全面對抗。另外，可以通過加強與美國在阿富汗問題上的合作來增進中美共同利益，進而增強在涉疆問題上的戰略互信，將新疆問題從中美戰略負債轉變為戰略資產。阿富汗的穩定符合中美的共同利益，中國可以加大與美國在「後美軍時代」共同維護阿富汗局勢的合作力度。具體而言，中國可以繼續與美國在阿富汗反恐行動中進行情報交流，在培訓阿富汗軍警上加大合作力度，同時中國還應繼續參與阿富汗國內重建，促進阿經濟社會發展，從根本上消除恐怖分子生存的社會土壤。作為戰略交易，中國則應當要求美國在「疆獨」問題上不要以「人權」名義干預中國的反恐行動。

二是要加強中國與中東阿拉伯伊斯蘭世界的合作。未來「東突」恐怖勢力與全球「聖戰」合流的地域主要集中在中亞和中東地區。由於中亞地區政治發展和社會變革的前景具有不確定性，一旦該地區局勢出現不穩定，極端勢力的衝擊將極有可能波及中國新疆地區。中東阿拉伯國家之間的國情差異較大，對伊斯蘭極端主義的看法也存在差異。隨著中國在中東、中亞地區的利益日益擴展，加上境內「東突」勢力與這些地區的恐怖主義組織聯繫日益緊密，中國需要從應對全球「聖戰」恐怖主義的角度，加強與上述地區國家的反恐合作。從長遠來看，中國有必要將應對全球伊斯蘭極端思潮的發展作為中國與阿拉伯、伊斯蘭國家合作關係的重要內容。最後，加強與阿拉伯世界的反恐合作可通過上合組織、中阿合作論壇、海灣阿拉伯國家合作委員會等機制框架。

三是應加強聯合國框架下的國際反恐合作。在全球恐怖主義依然活躍的背景下，美國宣布退出全球反恐戰爭，無疑在國際反恐合作方面留下一個很大的缺口。目前，中國尚無能力來填補美國留下的缺口。但需要看到的是，美國的「不完全退場」也為聯合國恢復其本應具有的國際反恐主導者角色提供了契機。由於美國在「9·11」事件後的單邊主義行為，聯合國在國際反恐行動中的角色長期被邊緣化，甚至一度淪為替美國發動反恐戰爭提供背書的工具。因此，美國作用的主動下降，有利於聯合國發揮更大的作用。中國與聯合國在反恐理念、方式等方面持有比較類似的立場，如都強調治標與治本相結合的反恐理念，反對以單邊主義的方式侵犯國家的獨立主權，因此中國未來應進一步加強與聯合國在反恐方面的協調與合作。

[責任編輯：樊文光]

[①]《「東突」恐怖勢力罪責難逃》，國務院新聞辦公室，2002年1月22日，http://www.people. com.cn/GB/paper447/5280/552238.html。

[②]根據美國國務院《國別反恐報告2012》，伊拉克、巴基斯坦、阿富汗、印度、菲律賓、泰國、奈及利亞、葉門、敘利亞和索馬利亞是全球遭受恐怖襲擊次數最多的國家。參見Country Reports onTerrorism 2012, USA State of Department,2012, http://www.state.gov/j/ ct/rls/crt/2012/index.htm。

[③]美國國內面臨的恐怖威脅並不完全來自「基地」組織及其分支，而是美國本土產生的各種極端主義個人行為，即所謂的「獨狼」式恐怖行為。其中很大一部分是由「白人至上主義」者、極端環保組織和極端動物保護組織實施的恐怖活動。Global Terrorism Index, 2002-2013,Institute for Economic and Peace, Australia, http://www.visionofhumanity.org/#/page/indexes/terrorism-index。

[④]阿依努爾、毛詠：《恐怖襲擊發出的危險信號》，載《瞭望》2014年第10期，第49頁。

[⑤] Rohan Gunaratna and Kenneth George Pereire, 「An AL Qaeda AssociateGroup Operating in China?」 China and Eurasia Forum Quarterly, Vol.4, No. 2, 2006.

[⑥]楊恕、蔣海蛟：《「聖戰派薩拉菲」在中亞的活動及其影響》，載《現代國際關係》2014年第5期，第40頁。

[⑦]《暴恐音視頻成影響新疆穩定最大毒源》，載《法制日報》2014年7月17日。

[⑧]Jessica Stern, 「The Protean Enemy,」 Foreign Affairs,July/August 2003.

[⑨]Country Reports on Terrorism 2013, http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/index.htm.

[⑩]楊恕、蔣海蛟：《「聖戰薩拉菲派」在中亞的活動及其影響》，第39頁。

[11]熊坤新、張培青：《〈新疆工程〉與美國的涉疆政策》，載《中國民族報》2013年8月2日；S. FrederickStarr ed., Xinjiang:China』s Muslim Borderland, New York: M. E. Sharpe, 2004。

[12]美國國務院的反恐報告也承認，只有極少部分人支持「東伊運」的分裂運動。參見：Country Reports on Terrorism 2003, USA State of Department, 2003, http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2003/31759.htm。

[13] 「Beijing, Kunming, Urumqi and Guangzhou:The Changing Landscape of Anti-Chinese Jihadists,」 China Brief, Vol. 14,Issue 10, The Jamestown Foundation, May 23, 2014.

[14]正如新疆喀什艾提尕爾清真寺伊瑪目居瑪·塔伊爾大毛拉所指出的那樣，「目前，中國的穆斯林生活的很好，沒有人侵犯我們，新疆不存在『聖戰』的環境。很多『東突』分子都是從遙遠的歐洲和西亞經黑海來到這裡，假借宗教名義或以吉哈德的名義實施暴恐活動，事實上並不符合吉哈德的精神。」

[15]潘光：《歐亞大陸腹地極端與恐怖主義組織發展態勢及對中國的威脅》，載《國際展望》2013年第5期，第92頁。

[16]Gordon G. Chang, 「If Anyone Bombs Iraq, Shouldn』t It BeChina?」 Forbes, June 15, 2014, http://www.forbes.com/sites/gordonchang/2014/06/15/if-anyone-bombs-iraq-shouldnt-it-be-china.