林乾：巡按制度罷廢與清代地方監察的缺失

［摘 要］順治末年，清代廢除沿自明朝的巡按御史制度，將中央監察地方的權力交給總督、巡撫。這不但打破了歷代行之有效的監察與行政並重的權力平衡體制，在封疆大吏權力高度集中的同時，進而使得中央對地方最高官員的監察處於制度性缺失的狀態。這是清代中葉社會危機的重要誘因。

古代中國非常注重維繫行政與監察的權力平衡，這是封建王朝得以長治久安的重要制度性因素。順治十八年，清朝廢除了沿自明代的巡按御史制度，地方權力平衡的架構被打破，總督、巡撫權力擴張的同時，監察制度嚴重缺失。康雍乾時期，屢有臣僚奏請恢復巡按制度。清廷通過擴大密折制在地方官中的使用範圍；在浙江、福建等問題「多發」省份派遣巡察官等措施，試圖彌補巡按御史廢除後地方大吏監察缺失的負面影響。伴隨乾綱獨攬的「盛世」三帝的謝幕，監察缺失的制度性病灶在嘉道時期充分暴露，並成為「清朝中衰」的重要誘因。

一、巡按制度的職能與特點

為防止地方權力失范，自郡縣制度在全國推行後，歷代王朝高度重視對地方權力的約束及監督。秦朝派御史監郡，漢代相沿不改，武帝時又派刺史以六條巡察郡國。但唐代以前，中央監察官經常向地方官演化，使得權力的天平不斷向地方傾斜，這也是中央集權屢遭破壞、地方尾大不掉的重要原因。

唐玄宗於天寶五年，命禮部尚書席豫等分道巡按天下風俗並黜陟官吏，此即巡按之名所由始。［1］明代於洪武十年派御史巡按地方，永樂元年成為定製。［2］終明一代，巡按成為察吏安民、監察地方的重要制度。當臨時差遣性質的總督、巡撫自嘉靖時期逐漸演化成地方長官，使地方三司分權體製成為集權後［3］，巡按制度對地方的糾劾、監督，就顯得尤為重要。

概況言之，巡按制度有三大特點，而內外相維、以小制大是其首要特點。巡按官職七品，但權力極大，「代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷」［4］。巡按具有舉劾官吏、司法審斷、整飭風俗等多重職能。［5］巡按御史品級雖低，但序列三司之上，地方長官全在其監察之列，這是漢代刺史以卑臨尊、大小相維之制的重塑。清人趙翼肯定地說，明代設巡按御史，以七品官彈劾督撫以下，「蓋取其官輕而權重。官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重。」［6］

其次，巡按御史一年一代，以中央監察官監督久任的地方官。御史按臨地方，性質屬於「出差」，得其選者須「識量端弘，才行老成」的進士出身。履行具體職責，由都察院發給「勘合」載明。一年差滿受代，「備開接管已、未完勘合件數，具呈本（都察）院查考。」敦促地方三司事宜，也有明確規定。［7］清初思想家顧炎武高度肯定這種制度，稱守令之官不可以不久任，而監臨之官不可以久任，因為「久則情親而弊生，望輕而法玩，故一年一代之制，又漢法之所不如，而察吏安民之效，已見於二三百年者也。」［8］ 

第三，巡按的職能既受明代監察大法—《憲綱》的約束，赴任時又有皇帝下發「敕書」列明職責所在，以及都察院詳列「勘合」。此外，《撫按通例》還詳細規定巡按與巡撫的各自職守，意在不得干預地方官正常履職，不得超越監察權而行事。如地方官有貪酷、虐民等事，巡按御史舉劾必須明著實跡，開寫年月，不得訐拾細故，更不得虛文從詆。［9］一年差滿回任時，須逐項填報內容涵蓋二十八項之多的《造報冊式》［10］，並向都察院具呈「行過事迹」，按照「除革奸弊」、「伸冤理枉」、「揚清激濁」等六款，考核稱職與否，奏請分別升降。［11］

清朝在全國開始確立其統治的順治元年，沿襲明制設立巡按制度，且權力頗大，敕書內開載：「在外總督、巡撫、提督、總兵等官，如有蒙蔽專權、擅作威福及縱兵害民、縱賊害良等事，許巡方御史不時糾劾。」［12］同時完善對巡按御史的考核制度。［13］

在清初統一全國、政權初建的特殊時期，巡按對察吏安民發揮了不可替代的作用，有人評價「半壁為之肅清」。［14］如蘇松巡按李森先，有「海忠介之風」，他「誅鋤豪右」，［15］劾罷淮安、蘇州兩貪吏，按律嚴懲，時人譽為「真御史」。［16］再如秦世禎巡按江南，首劾監司，繼參總兵，再劾巡撫土國寶，土國寶受旨申飭後，投繯自盡。［17］

二、巡按制度罷廢之爭

清初巡按制度也暴露出一些問題。一是巡按違法時有發生。 順治帝在上諭中一再稱，巡按御史「貪婪掊克者甚眾」。因巡按御史往往與朝中大臣多有牽連，故每有巡按婪索事發，即有滿族官僚借端傾陷漢大臣者，這使得清初政局在不穩定的同時，打上了滿漢對立的印記。

其次，派遣御史巡按，國家要承受一定的經濟負擔。特別是順治年間，為完成統一全國的戰爭，財力物力捉襟見肘，而不法巡按往往成為眾矢之的。順治十一年四月，鄭親王濟爾哈郎就以奉差官員隨帶員役、馬騾、廩糧草料等項甚多，直省地方頻年水旱，供億艱難為由，提出暫停派遣巡按。十七年六月，都察院又以雲南用兵，糧餉不足，請停巡按御史。順治帝令大臣具奏，從而引發一場巡按廢遣之爭。

這場爭論的焦點集中在一旦廢止巡按，如何對督撫等封疆大吏實行監督。經過幾次王大臣會議討論，仍不能決。都察院提出，直隸各省自派遣巡按以來，地方未能安寧，每年一遣，誠覺徒勞，請停止派遣。俟二三年後，選擇重臣，差往巡察。議政王貝勒大臣議復時，贊成都察院的意見，順治帝以停遣巡按關係甚大，令議政王貝勒大臣，會同九卿科道議奏。爭論也在更廣泛的層面持續發酵。

當年七月，廷議形成兩種截然對立的意見。和碩安親王岳樂等提出，連年輪差御史，貪官未見止息，民困未見全蘇，盜賊未見消弭，地方未見安堵，往返迎送，糜費徒多，建議除在京各差應留外，在外各差，應行停止，其巡按事務，歸併巡撫。二三年後差官巡視各省，督撫有貪贓不法者，所差官即指實糾參。吏部侍郎石申等持相反意見，理由是巡按停差後，督撫無人互糾，欽件無人互審，又一應訪拿、清查等事，必待按察使親身巡歷；且鹽茶之差，專管錢糧，督撫兼理，多有未便；又各省內或有撫無督者，更難責成一人。

前者的意見是把制度化的巡按改為臨時性的監察。後者認為，在地方行政長官一頭獨大的權力架構中，如果沒有中央的制度性監察，會帶來很大問題。由於雙方各持一端，順治帝令滿漢官員，不得膠執成見，公同詳議具奏。這是第一次廷議的情況。

幾天後召開第二次廷議。由於滿官脅迫，取得一致性意見。廢止巡按的理由又增加一項，即御史每年輪遣，該地作奸之輩，預知應差班次，方未出京時，即有囑託行賄等弊；出京之後，顛倒賢否，草率塞責。廢止巡按後，由於地方實行分權體制，錢糧有布政使；刑名有按察使；總理兵馬各項事務有督撫。而且，對督撫的監督也有預案：督撫糾劾審擬之事，必經中央部院複核，方行結案；督撫之間亦可互糾；中央部院又有甄別督撫功過，以示勸懲之法。這個方案似乎「解決」了清廷最擔心的督撫失去監督問題，順治帝遂予以批准。但僅僅過了若干天的八月十二日，監察御史陸光旭呈上長疏，力言滿洲王公大臣排斥異議，脅迫漢官在停止差遣巡按簽上畫押。從而使得本有定論的廢遣之爭又出現重大變故。

他首先指出，主張恢復派遣者，受到壓制，以致盈廷囁嚅，不敢為異。其次，無論是中央機構還是地方衙署，只有監察權力得到加強，才能對行政權力形成有力制約：「今大小諸臣，內之所不便者惟言官，外之所不便者惟巡方。有言官而大奸大惡得以上聞，有巡方而污吏貪官不時參處」，這正是言官御史受到排擠、壓制進而必欲去之而後快的原因所在。巡按廢止後，「督撫無人互糾，貪墨無人蔘劾，欽件無人審理，以及贓贖之無實貯，民隱之難上通，利弊之無興革，豪蠹之肆晝行，皆可不論。只今伏莽未靖，饑荒載道，兵旅繁興，軍需孔亟，撫臣專駐省中，誰為佐其不逮？而分猷合算，親咨利病，而密陳機宜，是實關天下之安危。杞人之慮，不得不念及此也。況朝廷之設官非一，而獨巡方一職，設而屢停，停而屢復，停者無不由於下議，復者無不出於睿裁。」最後他提出，一項好的制度在運行中也會出現「不肖之人」，但不能因此而否定製度本身：「若以其人未必皆賢而去之，則督撫亦有不肖，方面不乏貪污，有司時多敗類，將盡天下之官而停之乎！」［18］

順治帝為陸光旭的上疏所說服，當日降旨，令前議諸人明白回奏。四天後，又下達傾向性明顯的諭旨，肯定巡按之差遣：巡方一官，本朝設立已久，屢行停止，旋即復差，蓋因其職掌察吏安民，厘奸剔弊，關係甚巨。巡方既停，則貪官蠹役，無所忌憚，恣肆作奸，其為民害，豈不更甚！巡方中如有一人不肖，所關止於一方，自有嚴法處分，其餘豈盡無益？概行停止，是否妥確？著議政王貝勒大臣、九卿科道，再加議奏。

從議政王貝勒大臣上奏可知，漢官僅形式上參加討論，前者將擬好的裁撤巡按「滿文稿」翻譯成漢文，令漢官在上面畫題而已。對此，順治帝斥責滿大臣，「凡會議政事，原應滿漢公同商確，斟酌事理，歸於至當，不拘滿漢，皆可具稿。」這就是說，巡按廢遣之爭，表面是「省經費」、「貪瀆」而起，實際牽涉滿族官員的特殊利益。

清初的督撫多由入關前編入漢軍旗的「遼左舊人」特別是文館人員擔任。總督幾乎是清一色的漢軍旗員。［19］巡撫的半數也來自旗員。《清史稿》總結說：「順治初，諸督撫多自文館出。蓋國方新造，用滿臣與民閡，用漢臣又與政地閡，惟文館諸臣本為漢人，而侍直既久，情事相浹，政令皆習聞，為最宜也。」［ 20］對於立足未穩的新政權而言，不可能用懷有亡明情結的漢官擔任督撫，而用毫無治政理民經驗的滿族官員來擔任督撫，顯然難以勝任，因而選擇入關前已經加入漢軍旗的官員出任封疆最為現實。因為督撫多系遼左舊人，漢軍旗人，他們的出仕升降便與議政王貝勒大臣有密切關係。八旗制下，旗人生則入檔，編入八旗各牛錄，聽從本牛錄、甲喇的管轄，如是下五旗，他們則分別是該旗王、貝勒等的屬人，與本主有主奴之義，他們出仕為官及升降任免，與本主有密切關係，他們須為本主貢納金銀財物，同時受本主的保護。巡按御史之遣，在事實上形成對督撫的監督、糾察，這就限制了督撫的權力，使後者不能為所欲為。因此，從利害、親疏關係而言，八旗王公貴族反對巡按對督撫的鉗制。

清初的著名史家談遷在論及順治九年罷巡按時，一針見血地指出：「蓋滿人意以巡使掣其肘也」。順治十二年，巡鹽御史已恢復，都察院左督御史龔鼎孽力請恢復巡按，但「滿人不以為然」。龔鼎孽一再堅持，滿族王公遂提出用理事官和諸曹參用，目的是降低巡按御史的資望，使他們無法與督撫相拮抗。談遷的著作中，還詳細記載順天巡按顧仁如何受到滿官的傾陷。［ 21］如此看來，滿漢官員在對待巡按廢遣問題上迥然相反的態度，就不單純是對國家體制的認識問題，而有著更深刻的利害關係。

十一月十一日，議政王會議結果，巡按御史「仍舊差遣」，順治帝准奏，並令制定巡按御史考核辦法，以期完善相關制度。［22］至此，滿漢官員連續辯論四個多月的巡按罷遣，以巡按復遣暫時告一段落。

順治十八年正月，二十四歲的少年天子福臨病逝，其子玄燁以八歲即位，索尼等內大臣四人輔政。清朝政策出現重大反覆，主旨一反「漢法」，旗號是「率祖制、復舊章」，即恢復入關前帶有強烈滿族特色的體制。兩個月後，兵部尚書管左都御史事阿思哈請停遣巡按御史，各省巡按將事務交與撫臣，速行來京［23］。旋設旋罷的巡按御史制度在清代正式廢除。

三、地方監督缺失的補救與清中葉的社會危機

顧炎武在康熙時期的名著《日知錄》中，對於清朝廢罷巡按御史制度，明確表達反對意見。他說，如果巡按「倚勢作威，受賕不法」，這只是其人不稱職，正如「不以守令之貪殘而廢郡縣，豈以巡方之濁亂而停御史乎？」他還指出，巡按制度歷經明代近三百年的實踐，證明是最為有效的監察制度。［24］

經過唐末五代藩鎮割據的歷史變局，宋朝開始在地方實行分權體制，明初承之。但明中葉以後，督撫凌駕三司之上，地方集權體制漸次形成，因而巡按對其監察尤為重要。同時也要看到，終明一代，督撫仍列入中央職官，三司乃是地方最高長官。清代則不然，督撫從一開始就以地方最高長官出現，而三司事實上成為督撫的下屬。巡按廢止後，其權力歸併督撫，而清代督撫主掌二省或一省大政，其下不設屬官，家人、長隨、幕賓皆自行聘用，是典型的「寡頭政治」。故巡按廢止後，作為權力高度集中的封疆大吏，督撫實際處於無人監督的狀態。這也是前述巡按制廢遣之爭的核心問題。換言之，在地方實行高度集權的體制下，監察制度的缺失，將會造成嚴重後果。

康熙十七年，工部侍郎田六善疏稱：「今日官至督撫，居莫敢誰何之勢，自非大賢，鮮不縱恣」，提出「非遣巡方，此弊終不能解。」［25］兩年後，御史徐廷璽再次奏請派遣巡按，康熙帝令大學士討論。明珠等滿大學士認為：此事行之未便。滿官一定調子，漢官不敢提相反意見。康熙帝也只好擱置此議。［26］康熙一朝臣僚多次奏請恢復巡按制度，但都未果。

雍正元年，翰林院檢討徐聚倫上奏指出：督撫之權太重，故威福易作，而侈肆亦易生。他提出「分權之法」，方案有二：「或如舊例，仍設巡按，或如近日特命陳時夏進密折之例，每省各布一二人，倘此一二人者奏不實而借為禍福，則立置重法。」這兩個方案的目的只有一個：「要在大懾督撫之心，使不敢貪瀆，以實心為國為民而已。」［27］

在臣僚的一再建言下，雍正帝確有恢復巡按的想法。雍正元年正月，查嗣庭覲見時，他曾諭每省各設一巡按御史，以便與督撫彼此相制，但慮及巡按每與督撫爭權，反茲地方煩擾，故諭令查嗣庭妥議密奏。同年十月十四日，查嗣庭密奏提出，擴大推行密折制可代替巡按滋擾，且可監督督撫。他稱：「臣以為欲令督撫少知顧慮，莫若令各省藩司亦得用密折啟事。」「今既得便宜上聞，則與督撫雖無相制之形，實有相制之勢，官既不煩添設，權亦不患獨操矣。」［28］

查嗣庭的建議為雍正帝採納。至雍正六年，布、按兩司普遍獲得密奏權。［29］有學者認為，清世宗擴大採行奏摺制度，放寬臣工專折具奏權的主要原因之一，就是欲於直省督撫與司道上下之間以及與中央內外之間，維持一種制衡作用。「因藩、臬、道府等微員可以專折具奏，不經督撫直達御前，督撫等既知顧慮，則地方公私事件，無論巨細，俱不敢欺隱。」［30］密奏制的擴大使用，只能在一定程度上發揮對地方督撫的監督作用。說到底，雍正「出間道，混亂上下秩序，使互相監視，只對皇帝個人負責」。［31］「小報告」終究代替不了一項基本的監察制度。特別是當越來越多的官員普遍獲得「密奏權」的時候，其「監督」的效果也會大打折扣。同在一省的督撫提鎮，甚至將雍正帝「折批密諭互相傳看者，有隔越鄰省而互相通知者，亦有經過其地而私相探問者。」［32］

雍正三年，因地方官互相蒙蔽，盜案頻發，雍正帝諭令吏部、都察院：「巡按御史久經裁汰，自不可復。今或於滿漢御史內揀選賢員，酌量於湖廣、江南、浙江、福建、山東、河南等處，每省各差二員或一員。或兩省差一員兼理」。［33］隨即在山東、河南各派一人，兩湖一人，江寧、安徽共派一人。要求巡察官在一年內遍歷巡察省分各府，凡有縱容盜賊，隱諱不報者，許其據實題參。但巡察官是臨時性質，僅對地方諱盜進行專項巡察，且巡察官是從小京堂、科道及各部郎中內揀選。其後，又因浙江、湖南「風俗澆漓」，廣東、福建「民俗獷悍」，相繼派遣「觀風整俗使」，但這都是「因事權授，往往不拘定製」。［34］且重點在督查士、民，又旋即罷歸，根本談不上對督撫實行監督。

巡按制度廢止後，不但地方監督嚴重缺失，也使得自秦以來歷代王朝「內外相維」、「行政與監察並重」的基本制度遭到破壞，將行政、監察兩套系統合而為一，其利害關係，康熙時儲方慶在「裁官論」一疏，講的非常清楚。

他說：清朝屢議裁官。世祖皇帝罷巡方，康熙即位又減科道員，盡去天下理刑推官。今日所裁之官，皆不可裁之官。「今減科道員，是弱言官之勢也。言官之勢弱，六部之權重矣。罷巡方，是削憲臣之柄也。憲臣之柄削，督撫之令尊矣。」他提出行政、監察兩個系統，並行不悖，才能保障國家制度的完整、有效：「蓋天下之官以數萬計，而其大勢常出於兩途：六部操政柄，行之於督撫，督撫之下府縣，以集其事，此一途也；科道察部臣之奸，巡方制督撫之專，而推官實為之爪牙，此又一途也。」如果將兩途並為一途，後果不堪設想：「愚謂天下之大，天下之人之眾，並為一途，以亂一人之視聽，恐非天下之福。今上自六曹，下及州縣，苟有設施舉措，可以內外聯絡，上下相蒙，必無一人敢發其奸。目前之弊，不過容隱姦邪，恣奪民力，然亦足以亂天下有餘矣。」［35］

儲方慶的上疏，指出行政與監察，功能不同，不能混而為一。巡按等裁撤後，監察系統在地方不復存在，儘管總督兼右都御史銜，巡撫兼右副都御史銜，負有監督其下地方官的職責，但誰來監督督撫？

儲方慶的「憂慮」很快得到驗證。雍正元年二月，翰林院檢討李蘭密奏說：「且近來督撫提鎮之權，亦大盛矣，挾赫赫炎炎之勢，令人敢怒而不敢言，即有過舉，誰為參究，有白簡從事之按臣，不惟小臣能廉，而大臣亦能法也。」［36］

督撫無人監督，且上下勾結，地方下情無法上達，使得中外一體的政治格局遭到破壞。乾隆元年，江西巡撫俞兆岳密奏說：有巡按之設，則巡撫可以總其大成，綱舉目張，最為周備。後不肖督撫唯恐為巡按操其短長，據實糾彈，而世家巨族又恐巡按訪拿家人子弟，不欲上聞，遂群以為擾民多方，建議裁革，此實以私廢公，使下情不得上達，而吏治亦易於廢弛。臣愚以為巡按之設，有關於吏治民生，甚非淺鮮。但沒有為乾隆帝採納。［37］

歷代王朝注重發揮監察對行政的制衡作用。清朝打破了這一平衡。這也是清中期以來社會危機加深的深層次原因。［38］道光十二年，御史馮贊勛上奏提出，只有恢復御史巡按制度，才可緩解種種危機。［39］道光帝命大學士、軍機大臣會同吏部、都察院等議。但討論的結果是，「各省督撫，悉由皇上灼知慎簡，較之巡察官，受恩既重，揚歷亦久，皆當竭忠圖報，不負委任」，且乾隆、嘉慶年間又有「責成籍隸本省之科道訪聞明確，指名糾參」之諭旨。「是國家法制相維之意，已極周備。」所請應毋庸議。［40］道光帝「從之。」［41］巡按制度未能恢復。社會危機隨即爆發。

［作者簡介］林乾，中國政法大學法律史學研究院副院長，教授，博士生導師，歷史學博士。

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