香港大學教授：靜悄悄的土地私有化已到盡頭

憲政的核心是限制政府的權力，這與土地私有制密不可分

許成鋼

自從20世紀80年代末以來，世界上絕大多數中央計劃經濟國家都經歷了向市場經濟體制的轉型。毫不誇張地說，這是人類歷史上最重大的事件之一。這場轉型的基本方向是使全體公民享有自由、平等和博愛。持續的經濟增長是其中非常重要的部分，但是它從來不是轉型的全部。

轉型的核心問題是體制轉變，包括經濟體制和政治體制的改變。前者的核心是承認私有制的合法地位，從法律上對私有產權進行基本的保護；後者的核心是向民主制的轉變。其中非常重要的一點是對政府的權力必須有限制，亦即所謂憲政。

通融策略已到盡頭

東歐和前蘇聯社會主義國家經濟轉型的基礎，從一開始就把改變產權和政治體製作為目標和基本手段。但是，中國的30年改革每每迴避了這一基本問題。

過去我們一直認為，中國最近30年的改革是漸進的。在不公開提及改變產權和政治體制的情況下，中國已經悄悄地部分改變了經濟體制。在一些領域中，尤其是製造業，中國允許私有企業進入市場，做大做強，由此取得了巨大的成就。

1988年，改革開放的第十年，中國經濟總額超過了除了前蘇聯以外的全體東歐社會主義國家的總和。到1993年，中國經濟總額超過了前蘇聯國家的總和。中國經濟的快速增長主要是由私有部門帶動的。到2008年，國內私有部門佔GDP的比例已經超過了四分之一；而國內全體非國有部門佔GDP的比例則超過了70%。私有部門和非國有部門的增長速度非常快，遠遠超過了GDP增長的速度。而從就業角度來看，非國有部門的貢獻更是遠遠超過了國有部門。

儘管中國私有部門是推動中國經濟發展的主要動力，然而，中國政府並沒有私有化的計劃。

改革以來，中國政府一直試圖在不根本觸動既有體制的前提下，用通融的策略逐漸改變中國經濟，甚至在實際上進行了看起來相當成功的私有化。但是，現在這種做法已經走到了盡頭。因為無處不在的政府權力造成了中國社會的許多基本問題，對此已經不可能用通融的策略來解決。

直面東歐轉型經驗

不妨回顧一下東歐和前蘇聯社會主義國家在1989年以前的教訓：儘管也有諸如「新思維」之類的改良措施，但是，在1989年以前它們一直迴避轉型的核心問題，亦即改變產權和政治體制，和現在中國的處境有些類似。當這種鴕鳥政策使改良無法推進之時，就發生了從1989年到1991年的劇變。這個教訓說明，不容迴避的問題終究不容迴避。

如果沒有經濟、政治體制的轉型，經濟增長也是不可能長期持續的。何況，經濟增長本身也不是體制轉型的最終目的。比如，前蘇聯在1935年的經濟增長率曾經達到15%，在1964年經濟已經非常發達的情況下，增長率也曾經達到13%，所以，單純看經濟增長速度是遠遠不夠的。

自從2008年金融危機以來，不少國人忘乎所以，鼓吹所謂中國模式的優越性。然而，中國之所以沒有受到金融危機的劇烈衝擊，其實是和人民幣迄今為止依然不可兌換直接相關的。

中國在加入WTO的時候曾經許諾，要在十年內實現人民幣可兌換，但是，至今我們並不知道明確的時間表，我們也沒有見到清楚的改革措施。

如果國人虛心一點，認真研究東歐國家最近20年來的轉型歷程，就會發現，它們有豐富的經驗值得我們學習。

以波蘭為例，它是東歐轉型國家中除了前蘇聯以外最大的國家，自從體制轉型以來，其經濟增長速度非常快。在2008年金融危機衝擊之前，波蘭總體的經濟增長和中國相差並不很大。

但是，特別需要注意的是，波蘭的人均GDP水平比中國高很多。雖然現在中國經濟的增長速度比波蘭稍微快一點，但這並不值得驕傲。因為中國比它窮太多，可以從國外抄來的東西太多，太容易。即使中國在15到20年後GDP總值超過了美國，其人均GDP與美國的差距仍然大于波蘭在轉軌之前的水平。

問題在於，當中國GDP總值超過美國的那一天到來之際，中國經濟還能不能像波蘭經濟一樣繼續增長；當中國人均GDP同美國的差距達到波蘭的水平的時候，中國經濟還能不能繼續快速增長，這是一個巨大的問號。

追本溯源，以波蘭為代表的中東歐經濟在人均GDP達到相當高的水平之後仍然能夠快速增長，應當歸功於以下三點因素：一，經濟體制的基本變化，即從中央計劃的國有經濟轉變為私有經濟；二，政治體制的基本變化，即從過去的體制轉變為民主、憲政體制；三，貨幣的可兌換性，這一因素的作用遠遠小於前兩個因素，但衡以今日中國的國情，也是非常重要。

必須推動土地制度改革

土地所有權是當今中國必須面對、不容迴避的基本問題。對於任何經濟體來說，它都是最基本的產權問題。土地私有是決定社會進步的基本條件之一。

從歷史上看，在產業革命的發源地英國，從中世紀後期開始，就具備了相對平等的土地私有制，以及法律對私有的土地制度的嚴格保護，遠遠早於歐洲大陸，更遑論其他國家。1215年的大憲章明確規定，限制政府侵犯土地所有權，限制政府自行徵稅。在當時英國憲政還很不完善的時候，這種對政府權力的限制就已經是英國政治制度的基本部分。

從跨國比較的角度看，在那些實現了穩定、快速的經濟增長的國家和地區，諸如日本、韓國、中國台灣，其共同特點是實行土地改革，將土地歸於農民，並在法律上嚴格地保護農民手裡的私有土地，這造成了所有這些國家和地區長期快速、穩定的經濟發展和社會秩序的相對穩定。

事實上，中國經濟改革的成功，也起源於土地改革，亦即20世紀80年代推動的土地承包制。但是，中國的這場土地改革是一個靜悄悄的沒有說出來的私有化，一個不完全的私有化，並未在法律上對農民的土地產權提供清楚、完整的保護。法律規定，農民並不存在對土地的私有權，而只有使用權。

因此，當中國經濟發展到了某一階段，某些利益集團發現土地很有價值的時候，就借法律之名，以各種各樣的理由剝奪農民的土地。

經過20多年的改革，中國的經濟發展已經從以工業化為主，轉變為以城市化為主。土地問題因此變成了一個無可迴避的基本問題。

中國法律規定，一切農用土地在轉為非農用土地前，必須先國有化。這賦予了各級政府對土地的壟斷權，是當今中國大量社會經濟問題的根本原因，包括剝奪農民權利所導致的社會經濟嚴重不平等、政府壟斷對土地供給的嚴重扭曲、以及由此導致的扭曲的房地產市場和高房價，還包括經常得到執法部門支持的強制拆遷。

強拆和以土地為核心內容的腐敗，是影響當今中國社會穩定的基本因素。這一切的根本原因在於土地私有制的缺位。

需要強調的是，土地私有制實際上是憲政的基本問題。憲政的核心是限制政府的權力，使政府不再無處不在，不能為所欲為，使公民的權利得到保護。這與土地私有制密不可分。

在中國的經濟改革已經進行了30多年後的今天，關於中國是不是需要實施憲政的問題，答案已經十分清楚。

作者為香港大學經濟及工商管理學院教授

推薦閱讀：