審判實務160：行政機關敗訴典型案例 5 件｜浙江高院　201504

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浙江省高級人民法院

閱讀提示：浙江高院對2014年行政案件司法審查情況進行了梳理分析，就深入推進依法行政提出建議，並向社會公開發布行政審判白皮書。以下內容包括兩部分：五個行政機關敗訴典型案例和行政機關普遍的敗訴原因分析，內容來自於浙江高院4月29日的新聞發布會。

行政機關敗訴典型案例 5 件

案例一：縣政府未正確理解政府信息，不予公開理由不足

基本案情

原告朱月亮、潘志仁系平陽縣昆陽鎮後垟村村民，承包有該村土地。2013年，原告向平陽縣國土資源局申請政府信息公開，要求公開「溫州大自然房產開發集團有限公司的城北示範小區（A2003）10467號國有土地使用證書」。平陽縣國土資源局以土地證書由縣級以上人民政府頒發，不屬於該局記錄、保存的信息為由作出答覆。

2013年10月19日，原告朱月亮、潘志仁以同樣的申請事項向平陽縣人民政府申請政府信息公開。平陽縣人民政府於2013年12月9日作出《政府信息公開答覆函》稱：「1.你（單位）提出申請信息內容由國土部門負責製作，縣政府審核後發放給土地使用權人，縣政府及國土部門沒有留存，但其審批手續以及其他相關材料由國土部門負責保存。2. 你（單位）如需申請該地塊由國土部門留存的其他相關信息，請依法向國土部門提出申請」。原告不服該答覆，提起行政訴訟。

溫州市中級人民法院經審理認為，平陽縣人民政府在收到原告的申請後，沒有進一步要求原告明確申請內容，只是簡單將其視為申請公開土地使用權證書文本，而以該證原本由權利人持有，被告沒有留存為由不予公開，其作出的被訴政府信息公開答覆認定事實不清，不予公開的理由不足，故依法判決撤銷被訴答覆，並責令其限期重新作出答覆。

存在問題

1、未正確理解政府信息的範疇。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱信息公開條例）第二條規定，所謂政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。平陽縣人民政府作為國有土地的登記發證機關，核發土地使用權證書是其法定職責。平陽縣人民政府在履行頒證職責中所形成的有關土地登記內容，屬於政府信息公開條例規定的政府信息範疇。平陽縣人民政府以其沒有留存相關材料為由不予公開，理由不能成立。

2、未告知申請人更改、補充申請內容。根據政府信息公開條例第二十一條第（四）項規定，對政府信息公開申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。按通常理解，申請人申請公開土地使用權證書是為了知曉土地使用權證書所記載的內容，本案原告申請書雖載明要求公開國有土地使用證書，但其實質是要了解土地登記的相關內容。平陽縣人民政府在收到申請後，應當告知申請人對申請內容作出更改、補充。在沒有要求原告進一步明確申請內容的情況下，只是簡單將其視為要求公開土地使用權證書文本，而以該證原本由權利人持有、其沒有留存為由不予公開，屬認定事實不清。

案例二：城管執法認定事實不清，且程序違法

基本案情

原告玉環錦盛百貨有限公司通過掛牌競買的方式取得玉環縣城關廣陵路與泰安路轉角地塊使用權。玉環縣發展與發展局批複同意原告在該地塊建設錦盛商廈項目。2005年11月30日，原告取得錦盛商廈項目建設工程規劃許可證。2009年4月1 日，玉環縣人民政府作出批複，同意修改錦盛商廈規劃及建築方案，修改後該商廈「……建築層次：地下室（車庫）為2層，……」。2010年2月6日，玉環縣發展和改革局對錦盛商廈項目進行重新核准批複，載明該項目「……地下2層為公共停車場……」。2010年5月18日，玉環縣人民政府關於玉環錦盛商廈項目竣工驗收有關問題的專題會議紀要載明「……地下一層作為臨時超市使用2至3年，在住戶、商業等停車需求增加或臨時超市使用到期後，恢復停車功能。」2010年6月7 日，原告向玉環縣建設規劃局作出書面承諾「地下一層作為臨時超市使用2-3年，在住戶、商業等停車需求增加或臨時超市使用到期後，回復停車功能」。其後，原告在錦盛商廈地下室一層開設超市並一直經營。

2013年9月30 日，被告玉環縣城市管理行政執法局向原告作出《責令限期改正違法行為通知書》，認定原告在錦盛商廈地下室進行改變建築物原審批的房屋用途的行為，違反《浙江省城鄉規劃條例》47條的規定，根據該條例第61條的規定，責令原告在2013年12月31日前清理物品，拆除違法搭建的建築物（構築物），恢復建築物原審批的房屋用途。原告不服提起行政訴訟，要求法院撤銷被告作出的《通知書》。台州市黃岩區人民法院經審理認為，被告未提供足以證明現用途與原審批用途不相符的相關證據，未告知原告違法事實和擬作出處罰的理由、法律依據，所作通知認定事實不清，主要證據不足，且程序違法，故依法判決撤銷。

存在問題

1、認定事實不清，證據不足。被告認定原告改變了錦盛商廈地下室原審批的房屋用途，責令原告清理物品，拆除違法搭建的建築物（構築物），恢復建築物原審批的房屋用途。但被告並未提供證據證明地下室原審批的用途是什麼，也沒有提供足以證明現用途與原審批用途不相符的相關證據，導致認定的事實不清。事實上，原告臨時改變涉案地下室的用途，是經政府相關部門協調同意的，並非擅自改變用途。

2、行政處罰程序違法。《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定：「行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。」本案被告在作出被訴通知之前，並未告知原告其違法事實和擬作出處罰的理由、法律依據，剝奪了原告依法享有的陳述、申辯權利，構成程序違法。

案例三：未正確把握立法精神，工傷認定決定適用法律錯誤

基本案情

死者陳鼎強系原告華美公司職工，從事銷售業務。2014年5月5日原告指派其到江蘇淮安市洽談業務，當晚21時許陳鼎強駕車至江蘇省淮安市，受業務洽談方姚正朋等三人邀請於當地清河區南漣飯店用餐。2014年5月6日1時許，姚正朋等三人將醉酒狀態的陳鼎強送至當地神旺大酒店休息，直至5月6日12時許，陳鼎強被發現身體僵硬，經120至現場檢查確認已死亡，淮安市急救中心診斷為猝死，淮安市公安局清河分局閘北派出所出具的居民死亡醫學證明書確認死亡原因為呼吸心臟驟停。

2014年5月，原告向德清縣人力資源和社會保障局提出工傷認定申請。2014年6月10日，被告向原告作出不予認定工傷決定，原告不服提起訴訟。德清縣人民法院經審理認為，被告作出的不予認定工傷的決定，認定事實不清，主要證據不足，故依法判決撤銷，並責令其限期重新作出具體行政行為。

存在問題

1、未正確把握立法精神，機械地理解和適用法律。《工傷保險條例》的立法精神是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險。根據該條例第十五條第一款第（一）項規定，職工在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的，視同工傷。對於陳鼎強的死亡是否符合該規定，應結合立法精神、陳鼎強的工作性質和工作環境綜合判定。

首先從工作時間和工作崗位看，陳鼎強作為銷售人員，受公司委派出差洽談業務，因公出差工作的特點決定了工作場所的流動性和不確定性，工作時間亦有一定的延續性，故陳鼎強因公出差期間應視為在工作時間段內，期間所進行的活動應確定為在工作狀態下。

其次從死亡原因看，居民死亡醫學證明書確認為呼吸心臟驟停，因此陳鼎強猝死符合《工傷保險條例》第十五條第一款第（一）項規定的視同工傷情形。被告認為陳鼎強並非在洽談業務的工作過程中死亡，不符合《工傷保險條例》的立法精神。

2、認定事實不清，主要證據不足。《工傷保險條例》第十六條第（二）項規定，職工符合本條例第十四條、第十五條的規定，但是有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：（二）醉酒或者吸毒的。對於陳鼎強的死亡是否屬於醉酒致死，被告所提交的證據並不能足以證實其主張。而淮安市急救中心搶救病歷中初步診斷為「猝死」，居民死亡醫學證明書上載明死亡原因為「呼吸心臟驟停」，淮安市公安局清河分局閘北派出所出具的情況說明只是反映「姚正朋等人將醉酒狀態的陳鼎強送至神旺大酒店」，被告未能提供證據證明陳鼎強的死亡系因醉酒所致，故陳鼎強的死亡不適用《工傷保險條例》第十六條第（二）項關於醉酒的除外條款，被告作出的不予認定工傷決定，屬認定事實不清，主要證據不足。

案例四：公安機關不考慮實際情況，所作行政處罰顯失公正

基本案情

原告何寶通系杭州市西湖區轉塘街道何家埠村村民，因村裡道路建設與何家埠村委發生土地糾紛，之後雙方多次協商未能達成一致意見。2012年10月9日18時許，何寶通認為村道建設施工侵佔了其承包地，持洋鎬對挖掘機駕駛員葛國祥進行威脅並將挖掘機車窗玻璃砸碎，脅迫葛國祥將已建成的部分道路挖損。杭州市公安局西湖區分局所屬轉塘派出所民警接110指令出警，併當即進行調查取證。次日，西湖公安分局根據調查情況，經依法告知並聽取意見後，作出公安行政處罰決定，認定何寶通的行為已構成故意損壞公私財物，且情節較重，根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條、第十一條第一款之規定，決定給予何寶通行政拘留拾日的處罰，收繳「洋鎬」一把。何寶通不服，經申請複議維持後提起行政訴訟。

杭州市西湖區人民法院一審判決駁回了其訴訟請求，何寶通不服提起上訴。杭州市中級人民法院二審審理認為，何寶通損毀車窗玻璃的主觀意願系維護自己的土地使用權，西湖公安分局在查明何寶通與何家埠村委關於案涉土地確有糾紛且土地歸屬無法查實的情況下，認定何寶通的行為屬「情節較重」，給予行政拘留十日處罰，量罰過重，故依法判決變更對何寶通行政拘留拾日為行政拘留五日。

存在問題

1、未能全面把握案情，定性不當。《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條規定：「盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款；情節較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以並處一千元以下罰款。』』本案原告何寶通故意損毀公私財物的事實確實存在，依法應當受到處罰。但《治安管理處罰法》第五條第一款還規定：「治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程度相當」。原告何寶通與村委發生土地糾紛後，未能通過合法途徑維護自身合法的土地使用權，而是採取過激行為阻止施工並損毀了部分已建成道路，其行為確屬違法，但其主觀上是出於維護自身的合法權益，與無故毀壞公私財物有本質差別，其主觀惡性相對較小。公安機關未能充分考慮其主觀因素，簡單地認定屬「情節較重」，顯屬不當。

2、未正確適用法律，處罰顯失公正。由於錯誤地認定何寶通毀壞公私財物的行為屬「情節較重」，從而導致行政處罰適用法律不當，量罰也明顯失當。另外，從《治安管理處罰法》第九條規定的精神來看，本案是否適宜給予拘留處罰也值得斟酌。根據該條規定，對於因民間糾紛引起的損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。這說明《治安管理處罰法》的立法本意就是，對於因民間糾紛引起的違反治安管理的行為，特別是被處罰人的行為屬於事出有因時，不要輕易給予治安處罰，特別是拘留這種比較嚴厲的處罰，否則不利於矛盾的妥善化解和社會和諧穩定。公安機關在行使自由裁量權時應當充分考慮違法行為的性質、情節和社會危害程度等各種裁量因素，在法定範圍內選擇最符合立法本意的裁量結果，做到量罰適當。

案例五：街道不履行定點放樣職責，依法判令限期履行

基本案情

2002年1月15日，原告傅啟賢父親傅志魚與被告義烏市人民政府江東街道辦事處簽訂《丹溪路房屋拆遷補償協議書》，約定了安置面積。傅志魚於2005年3月28日去世。後經訴訟，傅志魚未安置的158.52平方米土地由原告與傅啟錫共同平分，各得79.26平方米。後經義烏市人民政府相關部門協調確定，對原告按54平方米建房用地進行安置。原告據此申請報批54平方米建房用地。2012年9月10日，經被告審核並報批，原告獲批54平方米的建房用地，但該安置用地未落實定點放樣。2013年7月23日，原告向被告書面申請，要求為其獲批的54平方米建房用地定點放樣，被告未予答覆，也未履行定點放樣手續。

2013年10月10日，原告提起訴訟，要求判令被告為其獲批的54平方米建房用地定點放樣。義烏市人民法院經審理認為，被告在丹溪路房屋拆遷安置過程中具有履行拆遷安置地塊定點放樣的職責，原告作為丹溪路的被拆遷戶，要求被告為其獲批的安置用地履行定點放樣職責合法有理，故判決責令被告於判決生效之日起六十日內對原告傅啟賢的54平方米安置用地履行定點放樣的職責。

存在問題

1、對法定職責的理解不夠全面。行政主體的法定職責來源除了法律、法規、規章的明確規定外，還應當包括其他規範性文件規定的職責、行政機關向社會的公開承諾以及行政合同所設定的義務等。就本案而言，根據《義烏市城市房屋拆遷管理辦法》第十三條第一款以及傅志魚與被告義烏市人民政府江東街道辦事處簽訂的《丹溪路房屋拆遷補償協議書》第五條約定的內容來看，被告義烏市人民政府江東街道辦事處向丹溪路被拆遷戶公開承諾了在2002年12月底前完成定點放樣的義務且在合同中明確予以規定，故被告在丹溪路房屋拆遷安置過程中負有履行拆遷安置地塊定點放樣的法定職責。

2、對安置地塊的性質認定不明。被告辯稱原告所在村舊村改造安置地塊的規劃尚未批准，無法為原告的安置用地進行定點放樣。對此，法院經審理認為，原告審批取得的建房用地系拆遷安置地塊，並非舊村改造取得的用地，二者屬於不同的安置情形，故被告的辯稱不予採信。

3、行政不作為侵害當事人合法權益。在拆遷安置過程中存在因政府一方原因導致安置補償協議得不到落實的情況，本案就十分典型。原告傅啟賢從其父處繼承所得安置用地要通過訴訟才得以定點放樣，既不利於當事人合法安置權益的及時實現，也有損於政府的公信力。被告對原告的書面申請既不予答覆，又不履行定點放樣手續，是明顯的行政不作為，應當依法予以監督糾正。

行政機關敗訴的原因分析

通過對2014年行政機關敗訴的648件行政案件的梳理分析，行政機關較為普遍的敗訴原因主要有：

一、在主要證據不足、事實不清的情況下作出行政行為

有的公安機關在調查取證時對主要證據未收集充分，導致最終作出的行政處罰事實不清；有的城建部門在缺乏法律規定應當具備的主要證據材料時作出行政行為；有的公安交警部門在適用簡易程序作出交通行政處罰決定時未收集必要的證據，訴訟中不能承擔相應的舉證責任；有的林業主管部門未盡審查職責，僅憑林權登記申請書，即將爭議林地登記在一方當事人名下並頒發林權證書；有的文化廣電新聞出版主管部門在第三人未提供互聯網上網服務營業場所經營單位的總量和布局符合要求的相關證據材料的情形下，即認定其符合開設網吧的要求而作出行政許可；有的民政等登記機關未履行審慎合理審查的義務，在申請人未提供應當提交的證明材料，或在未審查申請人提交的身份證明材料真實性的情況下給予辦理登記；還有的工商、房屋登記等機關在辦理登記或註銷登記時，雖已盡合理審查義務，但申請材料非本人簽名或者申請材料中的部分材料虛假，因受技術限制無法識別其真偽，導致登記或註銷登記行為錯誤。

二、不遵守法定程序或違反正當程序作出行政行為

有的國土部門在限期拆除決定尚未作出或縣級人民政府未責成有關部門強制拆除的情況下，直接將違法建築拆除；辦理劃撥土地的轉讓手續時，未按程序先行辦理出讓登記而直接辦理轉讓登記；辦理土地登記時地籍調查在先，申請登記在後，程序顛倒；未經聽證程序即核發房屋拆遷許可證。有的房屋登記機關、公安機關將行政相對人要求履行法定職責的申請，作為信訪處理等；有的工商、環保、葯監部門對相對人作出較重的行政處罰時，未依法經機關負責人集體討論決定；有的工商機關實施強制措施時未通知當事人到場，也未邀請見證人到場；有的道路運輸主管部門在對相對人作出多個行政處罰之前，只告知了其中部分處罰的事實、理由和依據；有的國土、公安、民政、漁業主管部門在執法過程中未履行相應的告知義務，剝奪了當事人陳述和申辯的權利；有的教育主管部門在拆除非法辦學廣告牌時既未作出書面處理決定，也未通知相對人，且在強制拆除前未依法進行公告；有的勞動社會保障部門在進行女職工退休審批時既未調查核實原告是否享有55周歲退休的選擇權，也未查明選擇50周歲退休是否是相對人的真實意願，且未履行相應的告知義務；一些行政機關違反法律規定委託送達相關法律文書。

三、不能準確理解法律規定或正確把握法律原則，導致行政行為適用法律錯誤

有的城建主管部門錯誤適用已失效的法律；法律規定必須並處的行政處罰，有的卻變成單處；法律規定具備某種情節時才能作出的行政處罰，不滿足條件就作出該種處罰；有的城建、公安機關不能全面理解法律，機械適法，導致處罰失當；有的市場監管部門對於法律規定應當準予登記的事項，額外設置條件，違法不予登記。有的勞動和社會保障部門在作出不予先行支付工傷保險待遇決定時，只籠統地根據《社會保險基金先行支付暫行辦法》的相關規定，而未引用具體條款；有的以相對人未提供交通事故責任認定書或交通事故證明為由，不予受理其工傷認定申請。有的林業主管部門對相對人作出不利處分時，不區分主觀過錯情況簡單適用同樣的裁量標準，導致適用法律錯誤；有的發展改革主管部門在原項目核准文件失效後再作出建設主體變更的行政行為。

四、濫用職權、超越職權及不當行使裁量權

有的城建部門在征遷及拆違案件中，或以拆危代替拆違，或以拆違代替征遷；有的直接以「三改一拆辦公室」的名義作出限期拆除通知。有的國土部門無強制執行權而越權強制拆除違法建築；有的在縣級人民政府未作出是否准許用地的決定前，越權作出不予許可的「退回決定」，或未經有權人民政府批准，越權審批；有的公安機關不當行使自由裁量權，所作行政處罰畸輕畸重，特別是在處罰同一起糾紛的各方當事人時，明顯存在濫用裁量、比例失衡的情況；有的道路運輸主管部門在實施行政處罰時未全面考慮違法行為發生的前因後果、違法情節及認識態度等裁量因素，直接頂格處罰，顯失公正。

五、不履行或者拖延履行法定職責

有的市縣人民政府對相對人要求履行法定職責的申請在法定期限內不予答覆，或怠於履行對責令限期拆除決定進行審查並作出複議決定的法定職責；有的國土部門不依照征地補償協議的約定履行行政合同義務，或對土地違法行為不履行立案查處職責，或對拆遷安置的用地不履行土地確權職責等；有的城建部門未在法定期限內給當事人作出答覆，或未在法定期限內作出處理決定或不履行承諾義務，或違反法律規定作出暫緩處理意見，變相不作為；有的公安、民政部門在接到報案、投訴舉報後，雖經調查取證，卻未在法定期限內作出明確的處理意見或答覆，或一直未告知當事人相關的查處結果；有的工商機關在接到要求調解解決消費爭議的申訴舉報後，既未在法定期限內進行調解，亦未依法將處理結果告知相對人；有的民政部門未在法定期限內履行依法查處違法行為的法定職責，在所作行政處罰決定被撤銷後未及時重新作出處理決定；有的勞動社會保障部門在據以作出工傷認定的關鍵證據即交通事故責任認定書已被撤銷，且已作出了新的交通事故責任認定書的情況下，未及時改變工傷認定決定。

除此以外，一些行政機關不依法公開政府信息、有的行政複議機關不正確履行複議職責、部分市縣級人民政府違法實施房屋徵收和拆違，以及基層鄉鎮街道政府依法履職能力不足等，也是行政機關敗訴的主要原因，值得特別關注。