民族區域自治：中國解決民族問題的正確選擇

　　中國是多民族國家。從歷史和現實的角度考察，當代中國民族問題呈現多樣性和複雜性。中國民族問題是近代中國民族民主革命總問題的重要組成部分，民族區域自治是中國共產黨探索解決中國民族問題的基本政策和基本政治制度。民族區域自治是當代中國解決民族問題的歷史性的正確選擇。堅持和完善民族區域自治制度是當前民族政策和民族法制建設的憲法保障。中國選擇民族區域自治制度既符合國際人權法的精神，也符合國內法的法理，更符合中國的現實需求。

　　少數民族權利保護在世界範圍內形成國際共識

　　對少數民族的權利和自由的保護，是人權保護不可分割的一部分。中國作為國際社會負責任的大國，其境內少數民族的處境既受到國內法的規制，也要受到國際法的約束。對於少數民族人權保護，國際和區際人權保護中一般都採取了「一般人權」加「特別保護（特殊權利＋特殊保護措施）」模式。基於歷史上的沉痛教訓和人權理念的廣泛傳播，二戰以後國際社會就少數民族權利的保護問題達成了前所未有的廣泛共識。在聯合國的努力下，從《聯合國憲章》開始，陸續頒布了一系列保護少數民族權利的國際法文件。這些國際法文件從一般的和特殊的角度規定了少數民族的權利及其實現途徑或機制。

　　1992年頒布的《在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數群體的人的權利宣言》明確規定：「各國應在各自領土內保護少數群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的特徵並應鼓勵促進該特徵的條件。」「各國應採取適當的立法和其他措施以實現這些目的。」對民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員權利的確認是國際人權保護的一個重要組成部分。這種國際保護的方式是在全球或區域範圍內,各主權國家承諾在對待少數人群體及其成員時普遍遵循某種國際標準,並接受某種形式的國際監督。依據《聯合國憲章》建立的戰後世界秩序是基於對國家主權和國際合作的雙重關懷之上的,即國際法保護所有國家的主權平等,與此同時，又促進為人類共同價值觀和利益進行國際合作。《在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數群體的人的權利宣言》在其序言中重申《聯合國憲章》所宣布的聯合國的基本宗旨之一是不分種族、性別、語言或宗教，促進並鼓勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重。

　　被稱為《國際人權憲章》的《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會、文化權利國際公約》，這3個國際法文件幾乎以無差別的形式規定「人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等」，「人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。」

　　在消除種族歧視和種族偏見方面以及保護人類文化或文化多樣性方面，聯合國均通過和頒布了一系列公約和宣言。如1958年的《消除就業和職業歧視公約》，1960年的《取締教育歧視公約》，1965年的《消除一切形式種族歧視國際公約》，1966年的《國際文化合作原則宣言》，1978年的《種族與種族偏見問題宣言》，1981年的《消除基於宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》，2001年的《世界文化多樣性公約》。

　　土著人的權利保護是國際人權保護的重要內容之一，也是多民族國家解決和處理民族問題的重要參考。1957年聯合國通過了《土著和部落人口公約》，在此基礎上於1989年修改通過了《土著和部落人民公約》。該公約規定：「各政府有責任在有關民族的參與下發展協調而有系統的行動，以保護這些民族的權利並尊重其作為一個民族的完整性。」2007年，聯合國又通過《土著人民權利宣言》。與此同時，一些地區性的公約如《歐洲人權公約》，也在少數民族權利保護上發揮了作用，體現了歐洲關於少數民族權利（主要是個人權利）保護的共識。

　　二戰後，少數民族權利保護在世界範圍內形成了國際共識，產生了包括上述國際法規範在內的有關少數民族權利保護的國際法文件。這些國際法文件，從受保護的權利主體來說，不僅包括了民族或種族、語言、宗教文化上的少數人或少數民族，而且長期備受排斥的土著民族也被明確包括在內。從權利保護的範圍和內容來看，不僅囊括了現代國家公民所廣泛享有的政治、經濟、文化和社會權利，而且還包括了有利於維持少數民族特性和傳統的群體權利。不僅如此，這一時期的少數民族權利和自由，已經上升為基本人權和自由，這一權利性質的轉換，為約束國家行為提供了國際人權法意義上的保障。

　　中國的民族區域自治制度符合國際人權法的基本精神

　　根據上述國際人權法律規範的基本精神，少數民族的權利即同時構成國家在這一領域的國家義務。這些義務首先包括國家的消極不作為義務，即國家有義務，不得利用其權力對少數人群體及其成員實行肉體上或文化上的滅絕或同化，也不能對少數人群體及其成員實行歧視待遇或排斥其參與社會公共生活。不僅如此，根據國際人權法的精神，國家僅僅負有上述消極的不作為義務對於少數人權利保護方面是遠遠不夠的。少數人群體及其成員要真正享有這些權利還有賴於國家積極的行動，創造和提供實現少數人權利的各種條件；國家在有所不作為的同時，還必須有所作為。國家的積極行動，主要包括採取適當的保護少數人權利的立法和具體措施，禁止任何形式的歧視和侵害少數人群體成員合法利益的行為；提供適當的資源，對少數人群體的語言保護、文化教育以及充分有效地參與社會公共生活予以積極地幫助，並在國內政策的制定和國際合作等方面合理關切少數人群體及其成員的利益。

　　從上述國際人權法規範的基本內容可以得出結論：中國的民族區域自治制度與國際人權法的少數民族保護規範的基本精神是相符的。從國際法文件的基本精神而言，自治是國際人權法所認同的多民族國家中少數民族權利保障的基本核心，也是多民族國家族際關係和諧的決定性保障因素。主張多民族國家在處理國內民族關係時，「強化公民地位，淡化民族觀念和意識的影響」，通過「公民個人權利的平等，實現民族權利平等」的主張，以及「從分散個體的角度來處理族群關係，在強調少數族群文化特點的同時淡化其政治利益，通過人口的自然流動進程淡化少數族群與其傳統居住地之間的歷史聯繫」，「把少數族群問題逐步去政治化」等觀點，都是與國際人權法的精神背道而馳的，在多民族國家族際關係處理理念中也是非主流的片面認識。中國加入了所有核心的國際人權法規範，並認真履行國際公約的義務，同國際社會一起，為在世界各國實現民族平等，反對種族隔離、民族壓迫和民族歧視進行不懈的努力。

　　民族區域自治是實行族際政治民主的典型形式

　　如果一個多民族國家在族際關係實踐方面不承認法理的規則，不承認社會公平正義在族際關係方面的特殊，則解決多民族國家民族問題的思路就可以為所欲為，並可能招致始料不及的嚴重後果。因此，解決多民族國家民族問題的國內法配置，必須建立在法理的基礎之上。也就是說，理解民族問題的「新思路」不一定就是解決民族問題的正確思路，正確的思路應有充分的法理依據。有學者將國家社會中族群關係列為4種模式，即一體化模式、分離間隔模式、等級制模式和平等參與模式。顯而易見，平等參與模式應當是現代多民族國家解決民族問題的較好的模式，民族區域自治恰恰是落實平等參與模式的較為理想的制度選擇。多民族國家不能僅僅對少數民族實行與主體民族的平等待遇，而且還應對少數民族實行特別保護，包括社會共同領域中的優惠政策和分立領域中的特別措施。優惠政策是為了在共同領域中創造和恢復平等，這些措施是用來在某些情況下提供屬於少數人群體個人得以利用某些權利補救其在公平競爭中所處的不利地位，而非一種特殊「照顧」和「施捨」。國家對於少數人的特別保護還需要在分立領域內採取措施，以維護少數人群體及其成員的文化和認同。

　　在民主社會中，多數人群體的語言和社會文化總是得到支持的，多數人所屬的族群總是能夠主導國家的立法權，從而在涉及文化的決定上維護其利益。那麼，少數人群體及其成員怎樣才能有機會維護他們自己作為一種文化上不同的群體認同，並做出涉及自身利益的包括文化事務在內的各種決定呢？承認少數人群體享有某種形式和程度的自治權利就是一種有效的救濟措施。它能夠在某種程度上矯正一種將少數人文化制度化地置於市場的不利地位的境況。地方性自治，即少數民族在其聚居地方被賦予在某些事務方面自己做出決定的權利，通常作為用來特別保護少數民族的設置是旨在補救少數民族群體在一國範圍內進行決策時有效參與原則的不足，為了防範在中央一級的國家機構中屬於多數族群的成員的決定可能造成的對少數人群體的不利和侵害。

　　當然，這樣一種自治的狀態必須是以多民族國家存在有效的政治體製為前提的。儘管我國有56個民族，但卻是一個漢族人口占絕對多數的國家，總體上說少數民族屬於一種國家弱勢群體；而另一方面，民族地區又構成了我國領土的主要部分，我國大部分自然資源都分布在這些地區。所以，對於人口較少的少數民族來說，如果不建立特殊的政治制度，少數民族的生存權很容易受到忽視，國家在開發自然資源時也容易侵犯少數民族群眾的發展權。民族區域自治制度的建立，就是要在法律制度上、在特定地區內對少數民族的權利作出特別保護，使國家政策和國家管理向少數民族的正當權益傾斜，以保證全國人民的共同進步。

　　民族區域自治是實行族際政治民主的典型形式。族際政治民主作為國家政治民主的一部分，是在多民族國家內族裔和文化多樣性存在的特定環境中產生的一種特殊形式的民主政治，是多民族國家為實現各民族之間的和睦相處、進而維護國家統一和社會和諧而做出的一種制度安排。族際政治民主的重要特徵，是在承認構成多民族國家的所有民族都是國家權力主體、擁有平等政治權利的前提下，針對多民族存在的情況進行特殊的政治設計，制定一套符合多民族社會特殊需要的法律、制度和政治程序。在族際政治關係上，則是要通過各民族對政府權力的直接、間接控制和對政治決策過程的直接、間接參與，把某一特殊民族對權力的壟斷轉變為各民族對權力的共享，從而造成一種萬眾歸心的政治局面，保證「多元社會」的「政治一體」。

　　中國通過民族識別，確認少數民族的身份、實行民族區域自治，解決了少數民族在社會政治領域享有的平等地位和自治權利問題。因此，中國的民族區域自治制度，是一項以公平正義為立足點的制度。它在政治平等、經濟發展、文化繁榮、社會保障等方面的具體制度設計和法律規範，在世界範圍內也具有先進性。

　　在憲法和民族區域自治法的框架下，中國民族自治地方的自治權得到了比較充分的保障。民族自治地方具有法律上自主管理本民族、本地區內部事務的權利，享有制定自治條例和單行條例的權利，享有使用和發展本民族語言文字的權利，國家尊重和保障少數民族宗教信仰自由，各少數民族有保持或者改革本民族風俗習慣的權力，可以自主安排、管理、發展經濟建設事業，自主發展教育、科技、文化等社會事業。支持、幫助民族自治地方加快發展，是國家的一項法律義務。

　　儘管民族區域自治制度在中國60多年的實踐已經取得了很大成就，但在很多地方還有待進一步完善。首先，自治條例是民族自治地方的自治機關之一——人民代表大會制定的民族自治地方的自治性法規，是國家民族法體系的組成部分。5個自治區級的少數民族自治地方至今尚未出台自治條例，這是一個亟待解決的重要問題。各自治區級自治機關以及國家有關立法機關應當有所作為，加快各自治區符合少數民族權利保護精神的自治條例的出台。

　　其次，民族區域自治制度雖然是民族自治與區域自治的結合，但其核心要素在於民族自治。如果不認識到這一點，民族區域自治則有可能淪落為簡單的忽視少數民族特點的單純的地方自治而非民族自治，從而將民族區域自治與地方自治混為一談。

　　最後，有效實行民族區域自治制度離不開上級國家機關的正確認識以及多民族國家中作為主體民族的漢族對少數民族權利的正確認識。上級國家機關在民族區域自治這一核心框架下，有法律上的義務及時、準確地維護少數民族的各項權利。

　　60多年來的實踐證明，中國的民族區域自治制度及其實踐獲得了巨大成功。採用民族區域自治來解決中國的民族問題，是符合中國國情和各民族共同利益的正確選擇。也符合國際人權法理念。民族區域自治制度在保證中國民族地區的長期基本穩定方面所起的作用具有不可替代的性質。