公共治理的困境與創新

天津師範大學政治與行政學院　黃徐強

20世紀90年代，為回應政府與市場的雙重失靈，治理範式迅速興起。它要求多元主體廣泛地進行合作治理，不同維度的合作則催生了各種類型的治理網路。起初，庫伊曼和羅茨等學者主要關注的是治理網路在應對公共事務時的效率，並未詳盡地探討它對民主的影響。不過，近年來他們卻發現，治理網路在形成、運行與輸出政策等階段均可能有悖於民主價值的內在要求。為此，他們紛紛提出相應的化解之策。而國內學者雖然也使用「民主治理」和「治理民主」等，但很少探討兩者的內在張力與相互契合之處。因此，梳理清楚治理範式的內部轉向，對治理的民主困境及其重建才能進行可行性探索。

治理網路的民主困境

確定評判標準是探究治理與民主之間聯繫的基本前提。治理的理論預設、主體構成和運行機制決定了要借用參與民主和協商民主的知識資源去衡量民主程度。概括地講，主張眾人之事應由眾人決議。就此而言，治理蘊含了巨大的民主潛能，要求以往僅僅只有機會選擇決策者的主體直接參与政策制定。但潛能是否可以轉化為現實，則主要取決於治理網路能否有效地克服自身存在的民主困境。大致說來，其困境主要有以下方面。

首先，儘管治理網路擴大了參與範圍，但治理網路的包容性卻有待提升。漢森等學者發現，治理網路存在嚴重的外部與內部雙重排斥。就外部排斥而言，眾多受政策影響的群體往往沒有機會進入治理網路。他們既無法表達自身的訴求，更沒有渠道參與政策制定。就內部排斥而言，治理網路的運行規則與議事程序總是不自覺地按照強勢群體的價值觀念和利益要求予以建構，而很少考慮政治參與能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢群體對實際政策的影響力比較有限。

其次，雖然治理網路拓展了決策主體，不過網路內部的平等性卻亟須提高。可以肯定的是，與以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接參与決策的治理更符合原始民主的自治精神。對此，早期的治理理論家紛紛假定，在資源分散的情況下主體之間必然存在相互依賴關係。所以，更需要橫向的賦權與合作，而不能簡單地依靠縱向的權力與控制。但托費因和亨德里克等學者的案例研究卻表明，主體之間即便存在依賴關係，但它們也是非對稱的。所以，治理網路仍然由傳統的精英，特別是經濟精英主導。可見，儘管它強調網路成員的自主與獨立，但還是無法擺脫社會經濟資源佔有不均衡等因素的束縛。就此而言，網路內部雖然不存在自上而下的官僚制結構，但支配性的權力卻以更加隱匿的方式存在。

最後，治理網路雖然深化了人際信任，卻仍然難以貫徹責任政治的原則。現代政治要求公共權力在服務於私人權利的基礎上，適時回應公民的利益訴求。索倫森和埃斯馬克等行政學家詳盡地探討了治理網路遭遇的問責難題。在代議民主制中，公民尚且可以藉助選舉這一媒介與權力行使者建立起明確的委託代理關係，並以此為據適時地追蹤政治責任的落實情況。但在治理網路中，利益攸關的社會公眾根本無法與網路成員確立委託代理關係。這樣，落實政治責任也就不知從何說起。接踵而至的便是公眾既無能力監督網路成員，也無渠道要求他們回應自身的需求。

協商治理的民主重建

治理與民主並非天然地契合，治理並不必然就是民主的，也不一定就是反民主的。為增進治理的民主性，關鍵在於克服治理網路面臨的種種困境。對此，哈耶爾、德雷澤克等學者就主張，完全可以將協商民主的理念引入治理網路之中。於是，協商治理的範疇也由此而生，其本質也只不過是協商民主理論在治理網路之中的制度化實踐。所以，協商民主的理論內核便限定了協商治理為重建治理的民主秩序所能提供的操作性原則。

第一，協商治理強調治理網路對外必須具備開放性、對內必須尊重差異性，以此增進其包容性。針對這一問題，本哈比等學者給予了充分的論述。在她們看來，所謂開放性是指必須為利益相關者和興趣相關者適時進入治理網路提供規範化的渠道和固定化的程序，而絕不能人為地設置障礙限定參與資格。在此基礎上，便夯實了推進治理網路民主化的基礎，即廣泛的參與。當然，參與只是實現民主的必要非充分條件，民主還要求參與者對政策具有實質性影響。其前提就是尊重內部成員的差異性，即他們必須承認彼此之間存在多元化的文化身份、價值主張和利益要求。為此，既需要在程序上建構多渠道的表達平台，也要求在技術上保障多樣化的言說方式。唯有如此，才能促進治理網路的包容性。

第二，協商治理認為主體的訴求表達必須兼備正當性與合理性，藉此才能提升網路內部的平等性。正當性主要意指治理網路的內部成員只能藉助於彼此認可的公共理由來論證自身訴求的可接受性，而不能憑藉不平等的社會經濟文化資源左右公共事務。合理性與正當性密不可分，它要求網路成員在治理公共事務時超越一己私利的狹隘視野，並在互惠互利的基礎上兼顧其他主體的合理訴求。同時，它倡導合乎情理的理由至上，反對權勢力量主導政策話語體系。當然，正當性與合理性依照具體的情境會呈現出多樣化的特徵，不同的公共事務要求有不同的公共理由。最終，才能保證網路運行過程的平等性。

此外，協商治理認為網路運作必須貫徹公開性與透明性的原則，進而滿足網路治理的公共性要求。理由的正當合理與主體之間的互惠互利只能保證治理網路符合參與者的群體利益，並不能確保它將外部其他群體的利益納入考慮範圍。基於此，埃斯馬克和索倫森等人主張，必須藉助大眾傳媒的力量監督網路成員。它要求參與者及時有效地向社會公布治理網路的議事流程、主體構成、具體議題以及政策內容等信息，並隨時接受社會的質詢與反饋。於是，藉助社會輿論的壓力便可以迫使網路成員以公共精神為指導調和私人利益、集體利益與公共利益之張力，最終達到提升治理網路公共性的目的。

第三，協商治理還主張重構代表制與問責制，從而保障治理網路的責任性。究其實質而言，責任性與公共性密不可分，而保障網路的公開透明同樣可以督促網路成員積極地履行政治責任。在此基礎上，古德曼和湯普森等理論家主張必須突破以往藉助選舉實施政治問責的代議機制，他們據此進一步提出了協商問責制的原則。這一原則的運轉流程大致如下：根據正當性與合理性的原則，參與者在網路內部通過說理自主地表達所有外部主體的利益訴求；後者則藉助公開性與透明性的原則，要求前者提出合情合理的理由回應自身的訴求。從其實效來看，這一理論構想的可行性主要依賴於公開透明的治理網路、客觀中立的大眾傳媒以及富有公共精神的網路成員。

通過考察治理範式由網路治理向協商治理的轉變，我們不難看出要真正克服治理的民主困境，既需要程序規則上的精心設計，更要求社會成員超越狹隘的功利主義，積極發揚公民的美德。在社會存在結構性不平等的制約條件下，僅僅依靠參與並不能萬無一失地實現治理的民主，問題的關鍵在於改進微觀治理技術的同時，社會成員必須將協商民主的理論主張內化為自身的價值信念，並將其運用於公共事務的治理實踐之中。只有這樣，才能真正在治理網路內部重新確立起民主的秩序。

推薦閱讀：