[東南亞觀察]東南亞國家如何看待美國亞太再平衡

陳紹鋒

北京大學國際關係學院國際政治經濟學系副教授

東南亞問題專家

內容說明

在雙邊層面，中國也是印尼、新加坡、馬來西亞、泰國、越南、柬埔寨等國的最大貿易夥伴。在美國看來，中國在東南亞不斷上升的影響力有可能動搖美國在該區域的同盟體系及其主導地位，特別是美國有被「擠出」亞洲的危險。因此，美國有必要扭轉東亞地區出現的「安全靠美國，經濟靠中國」的二元背離格局。

陳紹鋒教授

自2011年11月正式提出以來，美國「亞太再平衡」戰略對中國的周邊外交和安全環境產生了至關重要的影響。這一戰略的提出標誌著亞太地區成為奧巴馬政府對外戰略的重心，而東南亞則可以說是這一戰略的重中之重。

這個戰略的實施效果受諸多因素的影響，但其中最為重要的是亞太國家特別是東南亞國家對這一戰略的認可程度。

儘管東南亞各個國家對其認知和態度並不一致，但整體而言，它們的態度存在著「大陸國家」與「海洋國家」之間的大致分野

幾乎所有的東盟國家都在實施不同程度的「對沖」，熱衷於在大國之間遊走；但即便是那些希望美國加強區域存在以對沖中國的東南亞國家，也擔憂中美關係的螺旋式下滑將加劇它們的安全困境。

東南亞地區被視為美國「亞太再平衡」戰略實施的重中之重，一是因為東亞地區的整體性崛起，近半個世紀以來東亞的經濟增長率執全球之牛耳，除北美、歐洲兩極外，亞洲地區已然成為世界經濟的第三極。

該地區不僅擁有全球諸多產業和產品較為便利完整和深度整合的生產鏈或者是全球價值鏈的重要一端，而且是全球貿易至關重要的供給側要端。

二是因為東盟自身的特點和巨大潛力，一方面憑藉其巨大的人口基數和較快的經濟增長率，以及剛剛宣布建成的「東盟經濟共同體」，東盟未來的增長潛力不容小覷；另一方面，東盟還是眾多貿易、投資和非傳統安全倡議的軸心（如各種「10 1」、「10 3」、「10 6」、RCEP、東亞峰會、東盟地區論壇等）

除了那些能幫助美國支撐其主導的地區安全體系的盟友——菲律賓、泰國和准盟友新加坡之外，該地區還存在其他對美國而言具有重要戰略價值的國家如印尼和越南。三則概由於此前小布希政府對東南亞地區的忽視。

在小布希主政時期，美國國務卿賴斯缺席歷次東盟地區論壇，這讓東盟及某些東盟成員國倍感失落。與之相反，2009年2月，當時的國務卿希拉里訪問印尼，自此以後，希拉里頻繁訪問、亮相各東南亞國家首都；前防長蓋茨和帕內塔任內13次來訪亞洲，還有其他高級軍事和安全官員也頻繁造訪東南亞

除了2013年10月那次取消訪問，奧巴馬每年出席東亞峰會和APEC領導人峰會。四則來源於其他大國的競爭。與小布希政府時期的「系統性忽視」不同

東盟與中國、日本、印度等大國的關係得以全面深化。特別是中國，伴隨著中國-東盟自由貿易區的生效，中國成為東盟的最大貿易夥伴。

在雙邊層面，中國也是印尼、新加坡、馬來西亞、泰國、越南、柬埔寨等國的最大貿易夥伴。在美國看來，中國在東南亞不斷上升的影響力有可能動搖美國在該區域的同盟體系及其主導地位，特別是美國有被「擠出」亞洲的危險。

因此，美國有必要扭轉東亞地區出現的「安全靠美國，經濟靠中國」的二元背離格局。

粗線條地看，東南亞國家對美國「亞太再平衡戰略」的看法大體有如下特點：

其一，整體而言，目前，東南亞國家都在實施「對沖」戰略，這種行為實際上反映了它們的矛盾心態。東南亞國家一方面想搭上中國經濟增長的便車，另一方面又擔心對中國的過度依賴。因此，東盟各國積極地將各個大國拉進地區事務，加強與各大國的軍事、安全、外交和經濟聯繫。

對於美國，東南亞國家希望其加強在該地區的存在，故對美國「亞太再平衡」戰略抱有程度不同的期待，但同時又擔心美國「亞太再平衡」戰略過度軍事化的傾向，尤其不願意陷入中美之間的「選邊戰」。

即便那些希望美國加強區域存在以對沖中國的東南亞國家，也擔憂中美關係的螺旋式下滑將加劇它們的安全困境

其二，在上述整體性傾向的背後，東南亞國家對美戰略某種程度上也呈現「大陸國家」與「海洋國家」之間的大致分野。

這種分野表現在兩方面：一方面，作為中國的近鄰及考慮到與中國日趨緊密的外交、安全和經濟聯繫，「大陸國家」對美國的戰略反應相對平淡，而後者則要熱絡的多。當然這種分野並非絕對。越南雖是東南亞「大陸國家」

但近年來卻對美國的「亞太再平衡」積極擁抱，大幅提升與美國的軍事合作，加入美國主導的跨太平洋夥伴關係協定；而馬來西亞雖是東南亞的「海洋國家」，

但對美國「亞太再平衡」戰略卻比較謹慎。同樣地，泰國和菲律賓同為美國盟友，但對美國「亞太再平衡」戰略的反應卻迥異。

未來倘若中美關係趨於惡化乃至走向對抗，那麼，東南亞國家對美國再平衡戰略所帶來的好處、制約因素和局限性的認知差異將不斷擴大。另一方面，學者對美國「亞太再平衡」在東南亞的著力點亦存在不同看法。

有美國學者認為，考慮到美國過往政策的遺漏或失誤，以及「大陸國家」作為東亞與南亞的連接帶的日益重要的戰略地位，奧巴馬政府應著重與這些國家發展關係。也有人認為美國的戰略重心明顯偏向東南亞的「海洋國家」。

其三，在做出上述判斷的同時，不能忽視這些國家的態度本身是有個動態發展過程的。有學者指出看來，東南亞國家認為美國的東南亞戰略通常是「過度軍事化」和「系統性忽視」兩個極端交替出現。

小布希政府的前後兩屆體現了這種變化，起初人們普遍關心美國是否要在東南亞開啟反恐戰爭的「第二陣線」，但整的來看，在小布希任內美國對東南亞明顯忽視。而在第一屆奧巴馬政府時期，美國實施再平衡戰略伊始，由於注重軍事的重新部署，導致南中國海局勢緊張

也引發人們對美國政策過度軍事化的批評。其後，奧巴馬政府逐漸調整了過度軍事化的傾向，幾條腿同時走路，除軍事和經濟的「亞太再平衡」之外

還加強了對東南亞國家的外交攻勢，注重人文交流，為此專門推出了一個「東南亞青年領導者倡議」項目。東南亞國家態度的調整顯然受國際和地區局勢、中、美和相關國家國內政治經濟變化等因素的影響。

在了解東南亞國家對美國「亞太再平衡」戰略的整體看法的同時，我們更需要走進各個東南亞國家內部，洞悉其內部差異，惟其如此，我們的政策才能更精準

例如，即便被視為最支持美國「亞太再平衡」戰略，同時不斷在南海問題上挑戰中國的菲律賓，其內部並非鐵板一塊，美菲之間更遠非完美的利益共同體。

不可否認，為了在與中國的南海爭端中佔得先機，菲律賓不斷拉攏美國，提升與美國的防務合作。而美國為了制衡中國，不僅越發明顯地偏袒菲律賓

明確支持菲律賓提出的南中國海仲裁案，而且為菲律賓提供了大量的軍事和發展援助，幫助其提升武裝部隊的現代化水平。自2003年以來，菲律賓被美國列為其主要的非北約盟國。目前，菲律賓仍是該地區美國最大的軍事援助對象

但即便如此，美菲之間也有各自的小算盤。就《美菲共同防禦條約》是否適用於菲律賓所主張的南海島礁主權，美國猶豫不決。

美國尤其擔心會被菲律賓拖下水，拉入與中國不必要的對抗中。因為美國不是《聯合國海洋法公約》的簽署國

美國對菲律賓的聲索國地位只是口頭上表示將承擔其相應責任。但這讓菲律賓官員懷疑美國在軍事對峙時是否真的願意提供支持。

針對2014年兩國簽署的《增強防衛合作協議》，菲律賓國內一些人士強烈譴責這是對該國主權的攻擊。國內的抗議導致菲律賓與美國防務角色的反轉:

冷戰時期菲律賓負責內部安全，美國負責防衛其外部安全，但這種分工現在走向終結，菲律賓要更加自立，也要應對「外部威脅」，尤其是南海，為此，菲律賓訴諸於外部防衛合作的多樣化:

一是轉而與日本、韓國、澳大利亞加強軍事合作。為牽制中國，2014年日本向菲律賓提供10艘巡邏船。

菲律賓也與越南加強了信息共享和海軍交流。二是力求通過國際準則來解決地區安全問題，拉攏一些國家，打造所謂的地區內「民主國家共同體」來對抗中國

三是以美國再平衡為幌子，在南海製造麻煩事端，如此等等。同樣，其他東南亞國家國內各界對美國「亞太再平衡」戰略的態度，也需要我們深入各國內部，進行更深入的分析

來源：《世界知識》，2016年06期；轉自國關國政外交學人微信公眾號。