許耀桐：現代化國家治理之路怎麼走

　　自《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」的嶄新命題之後，學界同仁撰寫發表了不少文章，對此進行了闡釋，極大地拓展了人們的視野。但是，綜觀這些文章，由於主要圍繞治理的基本理論和方法，著重探討什麼是國家治理體系和治理能力的問題，而忽視其現代化的意旨取向，可以說，目前的探討雖已造成廣益的影響，卻也尚未進入深層的意境。顯然，對這一新命題予以全面透徹的揭示、把握，還有待繼續做出努力。筆者以為，「推進國家治理體系和治理能力現代化」，關鍵是「國家治理體系和治理能力」的落腳點和歸宿在於「現代化」。因此，我們只有以現代化為旨向識解國家治理問題，才能更好地領會其深刻蘊涵。

　　一、現代化意味著什麼

　　現代化，是中國實行改革開放以來最為人熟知、也是最為響亮的一個概念。現代化，不但成了人們政治、經濟、文化和社會生活中的常用語、流行語，而且成為執政黨的指導思想和國家發展的趨勢方向。標誌著進入改革開放新時期的中共十一屆三中全會，在其《公報》中就明確提出了「把工作著重點轉移到社會主義現代化建設上來」、「實現農業、工業、國防和科學技術的現代化」（即「四個現代化」）、「把我國建設成為社會主義的現代化強國」。直至黨的十七大報告、十八大報告確立了「建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家」的宏偉目標為止，現代化已然構成當代中國的主旋律，成為最強烈的音符之一。

　　既然要走向現代化，實現現代化國家，就要弄清楚何為現代化。最近二三十年來，我國學者在借鑒國外理論觀點的基礎上經過長期的探索，已基本形成共識，概括地說，現代化是由農業社會向工業社會的整體性轉型，其集中的表現是：機械化、信息化、科技化、市場化、社會化、知識化、民主化、法治化、制度化、多元化等10個方面。無疑，現代化是人類文明的新提升，是社會形態發展的新階段，也是對人和社會全面的全新的變革。現代化是各國面臨的任務和必走的道路，不走這條必由之路就註定要被歷史所淘汰。

　　儘管現代化是一個龐大複雜的體系，現代化的景象令人目不暇接，然而，現代化並非雜亂無章、捉摸不定。依據馬克思主義的歷史唯物論，現代化有著有序的結構層次，清晰可見；貫穿其間的規律是穩定的，足資遵循。馬克思闡明了歷史唯物主義的重要原理，主要有三：一是生產力決定生產關係，生產關係一定要適合生產力的現實狀況；二是經濟基礎決定上層建築和思想文化意識形態，而經濟基礎不過是生產關係的所有制形式、交換形式、分配形式的總和；三是生產關係、上層建築和思想文化意識形態不是完全被動的、無為的，生產關係對於生產力、上層建築和思想文化意識形態對於經濟基礎具有反作用。按照歷史唯物主義的這三條原理，現代化的「10化」實際上表現為三個層次的現代化。第一個層次是生產力的現代化，即生產領域的機械化、信息化、科技化。第二個層次是經濟基礎的現代化，主要是經濟的市場化、交往和所有制關係的社會化。第三個層次是上層建築和思想文化意識形態的現代化，即國家所涉及的經濟、政治、文化、社會、生態、政黨等諸方面管理的民主化、法治化、制度化和人文方面的知識化、多元化。凡致力於建設現代化的國家，就要從三個層次大力推進現代化的發展。

　　二、現代化國家治理是什麼

　　治理，古已有之。在原始社會，人人處於平等地位，既沒有強制性的政治權力，也沒有高高在上的特權存在。社會公共事務採取全民議論，大家共同參與管理。氏族公社成員集體決定一切大事，所有問題都按傳統規範和習慣來解決。可以說，這是原始治理狀態。進入奴隸社會、封建社會之後，隨著階級的產生、國家的形成，治理成為處置國家政務的活動，即治國理政，如在《荀子·君道》中有「明分職，序事業，材技官能，莫不治理」之說，《孔子家語·賢君》曰：「吾欲使官府治理」。顯而易見，這裡所說的治理就是按照統治者的意志治理朝政、治理國事，它具有強烈的人治、專制的本質特徵。這樣的國家治理，當然不是當代所需要的國家治理。我們講當代的國家治理，必然要著眼於現代化，從現代化的角度加以審視。如果離開現代化，國家治理就根本講不清楚了。

　　如前所述，現代化表現為「10化」。在「10化」之中，屬於國家治理範圍的，是第三個層次的上層建築和思想文化意識形態的現代化，具體地說，主要就是政治、經濟、文化、社會、生態、政黨等諸方面管理的民主化、法治化、制度化。民主與法治、制度體系與體制機制，是現代化國家治理的顯著特徵。正如習近平在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中指出的，「國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度」。這裡所強調的國家制度、體制機制、法律法規，都是現代化的核心元素。

　　現代化國家治理必須突出民主與法治，國家治理和制度安排都必須保障主權在民和人民當家作主，保證憲法和法律成為國家治理的最高權威。實施現代化的國家治理，必須樹立「法治中國」理念，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治市場、法治社會、法治公民一體化建設。

　　現代化國家治理必須突出制度體系與體制機制。中國的國家制度體系，是由根本政治制度、基本政治制度和基本經濟制度，以及經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等各領域的具體體制機制構成的。實現現代化的國家治理，就要在2020年形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

　　三、現代化國家治理之路怎麼走

　　當今世界，已進入全球化時代，各國走向現代化的國家治理是必然的、共同的趨勢。在這樣的進程中，各國之間可以相互學習、相互借鑒。正如中共十八屆三中全會的《決定》所指出的，我們要「總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗」。當然，這樣的學習借鑒，絕不是照抄照搬、邯鄲學步。現代化不等於西方化，現代化的國家治理之路也不是只有一條路可走，天底下畢竟條條道路通羅馬、支支江河入大海。

　　在治理理論方面，自上個世紀八十年代末以來，西方學者提出了新的見解，深化了對治理的認識，形成了很大的影響。西方學者認為，治理和統治、管理大相徑庭。在主體構成方面，統治、管理的主體只有一個，政府或國家公共權力機構，治理的主體則是多個，既有政府和國家公共權力機構，還有市場和社會組織，或者沒有政府和國家公共權力機構，而有其他諸多的組織。在權力來源方面，統治、管理的權力來自統治階級和國家授權；治理的權力來自公眾認可或社會契約，甚至由公民直接行使權力，實行自治。在手段機制方面，統治、管理以國家、政府下命令、作指示的方式進行控制，權力自上而下一個方向地展開運作；治理則強調對話、協商、溝通、協同、合作、共事，權力主要是橫向展開，在水平面上多方向平行運作。西方治理理論對我們而言，具有一定的參考借鑒作用，但也千萬不能照單全收。因為按照這樣的理論，國家、政府、執政黨的作用實際上已經不大了。這在發達的西方國家也未必成為事實，更何況乎其他。

　　中國走現代化的國家治理之路，要認清自身的國情。中國仍然是世界上最大的發展中國家，還處在轉型期，經濟、政治、文化、社會、生態等體制改革並沒有完成。在構建國家治理制度體系方面，其核心內涵是要維護執政黨的領導地位。在實現有效的政府治理方面，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。在創新社會治理方面，必須著眼於保障最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序。在當下的中國，尤為重要的是，不應把治理和管理簡單地對立起來，片面地丟棄掉管理，而是要把管理納入到治理體系之中，從治理的需求出發搞好管理，提高管理的水平。

　　中國的現代化國家治理之路，一定要具有中國特色、體現中國風範。它必然要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，達到保證人民當家作主、增強黨和國家活力、調動人民積極性、擴大社會主義民主、建設社會主義法治國家的目的。

　　（作者為國家行政學院教授）

　　載《中國社會科學報》2014年02月07日A07版（發表時小標題和內容有所改動，此為原作）