《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》的理解與適用 賀小榮 何帆 危浪平

根據中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過的《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），第十二屆全國人大常委會第十四次會議作出了《關於授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），授權北京、河北、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、廣西、重慶、陝西十個省（區、市）各選擇五個法院（含基層人民法院及中級人民法院）開展人民陪審員制度改革試點工作，並要求最高人民法院會同有關部門研究制定試點具體辦法，報全國人大常委會備案。

為貫徹落實《試點方案》，最高人民法院按照《授權決定》要求，會同司法部研究制定了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》共三十四條，對試點地區人民陪審員的選任條件、選任程序、參審範圍、參審職權、退出條件、懲戒機制和履職保障等問題作出規定。現就《實施辦法》的基本起草思路和重要問題說明如下：

一、關於《實施辦法》的基本起草思路

雖然《實施辦法》只適用於試點地區，但集中反映了人民陪審員制度改革的價值取向和核心內容，起草的基本思路：一是立足我國現實國情。在充分借鑒域外實行陪審制、參審制和觀審制的經驗基礎上，綜合考慮我國經濟社會發展和司法實際。二是體現改革創新精神。《授權決定》同意試點地區暫時調整適用部分法律規定，《實施辦法》進一步界定了調整範圍，明確了操作辦法。三是留出試點探索空間。在人民陪審員的選任程序和參審機制問題上，《實施辦法》預留了探索空間，這也符合試點初衷，因為試點應當鼓勵探索，只要在立法機關授權範圍之內，並符合司法規律，可以探索以多種模式推進司法民主。

二、關於人民陪審員的選任條件

改革人民陪審員選任條件，目的在於強化人民陪審員的多元性和代表性，體現人民群眾的廣泛參與。《實施辦法》第一條至第四條明確了這方面的改革要求。

一是關於基本條件。《實施辦法》第一條規定了人民陪審員選任條件的「一升一降」變化，即將人民陪審員的任職年齡從年滿23周歲提高到28周歲，學歷要求從一般大專以上降低到一般高中以上。農村地區和貧困偏遠地區可以考慮對品行良好、公道正派、德高望重者放鬆學歷要求。

二是關於權利與義務。對符合法定條件的公民來說，依法參審既是權利，也是義務。《實施辦法》第二條強調了人民陪審員權利與義務的統一。權利方面，人民陪審員依法享有庭前閱卷、參加庭審、參與合議等參審權利，在審判過程中不受干預、獨立發表意見，並獲得經費補貼、安全保護等履職保障。義務方面，人民陪審員應當忠實履行陪審職責，不得無故拒絕參審，對履職期間掌握的案件信息、公民隱私、商業秘密、國家秘密、合議庭評議情況、審委會討論情況和其他審判工作秘密承擔保密義務，不得有濫用職權、徇私枉法等損害陪審公信和司法公正的行為。

三是關於除外事由。《試點方案》明確規定人民代表大會常務委員會組成人員、人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的工作人員和執業律師不能擔任人民陪審員。第三條除確認上述情形外，規定基層法律服務工作者等從事法律服務工作的人員不得擔任人民陪審員，並根據職務特點，設定了兜底條款。其中，「因其他原因不適宜擔任人民陪審員的人員」還包括現役軍人、從事政府法制工作的人員等。

四是關於禁止條件。《實施辦法》第四條明確了禁止擔任人民陪審員的幾種情形。除《試點方案》規定的「因犯罪受過刑事處罰的或者被開除公職的，以及不能正確理解和表達意思的人員」外，「被人民法院納入失信被執行人名單的」、「因受懲戒被免除人民陪審員職務的」兩類人員不符合「品行良好、公道正派」的選任條件，故不得擔任人民陪審員。

三、關於人民陪審員的選任程序

根據《試點方案》對人民陪審員選任程序提出的隨機抽選要求，《實施辦法》第五條至第十條對選任程序作出規定。

一是關於隨機抽選方式。第一次隨機抽選，主要是面向符合條件的當地選民或者常住居民，從中確定人民陪審員候選人名單。需要指出的是，年齡、職業、犯罪記錄等因素，可以通過電腦完成篩查。試點法院應當與轄區人大常委會機關、戶口登記機關建立協調聯絡機制，通過電腦篩查，率先排除年齡、職業、前科等不符合條件的人員，儘可能降低資格審查成本。

二是關於專業人民陪審員信息庫。在金融、專利、醫療、建築工程等專業性較強的審判領域，是否使用經專門選任程序產生的專業人民陪審員參審，一直存在爭議。為確保人民陪審員的廣泛性，《實施辦法》未規定專門的選任程序。所有人民陪審員均經兩次隨機抽選產生，試點法院可以根據人民陪審員的專業背景情況，結合本院審理案件的主要類型，建立專業人民陪審員信息庫，以滿足專業陪審需求。

四、關於人民陪審員參審案件的範圍

合理界定並適當擴大人民陪審員參審案件範圍，是人民陪審員制度改革的重點和難點。《實施辦法》第十二條、第十三條對人民陪審員參審案件的範圍作出了規定。

一是關於參審範圍。《實施辦法》第十二條確定了人民陪審員參審案件的範圍。第一，人民法院受理的第一審案件，除法律規定由法官獨任審理或者由法官組成合議庭審理的以外，均可以適用人民陪審制審理。第二，《試點方案》已明確「涉及群體利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件」和「可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件」，原則上實行人民陪審制審理。《實施辦法》增加了「涉及征地拆遷、環境保護、食品藥品安全的重大案件」。實踐中，人民法院應當注意把握「重大案件」與「疑難、複雜案件」的區別，注重考慮案件與群體利益、社會公共利益的關聯度、人民群眾關注度和社會影響度等因素。第三，考慮到死刑案件的特殊性，《實施辦法》沒有規定死刑案件必須適用人民陪審制審理，但是，只要案件屬於「涉及群體利益、社會公共利益，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的」範疇，且有可能判處死刑的，也可以適用人民陪審制審理。第四，對於原則上應當實行人民陪審制審理的案件，當事人因為涉及個人隱私、商業秘密或者其他原因，申請不實行人民陪審制審理的，人民法院可以決定不實行人民陪審制審理。域外部分國家和地區賦予當事人不實行陪審制的申請權，如韓國《國民刑事審判參與法》就規定性暴力犯罪被害人可以請求不適用陪審制。

二是關於當事人申請陪審的程序。《實施辦法》第十三條賦予第一審刑事案件被告人、民事案件當事人和行政案件原告申請適用人民陪審制的權利，但是否適用，由人民法院決定。考慮到《試點方案》和《實施辦法》對人民陪審員的參審職權做了較大調整，案件審理周期、溝通成本都將增加，人民法院可以在綜合考慮各種因素之後，決定是否適用人民陪審制審理。

五、關於人民陪審員的參審機制和職權

完善人民陪審員參審機制，調整參審職權，目的在於推動人民陪審員實質參與審理案件，最大程度上發揮人民陪審員富有社會閱歷、了解社情民意的優勢。《實施辦法》第十四條至第二十五條規定了相關內容。

一是關於人民陪審員參審案件的合議庭構成。《實施辦法》第十五條規定：「適用人民陪審制審理第一審重大刑事、行政、民事案件的，人民陪審員在合議庭中的人數原則上應當在2人以上。」對這一條的理解，應當結合《實施辦法》第二十二條進行，即「人民陪審員可以對案件的法律適用問題發表意見，但不參與表決。」由於人民陪審員對法律適用問題沒有表決權，在「3名人民陪審員+2名法官」組成的合議庭中，如果2名法官無法就法律適用問題達成一致意見，評議結論將很難形成。因此，對於適用人民陪審制審理的第一審重大刑事、行政、民事案件，如果人民陪審員在合議庭中的人數在2人以上，合議庭組成形式一般應當為「2名人民陪審員+3名法官」、「4名人民陪審員+3名法官」或「6名人民陪審員+3名法官」。應當注意的是，在「2名人民陪審員+1名法官」、「4名人民陪審員+1名法官」的合議庭中，法律適用問題實質上只有1名法官決定，適用這類組成形式必須慎重，在實踐探索中不斷完善。總之，試點法院可以根據案件類型和審判需要，探索總結最適當的合議庭組成架構。

二是關於人民陪審員參審案件的評議規則。第一，明確人民陪審員應當全程參與合議庭評議，就案件事實認定問題獨立發表意見並進行表決；對案件法律適用問題發表意見，但不參與表決。第二，合議庭評議案件前，審判長應當歸納並介紹需要通過評議討論決定的案件事實問題，必要時可以以書面形式列出案件事實問題清單。一般來說，訴訟程序、證據能力、法律適用、法條解釋、罪名選擇和量刑確定等屬於法律問題，應當由法官決定。但是，司法實踐中，事實問題與法律問題並非涇渭分明，因此，由審判長歸納、提供待議事實問題清單的方式較為可行。第三，人民陪審員和法官共同對案件事實認定負責，如果意見分歧，應當按多數人意見對案件事實作出認定，但是少數人意見應當寫入筆錄。《實施辦法》起草過程中，有同志擔心人民陪審員數量佔優時，會導致人民陪審員的多數意見推翻法官的專業意見。事實上，人民陪審員根據自己的社會閱歷和認知能力，在案件事實認定問題上推翻職業法官意見，正是司法民主的體現。當然，部分適用參審制的國家為慎重起見，對重罪案件確定了特別評議規則，如日本《裁判員法》即規定，合議庭多數意見判定被告有罪時，持多數意見者必須有一名是法官，否則只能按無罪處理。第四，如果法官與人民陪審員多數意見存在重大分歧，且認為人民陪審員多數意見對事實的認定違反了證據規則，可能導致適用法律錯誤或者造成錯案的，可以將案件提交院長決定是否由審判委員會討論。具體操作時，尺度應當嚴格把握，避免法官一旦與人民陪審員多數意見發生分歧，就將案件提交審判委員會討論，這樣也偏離了人民陪審員制度改革的初衷。

六、關於人民陪審員的退出和懲戒機制

按照《試點方案》要求，《實施辦法》第二十六條、第二十七條規定了人民陪審員的退出和懲戒機制。

一是關於退出機制。由於我國的人民陪審員並非逐案選任，如果人民陪審員符合退出條件，經所在法院會同同級司法行政機關查證屬實的，必須由人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會免除其人民陪審員職務。人民陪審員應當退出的情形包括：第一，因年齡、疾病、職業、生活等原因難以履行陪審職責，向人民法院申請辭去人民陪審員職務的。這裡的年齡，一般應當是70周歲以上。疾病，應當達到足以讓人民陪審員無法正常履職的程度。職業，主要指調至法院所在地之外的單位、從事需要長期封閉或者出差的職業等；第二，被依法剝奪選舉權和被選舉權的；第三，因犯罪受到刑事處罰、被開除公職或者被納入失信被執行人名單的；第四，擔任《實施辦法》第三條所列職務，符合除外事由的；第五，其他不宜擔任人民陪審員的情形，主要指有不當行為，不符合「品行良好、公道正派」標準的，如參加邪教組織、非法傳銷組織或者有其他嚴重違法行為的。

二是關於懲戒機制。涉及限制人身自由的強制措施和處罰畢竟屬於法律保留事項，《實施辦法》不宜直接規定，故暫時只將「除按程序免除其人民陪審員職務外，可以採取在轄區範圍內公開通報、納入個人誠信系統不良記錄等措施進行懲戒；構成犯罪的，依法移送有關部門追究刑事責任」作為懲戒措施，待未來制定或修改立法時進一步完善。《實施辦法》結合人民陪審員工作實際，明確了七類懲戒事由。其中，有同志建議將「一年內無正當事由拒絕履行陪審職責達三次的」作為懲戒事由，但在司法實踐中，「正當事由」很難判定並查實，而且按照《實施辦法》，人民陪審員今後參審次數本來就不多，如果一年內拒絕履行陪審職責達三次，足以說明其不適合繼續履行人民陪審員職責，所以未採納該意見。

七、關於人民陪審員試點管理工作

人民陪審員制度改革試點工作啟動後，人民法院的審判工作將面臨新壓力，廣大法官的司法能力將面臨新考驗。第一，統籌協調方面。法官必須妥善安排好人民陪審員提前閱卷、參與庭審和合議時間，既要兼顧審判效率，又要解決審判工作與本職工作的矛盾。第二，庭審駕馭方面。法官必須切實保障人民陪審員在庭審過程中依法行使權利，科學歸納案件事實爭議焦點，引導人民陪審員圍繞案件事實認定問題發表意見，對與事實認定有關的證據資格、證據證明力、訴訟程序等問題進行必要的說明。這就要求法官在主持庭審的同時，既要應對好各類突髮狀況，又要做好歸納、指引和說明工作。第三，釋法說理方面。多數人民陪審員社會閱歷豐富，但沒有受過系統法律訓練，法官必須做好釋法說理工作，同時也要把握好度，既要引導人民陪審員對案件事實作出客觀評判，又要避免妨礙人民陪審員獨立判斷。

面對新的壓力和挑戰，各級法院特別是試點法院，應當按照中央部署和全國人大常委會的決定，切實做好試點工作。第一，把握改革正確方向。試點內容要堅持符合中國國情和遵循司法規律相結合，不得偏離改革方向做「中看不中用」的花樣文章。試點地區高院應當及時叫停偏離改革方向的做法，堅決廢止違反司法規律的考核方式。試點方案和試點過程中遇到的問題要及時層報最高人民法院。第二，抓好監督指導。最高人民法院政治部、司改辦將按照全國人大常委會的決定要求，加強對試點工作的監督指導和統籌協調，加強對試點法院改革工作的統籌管理、督促檢查、中期驗收和評估總結。各試點地區高院應當指定專門機構負責試點工作，強化督促檢查，實現每月有簡報、季度有專報、半年有總結。第三，建立試點情況通報和信息交流制度。通過座談交流、編髮簡報等形式，促進各試點地區法院交流經驗、取長補短，不斷探索總結成功經驗，推進這項改革健康有序發展。

（作者單位：最高人民法院）