台灣政治轉型的過程和特點
1949年以來,台灣的政治結構發生了巨大變化。它經歷了由威權體制向民主體制的轉型,多黨民主製成為島內政治的常態。在「第三波」世界民主化浪潮中,台灣未能置身事外,而是經歷了這一政治轉型過程。台灣的民主化過程在具有普遍性的同時,自身也表現出特殊性和非典型性。「本土化」與「民主化」相伴而生,兩者的相互關係與發展互動深刻影響了整個台灣社會政治生態。這是觀察台灣政治轉型和發展演變的重要角度,理應為我們所關注。
一、台灣政治轉型的原因與條件
國民黨政權退踞台灣之後,頒布了「動員戡亂時期臨時條款」和戒嚴令,通過實施黨禁等措施強化其威權統治。台灣人民被剝奪了許多基本的權利,白色恐怖使其統治沒有任何民主可言。同時,由於台灣特殊的歷史條件(如被日本殖民統治50年)和國民黨自身進行統治的策略考慮,台籍人士並沒有獲得和其人口比例相當的政治地位。隨國民黨來台的大陸籍人士處於政治統治的主導地位,而台籍人士參政基本活躍於在下層政治領域,這實際形成一種「二元政治結構」。
二元政治結構是國民黨當局根據島內外的環境,建立起來的平衡各方面利益,實現有效統治的政治結構。雖然這一結構是由相關政治勢力的力量對比關係來加以決定的,但其建立後這種對比關係又具有很大的反作用。它既可以補充國民黨的統治基礎,也可以成為反對派的支持力量。本文通過這一體制由穩定到瓦解的變化情況,來說明台灣的「民主化」和「本土化」進程。
當時的國民黨當局宣稱其代表全中國的「法統」。但僅從台灣島內來看,不同省籍民眾在政治、經濟方面確實存在一些差距和不盡平等之處。在一部分台灣民眾(尤其是台籍)看來,台灣是由「外省精英」集團來實施統治的。上世紀70年代後,這種「本省人出頭天」的心態在島內民眾當中就愈加明顯地表現出來。可以說,「非民主」 和「二元政治結構」是台灣政治轉型前的基本特徵。
上世紀60年代末,台灣經濟開始起飛,社會結構也發生了變化,人民的受教育程度和民主意識得到了很大提高。70-80年代,中產階級作為一個龐大的群體出現在島內,這是現代化發展的必然結果。有學者認為,台灣民主化進程是經濟增長與社會變遷的必然產物。如白魯恂(Lucian Pye)提出:台灣是經濟發展將導致民主化導向與促進多元主義的崛起,並因而削弱發展中國家(或地區)普遍存在之威權統治基礎的最佳實證。
對這一觀點,筆者並不完全贊同。社會經濟結果的變化與民主化相關,但不能簡單的理解成某種決定關係。對台灣來講,如果不考慮省籍和族群因素,那麼就無法真正理解台灣的「本土化—民主化」過程。如有台灣學者根據實證調查分析得出:中產階級相對於其他階級,具有較高的民主信念;中產階級因省籍分為兩部分,台籍較支持反對勢力,大陸籍則支持國民黨。這兩者從不同角度成為民主化的推動力量。也就是說,省籍因素及由此帶來的「本土化」問題是推動台灣政治轉型的重要因素。
筆者認為,台灣社會經濟結構變化與台灣的民主化進程具有巨大的相關性,但並不具有決定作用。我們可以從1970年到1993年台灣的政治轉型中各種政治勢力的互動過程來進行具體分析,並與上述觀點相結合來探討民主化與本土化兩者關係和實現民主化的最終答案。
二、台灣民主化過程的分析思路與歷史分期
為了便於對台灣政治轉型過程進行分析,筆者按照台灣當局領導人及其政策特點的階段性特徵作出如下分期:蔣經國統治前期(1972-1980年);蔣經國統治後期(1981-1988年);李登輝統治前期(1988-1993)。這三個階段大致涵蓋整個台灣民主化進程的主要時期。本文主要討論的是蔣經國和李登輝統治台灣時期島內政治結構的變化情況。我們也可以將這三個階段表述為:硬威權向軟威權轉化期、軟威權體制時期,威權向民主體制過渡時期。
美國政治學家亨廷頓(Samuel Phillips Huntington)根據政府和反對派對於民主的態度,將政府內部分為民主改革派、自由改革派和保守派,反對派分為極端激進派和溫和民主派。他認為這些團體力量的大小將決定民主化進程的性質,而且常常在民主化的過程中有所改變。
實際上,政治轉型的過程是政府內部、反對派內部、政府與反對派的互動/博弈過程。對於台灣民主化過程而言,如果趨向民主化的力量在政府(國民黨當局)和反對派(「黨外」和民進黨)中處於優勢的地位,那麼台灣的民主化轉型就會十分順利。
亨廷頓認為:由於改革派與溫和派在力量上存在的差異實際上決定了民主化過程發生的方式。他歸納為三種方式(1)變革(2)置換(3)移轉。亨廷頓認為台灣的民主化屬於「變革」的過程。蔣經國統治時期確實屬於「變革」方式。但如果分析李登輝掌權的過程及後來島內政局發展,李登輝統治時期更接近於「移轉」的方式。也就是說,台灣政治轉型的過程兼有「變革」和「移轉」兩種方式的一些特點,這說明了台灣民主化過程的特殊性。後文將對此做進一步的分析。
筆者試圖從以下角度來分析台灣的民主化——本土化的過程:(1)省籍情結。這是「本土化」的重要誘因。(2)社會經濟結構的變化。(3)國際環境的影響。(4)政治結構的演變,即「二元政治機構」的演變過程。(5)島內政治勢力的互動,這主要是指國民黨政權與黨外——民進黨反對勢力的互動過程。筆者認為這些是對台灣「民主化」和「本土化」過程進行分析的重要角度。
三、蔣經國統治前期(1972-1980年)
上世紀70年代,台灣當局所處的國際環境發生了巨大的變化,面臨了前所未有的壓力和挑戰。1971年台灣當局被驅逐出聯合國、1972年尼克松訪華、中美關係實現正常化、中日建交以及釣魚島問題等都對台灣當局帶來巨大衝擊。同時,由於政治原因造成了經濟的困境,台灣社會結構的變化以及上層官僚體系老化嚴重,工作能力差,國民黨內的保守派對蔣經國又造成了很大限制。
面對台灣內外的局勢,蔣經國採取了「革新保台」的改革措施。這其中最重要的就是「本土化」政策的開始。蔣經國採取的「本土化」政策主要是選拔台籍青年精英,作為新鮮血液來充實國民黨和中央對於地方事務的管理。1972年,台灣當局進行了「動員戡亂時期自由地區增額選舉」,這使日趨消逝的「法統」得到延長。定期的改選緩和了維護法統產生的代表性矛盾(實際統治地區台灣的代表在整個體系的比例很低),同時又沒有影響大陸籍的主導地位。
這一政策客觀上迎合了台籍人士的參政要求,對緩和省籍矛盾有一定意義。國民黨當局通過與本省政治勢力結盟,重新構造了本土治理的方式,鞏固其在台灣島內的統治。客觀地說,這種本土化政策符合70年代台灣的政治生態,當時的反對勢力——「黨外」並沒有太大的影響力,蔣經國的政策對於台灣的發展和政權穩固是有重要作用的。
在這一時期,實際上並沒有真正開啟民主化的進程,這應當和國民黨政權和「黨外」勢力的力量對比有關。此時二元政治結構發生了一些變化,但基本上這一結構是穩固的。在上層部分,一般黨政辦事機構層面,基本完全開放;「行政院」各部門、「台灣省長」、「院轄市長」有選擇的開放;而「民意代表」、「五院院長」、國民黨的中常委等決策核心層,則象徵性對台籍人士開放。上層和下層的調整,使二元政治結構基本適應了70年代
新的形勢,保持了很大的穩定性。
四、蔣經國統治後期(1981-1988年)
蔣經國的革新政策、台灣社會階層結構的變化等使「黨外」勢力有了較大發展。「黨外」勢力在1977年的「台灣省議會」和「縣市長」選舉中取得很大突破,一舉拿下共77席的「台灣省議會」中的22席和四個「縣市長」職位。到80年代之後「黨外」及由此而來的民進黨成為推動民主化的重要力量。國民黨政權真正處於「多事之秋」,其統治面臨了前所未有的危機,這是台灣民主化—本土化過程的真正開啟時期。根據亨廷頓的轉型理論,筆者認為蔣經國統治時期基本屬於「變革」的方式。如亨廷頓所言,「在變革過程中,那些威權體制下掌權者們在結束威權政權,並把它變成民主體制的過程中起著帶頭作用,並扮演決定性的角色。」具體分析島內的政治社會環境,儘管「黨外」勢力有了發展,但是國民黨政權的實力還是強大得多,而且國民黨牢牢控制著「軍警憲特」等強力部門,對政權有最後的控制手段。但我們也不能把這單純看作蔣經國的民主信念與高瞻遠矚,僅以此不能完滿解釋何以在此時才推動民主化進程。
我們可以通過博弈論的視角來分析蔣經國與「黨外」的策略互動,來對民主化的推動過程進行分析。在上世紀70年代,國民黨政權儘管遭受內外的巨大壓力和挑戰,但其採取的革新政策基本符合其維護原有政治結構的穩定性,其敢於對高雄事件採取強硬措施,就是其統治實力的體現。但經過1-2年的沉寂,「黨外」勢力又開始重顯其政治實力,積極投身選舉,通過街頭運動和「議會」道路向國民黨政權發起了巨大的挑戰。實際上國民黨和「黨外」已開始考慮自己的行動和策略,「黨外」逐步走較溫和的體制內路線,國民黨也沒有再採取過於強力的手段。雙方通過幾個回合的理性互動,也初步實現了一種博弈平衡。「黨外」通過與國民黨的談判妥協,成立了「公政會」和「編聯會」等組織機構。這實際上可以理解為雙方初步互動的結果。
此時的國際環境也是推動的原因。國際上的「第三波」民主化浪潮席捲韓國和菲律賓,其中美國發揮的影響也十分關鍵。1986年3月,蔣經國開始實行「政治革新」,台灣進入政治轉型的關鍵時期。到了同年6月「黨外」醞釀組黨,國民黨政權也通過第三方進行溝通,並達成了一些共識。面對隨後民進黨的突擊成立,蔣經國並沒有採取嚴厲的措施,對其默認支持,後來又採取解除戒嚴的政策。1986年10月25日,國民黨中常會通過決議,允許組織新政黨。1987年6月,「國家安全法」的「立法」程序完成,宣布7月15日起「解除戒嚴」。
應當說,當時國民黨的統治基礎和政治實力仍較「黨外」及後來民進黨要強大的多。因此,蔣經國的策略可以看成是一種「理性決策」得出的結果。如果按照類似經濟學的「利益-代價原則」來分析,台灣當局實際選擇的是一個較佳的結果。採用暴力鎮壓,實行獨裁專政在當時的社會條件下肯定是不可取的。而僅僅採取70年代的「本土化」和限制政策,也已不能達到有效的結果。
筆者認為蔣經國在1986年後採取的民主化措施,可以理解為「合理化」的民主化過程。根據民主化理論,蔣經國後期的措施實際上是屬於「自由化」的範疇,是屬於威權體制和「民主化」之間的很短的過渡階段 。自由化主要是指公民結社,言論出版,資信流通和社會政治運動等日漸提升並具有自主性的趨勢。在台灣具體就是減少統治政權對一般活動的限制和干涉。解除戒嚴和開放黨禁,加之隨後的新聞言論出版自由和集會遊行等權利的恢復,實際是打破了個人和團體活動權利受政權機構和執政黨制約的過程,可以理解為就是讓社會走向常態,同時這也是威權體制鬆動轉向民主競爭機制的過程。
蔣經國的策略是一方面強化內部的組織,另一方面使社會衝突制度化和法規化,將反對力量吸納入政治體系當中,強化各項法規制度,維護社會的秩序。蔣經國希望通過民主化的措施來促進台籍和外省人士的政治結合,為台籍人士通往上層開闢了通道。由於台灣特殊的社會條件,導致對大陸認同的日益降低,實行民主化的進程必然是台籍更多參與到政治核心當中,必然導致「台灣化」。 「本土化」或「台灣化」,有兩層含義:政治、經濟、社會各層面的根植台灣取向,即政策台灣化;重要黨政部門增加台籍人士比例,即人事台籍化。蔣經國的舉措開始了國民黨及整個政治結構「本土化」的歷史轉變進程。
從二元政治結構來看,開放黨禁衝擊了上層的執政黨體制,解除戒嚴改變了原有的戒嚴體制,而且對「黨外」在下層的地方選舉(也包括「中央」層級「民意代表」選舉)有很大益處。但這不意味二元體制的瓦解,只能說是產生鬆動。國民黨在解除戒嚴後仍頒布「動員戡亂時期國家安全法」,同時軍警「憲」特等強力部門仍牢牢掌握在執政黨手中。開放黨禁使一黨專政變成了多黨政治體制。但實際上,國民黨還壟斷著大部分政治資源,維持「一黨獨大」的局面。
蔣經國實際上在尋求一種平衡,在增加台籍人士參政的同時(無論是國民黨內還是民進黨),並不能破壞所謂「中華民國」的「法統」, 如「憲法」中的「不能違背憲法,不能分裂國土和主張共產主義」的三個原則。也就是說「本土化」絕不能使「中華民國台灣化」,這是他始終堅持的,這和後來李登輝時期的民主化進程所不同的。
五、李登輝統治前期(1988-1993年)
蔣經國去世後,李登輝繼任「中華民國總統」和中國國民黨主席。對於他的上台過程和當時的條件,這裡不多闡述。筆者認為李登輝時期台灣「民主化」過程進入了亨廷頓說的「移轉」時期。在移轉過程中,民主化是由政府和反對派採取的聯合行動產生的。政府中的保守派和改革派之間保持平衡,使政府願意與反對派進行談判,但改革派不願主動改變政權,同時反對派也沒有強大到足以推翻政府。
實際上,蔣經國去世後安排的是一個集體接班的布局,李登輝並沒有過多的優勢。作為第一位本省籍的「中華民國總統」加上以前親民能幹的形象,實際上使他在台灣民眾中很快獲得了支持基礎。出於與黨內「保守派」政治鬥爭(即後來出現的「主流派」與「非主流派」之爭)的需要,他必須採取更大幅度的「民主化」措施。這主要體現在「憲政改革」中,這是對蔣經國「政治革新」的大幅超越。但其目的當然不是簡單的推進民主,實際上這是一種策略的選擇。他與民進黨等反對勢力進行利益互動,達到各自的政治目的。
對「黨外」來說,在上世紀70年代到80年代初期,基本上是以「民主化」為訴求。儘管台灣的國際地位發生了變化,但台灣的民意基本上仍是追求「民主」為主要取向的。當然,省籍問題和「台灣人出頭天」的心理也存在,但「本土意識」並沒有成為島內思想意識的主流。但隨著民進黨的成立,其利用省籍矛盾進行族群動員,喚起所謂的「台灣意識」,使「本土化」成為一種日趨強大的趨向和訴求。
這使李登輝等國民黨內的本土勢力和當時的反對力量有了利益的切合點。李登輝的「民主化」是依據「台灣化」和「本土化」的族群意識和動員來推動的,即訴求「台灣人出頭天」的「悲情意識」來對付原來佔據相對優勢的「外省」精英。以台灣人口結構分析,只要強調民主多數原則,再加上「支持第一個台灣人總統」的情結,就可以登上權力頂峰。「本土化」實際上已經超過「民主化」的界限,打破了蔣經國所力圖維繫的本土化—民主化結構平衡。
1988年李登輝上台後,台灣島內的輿論和民意要求民主的呼聲更加強烈,尤其對於長期以來以「動員戡亂時期」和維護「法統」為借口的「中央民意代表」改選非常關注。1991年4月30日,李登輝宣布終止「動員戡亂時期」,廢除「臨時條款」。同年12月,第一屆「國民大會代表」全面退職,同時在台灣地區選舉了新的「國大代表」。在1992年3月召開的「國大臨時會」對「中央體制」做了大幅修改,「總統」由「國民大會」間接選舉為「由自由地區全體人民選舉」。同年12月9日,舉行了第二屆「立法委員」選舉,同樣由台灣地區人民選舉產生。
單從島內來看,上層民意機構不進行改選和「動員戡亂時期」對「憲法」的凍結,並不是民主原則和精神的表現,對此加以改變確實符合民主化的特徵和理念。但對於在台灣的「中華民國」體制來說,這實際出現了很大的問題。尤其是全面由台灣地區人民進行選舉,打破了原來的「法統」,衝擊了台灣當局「代表中國」的政治合法性基礎,實際上使「中華民國台灣化」,這是李登輝和蔣經國兩者民主化政策的不同之處。
在一黨專政變成多黨競爭以及戒嚴體制解除後,二元政治結構的上層只剩下「動員戡亂時期」這一部分。隨著李登輝宣布終止「動員戡亂時期臨時條款」,並實行「中央民意代表」(「立法院」、「國民大會」的改選)到後來的「總統直選」為止,標誌著「中華民國」的「台灣化」,原有的二元政治結構也徹底瓦解。
六、台灣民主化—本土化過程的總體分析
總體來說,在蔣介石統治台灣時期,國民黨政權通過威權控制,並通過建立二元政治結構來平衡各方的利益。「光復大陸」的精神召喚、來自美國的支持和台灣經濟的一定發展,使得國民黨政權在台灣的統治地位還是比較穩固的。此時並沒有開啟「本土化」和「民主化」的過程。
在蔣經國統治前期,上世紀70年代國際環境的持續變化使國民黨政權的國際「正統性」基本崩潰,國民黨當局必須增強其在島內的「正統性」,因此採取了「革新保台」和「催台青」的「本土化」政策,以更好地維持二元政治結構的穩定和政權的「合法性」。實際上,反對勢力在當時對其統治並未構成真正的挑戰,所以對國民黨來說也就沒有積極採取「民主化」的意願和問題。
「黨外」運動經過高雄事件之後在80年代又開始蓬勃發展,國民黨政權開始與「黨外」進行了策略互動。蔣經國採取了開放黨禁、解除戒嚴等民主化的措施,力圖將「黨外」勢力納入體制內部,進行民主競爭。當然,這必然導致居於人口多數的台籍人士在選舉中具有優勢地位,實施「民主化」必然造成「台灣化」和「本土化」的局面。
蔣經國實際上是力圖維持一種平衡,使「民主化」和「本土化」保持合適的速度和程度。他提出了三項原則:不得違反「憲法」,不得分裂「國土」和主張共產主義,實際上就是力圖保持在「中華民國法統」的大框架之下,實行民主「憲政」,決不能使「中華民國台灣化」。
可以說,國民黨政權是佔據相當優勢的,也就是前面說的「變革」方式,蔣經國試圖使國民黨經過轉型,成為「大中國」民主體制下的優勢政黨,以解決「中華民國法統」下的「民主化」和「本土化」的問題。台灣政治的現實實際上使這個矛盾不可能得到解決,某種意義上基於「本土意識」的「民主化」過程必然產生「本土化」和「台灣化」的結局。
如果說蔣經國推動民主化進程是為了維持國民黨在台灣的執政優勢,那李登輝時期則是為了合法化和擴張個人在黨內和島內的政治權力,並借民主化來實現其「台獨」理念。李登輝上台後出於鞏固權力的考慮和確立支持基礎的現實需要,採取了與因煽動「本土意識」而日漸突起的民進黨的策略互動,台灣的「民主化」進程到了「移轉」的階段。「本土化」開始壓過「民主化」。李登輝下台後,台灣政權又經過二次政黨輪替,今天的馬英九,認同「九二共識」,推動兩岸交流,兩岸關係正朝和平的軌道上發展。台灣本土化走到今天,新的模式值得我們繼續觀察。
(作者單位:中國人民大學國際關係學院政治學系)
注釋:
大陸學者姜南揚首先提出「二元政治結構」這一關於戰後台灣政治的分析框架。具體的內容可參見姜南揚著:《台灣政治轉型之謎》,北京:文津出版社,1993年版;姜南揚著:《台灣政治轉型與兩岸關係》,武漢:武漢出版社,1999年版。
關於發展中社會中產階級的作用可參見[美]塞繆爾?P?亨廷頓著,王冠華、劉為等譯:《變化社會中的政治秩序》,上海:上海人民出版社,2008年版,第238-240頁。蕭新煌著:《變遷中台灣社會的中產階級》,台北:巨流出版公司,1989年版。
張京育主編:《中華民國民主化——過程、制度和影響》,台北:政治大學國際關係研究中心,1992年版,第2頁。
蕭新煌著:《變遷中台灣社會的中產階級》,台北:巨流出版公司,1989年版,第217-232頁。
[美]亨廷頓著,劉軍寧譯:《第三波——20世紀後期民主化浪潮》,上海:上海三聯書店,1998年版,第151-152頁、155頁、181頁。
[日]若林正丈著,洪金珠、許佩賢譯:《台灣——分裂國家與民主化》,台北:月旦出版社,1994年版,第181頁。
「黨外」指在台灣政治發展的過程中,相對於具有統治地位的國民黨和僅具有「花瓶」作用的政黨(如青年黨和民主社會黨)而言,不具有政黨的組織形態,卻實質發揮著發對派作用的政治團體。
甘觀仕等著:《中國國民黨在台灣四十八年》,北京:中國大百科圖書出版社,1999年版,第157-159頁、第229-230頁。
本文所指的「民主化」包含「自由化」和「民主化」這兩個概念。民主化是人民主權和政治平等的理想,在政治變革中逐漸落實,包括擴大政治參與和國民黨的黨內民主,開放更多的公職選舉,並有合法的反對黨的公開競爭。具體可見林水吉:《憲政改革與民主化——寧靜革命的歷史見證》,台北:揚智文化事業,1994年版,第52-56頁;張京育主編:《中華民國民主化——過程、制度和影響》,第149-183頁。
王振寰著:《台灣社會》,台北:巨流圖書公司,2002年版,第21-52頁。
孫代堯著:《台灣威權體制及其轉型研究》,北京:中國社會科學出版社,2003年版,第211頁。
彭懷恩著:《台灣政治發展的反思》,台北:風雲論壇出版社有限公司,2000年版,第321頁。
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