童之偉：深化人大制度研究，繼續推進中國憲法實施 丨 中法評

童之偉

華東政法大學教授

目次

一、開幕式的感受

二、關於憲法條款可能的變動

三、關於人大代表選舉制度的完善

四、關於完善各級人大行使職權的制度

五、關於國家監察體制改革須處理好的憲法問題

六、關於憲法學研究的學風

本屆憲法學年會的主題是憲法與人大制度的完善。很榮幸受託在中國憲法學年會（吉林大學）閉幕式上做總結髮言。為做好發言，我瀏覽了全部論文，用了全部時間出席全體會議和分組討論。會後根據發言提綱和記憶，將總結髮言要點概括如下，其中按邏輯要求補上了口頭髮言時省略掉的少許語句。

一、開幕式的感受

聽了中國法學會副會長徐顯明教授學習習近平總書記關於實施憲法、依法治國重要論述的體會，覺得他說得非常好，很受教益。中國憲法學研究會韓大元教授致辭中提出的「要解放思想，推動理論創新，捍衛學術自由，講真話、講責任，堅守法治常識與法治精神，做一名不愧於這個時代的有良知的憲法學者」的要求，也讓我深受鼓舞、甚感欣慰。

二、關於憲法條款可能的變動

這次年會並未安排討論這個話題，但因為推進監察體制改革必須修憲的原因，不少學者還是談到了修憲，其中有主張全面修憲的，有主張一條不修的，也有主張只做最必要修改的。

我的意見是，如果有非修改不可的情況，該修憲還得修憲，如設立國家監察機關，那就勢必修憲，沒有選擇。進行國家監察立法、設立國家監察機關，改變國家機關組織體制而不先修憲形成憲法根據，是不可想像的。

但是，全面修憲是不必要的，在短期內最好不要提。八二憲法產生在一個朝氣蓬勃的時代，當時參與修憲的老一代革命家此前大都深受專制人治和無法無天之苦，因而修憲時抱持著催生一部真正起規範作用的根本法和一個民主法治社會的真誠期待。

八二憲法確實是我們迄今為止能夠得到的最好的憲法。這方面最有代表性的條款是：

1.憲法序言最後自然段（即：「本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責」）；

2.憲法第五條(即「國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。/一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。/一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。/任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權」)；

3.最高國家機關主要領導人的任期限制條款（如憲法第79條第3款「中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。」 憲法第87條第2款「總理、副總理、國務委員連續任職不得超過兩屆。」等等）。

今天回頭看，這些條款體現了我國政治體制改革最重要的成果。當然，還有公民基本權利保障條款，但那大體上是五四憲法就有的。

今天，我們社會追求真正起規範作用的根本法的真誠和追求民主法治的真誠，正在經歷急劇流失。這種背景下全面修憲很可能導致法治建設進程大幅度倒退，很可能讓我們數十年來政治體制改革的主要成果蒙受重大損失。所以，除推進國家監察體制改革所必須增加或調整的條款外，短期內最好不要談憲法其它內容的修改，尤其不宜談全面修憲。

三、關於人大代表選舉制度的完善

不少論文和發言，討論了人大代表選舉中的賄選、人大代表名額分配、選民與人大代表的關係和選舉制度完善等議題。都說得非常好。我以為，這方面改革的目標，應該是讓各級人大獲取代議機關所不可缺少的功能。各級人大若失去必要代議功能，對於執政黨、國家、社會都不會有好處。

在這方面，我們要吸取東歐前社會主義國家的教訓，在那裡，一度有過黨的領導人無論講什麼都熱烈鼓掌，但情勢一變，議會中竟無一人是男兒的情況。顯然，那種代議機關毫無代議功能、完全不反映民意，它不是社會主義制度所需要的。

為實現我國各級人大獲取必要代議功能之目的，我們需要進行兩個方面的改革。

一是將人大代表直接選舉的層級，儘快從目前的區縣級提升到省自治區直轄市級。這種改革對黨的領導不會構成危險。蘇聯早在二十世紀三十年代就實現了最高蘇維埃代表的直選，當今主要資本主義國家一般在19世紀就實現了國會議員選民直選。二是要賦予人大代表選舉以必要競爭性，這種競爭應該是受較嚴格限制的，與歐美那種競選有原則區別。

這裡的關鍵，是要處理好黨的領導與人民當家作主的關係。黨的領導與人民當家作主都是我們需要的，都有正當性，所以，要做出使兩者都能實現的平衡的安排。

四、關於完善各級人大行使職權的制度

說到人大職權，有人會說橡皮圖章云云，其實橡皮圖章也沒有什麼不對，畢竟，在中國的政治法律生活中，蓋章往往是辦事的重要組成部分和關鍵環節。現在各級人大行使職權中的問題，不在於人大是不是橡皮圖章，而在於按規定應該蓋橡皮圖章時是否都蓋了橡皮圖章，以及蓋橡皮圖章是否遵循了既定的程序。

在同樣的意義上可以說，許多年來，按規定顯然應該蓋橡皮圖章而不蓋橡皮圖章的情況很多，而且有越來越多的趨勢，蓋橡皮圖章而不按既定程序蓋的情況也不少。這類情況應該設法遏止。

此次不少論文和發言討論了各級人大行使職權的制度，包括人大行使重大事項決定權、立法權和監督權的安排，以及委員長會議（或主任會議）職能擴張等情況。這裡的關鍵，是要堅持以人民當家作主為根本，防止各級人大或其常委會行使職權方式實質性背離合議制，防止出現合議制其錶行政化其里等情況。有人說，委員長會議等內部組織是黨對各級人大實行組織領導的抓手。這類看法不無道理。所以，這裡的關鍵，仍然是人民當家作主與黨的領導如何綜合平衡、協調實現的問題。

五、關於國家監察體制改革須處理好的憲法問題

「根據憲法制定本法」之類話語寫不寫進一部法律無所謂，但無論寫進還是不寫進這類話語，都不影響制定法律必須根據憲法這個立憲主義的基本要求。當然，「根據」的含義各國有所不同。

特別要說明，「制定法律」不是舉一下手就完成的一次性動作，而是一個從提出議案，一次次審議議案，到表決通過和公布生效的一個完整過程。作為國家基本的法律，設立國家監察機關的法律要經過由法定主體向全國人大常委會提出草案，全國人大常委會審議修改草案，表決形成議案到向全國人大提出，由全國人大審議、表決通過，國家主席簽署生效的過程，最少需耗時數月。可現在的我們面對的問題是，設立國家監察機關所需的憲法根據還沒有形成，但制定相關法律的過程已經開始。

面對這種情勢，我個人感到不妨這樣應對：先集中力量解決展開國家監察體制改革需要的憲法修正案問題，這方面有好幾個環節和大量的工作待完成；有關的法律草案先放一放，等憲法修正案公布後，再繼續審議和完善有關的法律草案。從憲法修正案公布到生效，按常規應該有一個不少於一年的過度期。

進行國家制度建設，不必太急，不能過於趕工期。

六、關於憲法學研究的學風

憲法學是社會科學，必須經世致用，一定得結合中國實際，解決中國憲法實施中的各種具體問題。脫離中國實際、逃避現實、研究些虛頭巴腦同中國人的生活八竿子打不著的所謂理論，那是憲法學研究的死路。在這方面，歐美日憲法學界都值得我們學習，尤其美國憲法學，其憲法教科書的每一頁，課堂教學的每一分鐘，都是討論過去、現在如何以本國憲法為根本規則處理各種法權衝突（包括權利與權力、一種權力與另一種權力、以及不同權利之間的衝突）。

2017年憲法學年會，從論文和發言內容看，絕大多數學者勇於、善於面對中國憲法實施的具體問題，研究成效顯著。虛頭巴腦不著邊際的東西也還是有，但比例較少。不過，批評虛頭巴腦不著邊際的東西絕不是否定基礎理論研究。恰恰相反，如果是切實針對中國憲法問題的基礎理論論文，那應該算作比討論憲法實施具體事務更加具體的憲法學產品。

時間到了，謝謝大家。

推薦閱讀：