張晉藩：中國古代監察機關的權力地位與監察法

　　（中國政法大學，北京 100088）

　　［摘 要］監察是中國古代職官管理的一項重要制度。中國古代監察機關，通過建立遍於全國的監察網路，統一行使監察權，不斷提高監察的權威性；同時通過實施立法監察、行政監察、司法監察，不斷擴大監察權力，實現了監察對象的全覆蓋，形成了扼制官吏腐敗的一道重要防線。中國古代監察法是中國古代法律體系中獨具特色的組成部分和中華法系的重要表徵。監察法的發展和監察機關權力的演變是相向的，同時也為後者開展監察活動提供了法律依據。中國古代監察法制可為當前的監察體制改革提供可資借鑒的歷史鏡鑒。

　　［關鍵詞］監察機關；監察權；監察法；治吏

　　［中圖分類號］D691.49 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008-9314（2016）06-0007-08

　　［收稿日期］2016-12-01

　　［作者簡介］張晉藩，2011計劃司法文明協同創新中心顧問，中國政法大學終身教授、博士研究生導師，中國政法大學法律史學研究院名譽院長。

　　中國古代監察機關是產生於中華民族文化土壤之上的獨立的政權機關，它以確定的工作對象——官和特殊的工作方式——彈劾非違、糾正缺失，而有別於一般的政權機關。監察機關經過漫長的發展過程逐漸由品格不高，甚至沒有獨立衙門的一般監察機關，躍升為與最高行政機關、最高軍事機關並列，成為直屬於皇帝的極具權威性的監察機關，並且受到歷代皇帝的讚譽。例如唐睿宗說：「彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此焉。」［1］元世祖說：「中書朕左手，樞密朕右手，御史台是朕醫兩手的。」［2］在元朝，中書是最高行政機關，樞密院是最高軍事機關，御史台不僅與之平列，而且還有權進行監督、糾彈，即所謂「醫兩手」。世祖的這個評價被稱為「重台之旨」，為繼任的元統治者所奉行。

　　明初太祖朱元璋深知官吏貪瀆危害百姓是元末農民大起義的起因，因而對監察機關十分重視。他曾面喻御史：「國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀盡繫於此，而台察之任尤為清要。」［3］

　　皇帝以監察機關為自己的耳目，使它在國家機構中具有居高臨下的態勢，上可規諫君主，下可指參百僚，對國家政治得失、用人行政以及他們認為大利大害、應興應革之事，均有發言權，並且受到最高統治者的保護。晚清預備立憲期間，進行了大規模的官制改革，對於都察院的存廢，曾經發生爭論，結果雖然廢除了都察院所屬的五城察院，卻仍然保留了都察院的體制，說明它在統治者心目中的地位。

　　其所以如此，不是偶然的：一者，監察機關所涉獵的範圍，幾乎覆蓋了國家活動的方方面面，無論是立法、人事、行政、經濟、司法、軍事、儀制、文教等均需要接受監察與監督，從而在一定程度上維持了國家綱紀，制衡了國家機關之間的權力關係，推動了國家機器的正常運轉。

　　再者，通過御史監郡、監州和定期不定期巡按地方，形成了全國性的監察網路，使中央與地方的政令得以溝通、法律法規得以統一適用，並及時糾正管理的缺失與官吏的腐敗，從而有效地維護了中央集權制度。

　　三者，制定了嚴密的監察法。將監察權的行使納於法定範圍以內，做到了監察有據，奉行有準，打擊了違法失職的官吏，整肅了官僚隊伍的素質。以下就這三個方面的問題具體加以闡述。

　　一、監察權的指向和範圍

　　如前所述，中國古代監察機關的職掌極為廣泛，本文限於篇幅，只就立法監察、行政監察、司法監察三個方面加以概述。

　　（一）立法監察

　　其主要表現是：

　　1.根據形勢和需要提出立法建議。如西漢時，御史中丞又稱為御史中執法，審核律令是其主要執掌。漢文帝十三年，太倉令犯法當刑，其女緹縈上書願沒為官婢以代父受刑，文帝就此事召集御史大夫等人參加討論，最終廢除肉刑，並「具為令」。［4］清朝入關以後，法律疏漏不足以調整複雜的社會關係，順治二年，福建道監察御史姜金允奏請敕部速行定律，以垂永久，得旨：「著作速彙輯進覽，以便裁定頒行。」［5］

　　2.在立法執行過程中，如發現各種法律形式之間矛盾衝突，有權建議修正。如成化元年三月，遼寧巡撫滕昭在審理武官犯法時，發現《大明律》與太祖手定的《大誥武臣》發生矛盾，他建言但用《大明律》，以維護《大明律》的統一適用和權威，減少由於法律矛盾而引起的尷尬局面。此議為皇帝所採納。雍正元年，巡視東城御史湯之旭奏言：「律例最關緊要，今六部見行則例，或有從重改輕，從輕擬重，有先行而今停，事同而法異者，未經畫一。乞簡諳練律例大臣，專掌律例館總裁，將康熙六十一年以前之例並大清會典，逐條互訂，庶免參差。」世宗遂命大學士朱軾等為總裁，諭令於應增應減之處，再行詳加分晰，作速修完。三年書成，五年頒布。［6］

　　3.對於任意修改成法，有權提出駁正。如宣德二年三月，御史鄭道守針對一件擅改成法，不依《大明律》斷罪量刑的犯奸案，向皇帝建言：「犯姦婦女，律當去衣受刑，以勵風俗。今法司亦聽納米贖罪，其間無米輸納，拘繫於獄，益縱淫穢，乞敕治之如律。」［7］帝納其言，令法司依律懲罰該犯姦婦女。

　　由於律令是國家意志的體現，因此制定的過程十分嚴格、認真。為了維持法律的穩定性，監察官雖可通過立法監察提出法律修改意見，但需要經過嚴格的程序，方可改動。隆慶元年皇帝特別指示撫按官不得輕變舊制，「其有法久弊生，利少害多，果不便於民者，必須撫按斟酌會議，務求上下相安，遠邇稱便，方許施行」。［8］

　　（二）行政監察

　　行政監察是監察機關工作的重點，主要表現為：

　　1.監察行政機關是否貫徹和實施國家法令與各項政策；官員奏事有無專斷擅權與違失；察舉彈劾官吏違法失職怠於政事。

　　東漢時，侍御史「掌察舉非法，受公卿郡吏奏事，有違失舉劾之」；［9］唐朝宰相以下，最主要的行政機關是吏、戶、禮、兵、刑、工六部，為監察六部，設監察御史六人為六察官，「分察尚書之司，糾其過失」，稱為部察。

　　宋朝沿承唐朝的六察制度。元豐六年，各設御史一員分掌六察，［10］六察御史「皆按法舉察諸司所施行失當」。六察加強了對行政機關的監督作用，所謂「朝廷以天下事分六曹以治之，都省以總之，六察以案之。六曹失職則都省在所糾，都省失糾則六察在所彈，上下相維，各有職守」。［11］

　　宋初在加強專制主義中央集權政策的推動下，御史的監察鋒芒也指向宰相。太祖時殿中侍御史雷德驤竟然彈劾開國功臣宰相趙普「強市人第宅，聚斂財賄」。［12］至仁宗朝以後，御史彈劾宰相層出疊見。如皇祐三年，殿中侍御史唐介彈劾宰相文彥博「守蜀日造間金奇錦，緣閹侍，通宮掖，以得執政」。［13］至和二年，御史中丞孫忭彈劾宰相陳執中「務徇私邪，曲為占庇」。［14］治平四年，御史中丞王陶「奏彈宰相不按常朝班」。［15］大觀年間，蔡京為相，御史中丞石公弼與殿中侍御史張克公「論其罪」，［16］蔡京罷相。

　　明清兩朝對於官僚結黨深惡痛絕，《欽定台規》明確指出，「結黨惡習誠朝廷之大患」，一再要求科道官員要「公正無偏」，不避權貴，勇於舉劾官吏中結黨攀緣之習。對於「自皇子諸王及內外大臣官員有所為貪虐不法，並交相比附傾軋黨援，理應糾舉之事，務宜大破情面、據實指參，勿得畏怯貴要，瞻徇容隱」。同時，嚴禁各衙門大小官員私交私宴及慶賀饋送，違犯者科道官應指名特糾，敕吏部從重議罪，失糾者一併嚴處。

　　2.監察各行政機關的公文流程，如違限、遲滯予以糾彈，以促進行政效率。

　　唐朝為使中央政令迅速下達專門制定了有關文書收發、執行與管理的公文勾檢制度。各行政部門均設勾檢官，勾檢制度對於提高行政效率起著積極的作用，因此為後世所沿承。

　　宋朝仿照唐朝的勾檢制度，建立「點檢制度」，由御史定期或不定期至三省、樞密院、六部點檢文簿，如發現文書積壓，則及時彈奏。元豐三年五月，御史台點檢三司自熙寧八年至元豐二年的文簿，發現「不結絕百九十事」。神宗詔令「大理寺劾官吏失銷簿罪」。［17］元豐五年十二月，神宗詔：「御史台秋冬季差御史一員，赴三省點檢諸房文字稽滯，毋得干預其事。」［18］次年，詔御史台：「每半年輪御史一員，取摘三省諸房簿點檢稽滯差失。」［19］如御史失察則予以懲罰，元豐四年司農寺積壓「未了文字二千四百餘件，未了賬七千餘道，失催罰錢三百九十餘千，未架閣文字七萬餘件」，監察御史王祖道、滿中行二人因未及時彈奏，分別罰銅十斤和六斤。［20］

　　明朝制定照刷法，都察院通過審查各衙門文卷而實施書面監察。經過照刷，根據不同情況，分為照過、通照、稽遲、失錯和埋沒五種，分別上奏。為加強各衙門的行政效率，清廷賦予都察院督催、註銷案卷的權責。所謂督催，即督促檢查各行政機關所承擔的公務是否如期完成。所謂註銷，就是及時辦理所承擔事項的註銷手續，以示了結。督催、註銷制度在清朝十分完備，從機構設置、辦事程序，到督催內容標準及處治辦法都有明確規定。

　　3.監察官參與定期舉行的中央官吏和地方官吏的考課。

　　唐開元二十五年十二月二十四日，命諸道採訪使考課官人善績，三年一奏，永為常式。至二十七年二月七日，又頒敕文：「三載考績，黜陟幽明，允計大猷，以勸天下。比來諸道所遞善狀，但優仕進之輩，以為選調之資，責實徇名，或乖古義。自今以後，諸道使更不須善狀。每三年，朕當自擇使臣，觀察風俗，有清白政理著聞者，當別擢用。」［21］

　　明清兩朝，對百官的考課採取「京察」「大計」兩種形式。京察適用於京官，都御史參與主持。地方官層層考核，由帶都御史銜、副都御史銜的督撫最後審核，上報吏部與都察院。無論京察大計，吏科給事中均參與整個過程，就便監察。監察官參與或主持百官考課，不僅是行政監察的一項內容，也是人事監察的具體表現。

　　（三）司法監察

　　司法是一項國家活動。司法狀況如何不僅關係到當事人的訴訟結果，也影響著社會的穩定和國家的治亂。歷代統治者都非常關注司法。為了遏制司法瀆職行為，歷代統治者除選良吏執掌司法外，還充分發揮司法監察制度的作用。司法監察是中國古代監察制度的核心內容，對於遏制司法腐敗起到了重要的作用。

　　中國古代司法監察的方式主要有：

　　1.「雜治」會審，決定大獄

　　所謂「雜治」，是指監察官與其他部門的行政官員共同審理案件的體制。如漢武帝時東平王雲被人控告「謀拭上為逆」，此案便由廷尉、丞相長史、御史中丞共同審理。漢時的「雜治」發展至唐朝，形成了三司推事的體制，也就是刑部、大理寺、御史台長官共同審理大案要案。至明清兩代，著意從制度上和立法上確保監察機關對司法的監察，並在唐代「三司推事」的基礎上，建立了三法司——由刑部、都察院、大理寺組成的最高司法審級。根據《明史·刑法志》載：「刑部受天下刑名，都察院糾察，大理寺駁正。」會審制度使得監察機關的司法監察得到了重要的制度保證和組織保證。

　　除三司會審外，還有九卿會審，就是三司外加其他六個部門的行政官員共同審判大案要案及死刑複核案件。三司會審或九卿會審為司法監察提供了平台。凡屬死刑奏案，多由會審審定，由皇帝勾決。在會審中，御史台和明清時期的都察院長官不僅是會審的主要成員，就便負責、監督案件的審理情況，而且還派出御史糾彈無故不參加會審的官員。

　　2.審錄囚徒，辨明冤枉

　　御史受命巡按地方，既考察官吏的治績、農業的豐歉，更重要的是進行司法監察。唐時劃分天下為十五道監察區，由御史台所屬監察御史定期巡按所屬州縣。所察內容廣泛，但以司法監察為重點。此外，朝廷也不定期地派出使臣巡行天下。貞觀八年正月，太宗發布《遣使巡行天下詔》，派遣監察御史蕭禹等「分行四方，申諭聯心，延問疾苦，觀風俗之得失。察政刑之苛弊」。

　　明朝洪武十四年遣監察御史林願、孫榮、石恆等分按各道罪囚。洪武十五年設十二道監察御史（後增為十三道），因為監察御史是皇帝的耳目之司，所以御史巡按州縣，實質上是代表皇帝對地方司法的控制和監察。地方官吏有罪，由巡按御史按問；地方無權管轄的案件，由巡按御史審理；地方重案的複審權，也由巡按御史行使。巡案御史在依法問罪、辨明冤枉方面，確實起到了一定的作用。

　　巡按地方進行司法監察的重要方式之一就是錄囚。所謂錄囚就是審錄在押的囚犯，如發現冤抑就便糾正。錄囚制度始於漢，漢代部刺史的重要任務之一，就是查核所轄郡國獄案，若發現冤獄，即責令郡太守糾正。《後漢書·百官志五》載：「諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒。」胡廣注曰：「縣邑囚徒皆閱錄，視參考辭狀，識其真偽，有侵冤者即時平理也。」據《後漢書·百官志五》載：「諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒。」

　　為了避免囚系淹延，宋乾興元年十一月，真宗詔令御史糾察在京刑獄和諸路監司及州縣長吏，「凡勘斷公事，並須躬親閱實，無令枉濫淹延。」［22］元祐元年十二月，哲宗令監司參與對地方刑獄案件的督察，「慮囚系淹延，在京委刑部郎中及御史台刑察官，開封府界令提點刑獄司，諸路州軍令監司催促結絕」。［23］因此錄囚既是御史台的職掌之一，也是司法監察的重要方式。

　　由於錄囚制度是行使司法監察權的重要方式，其任務就是辨明冤枉、及時糾正，藉以監督司法活動、統一法律的適用，所以自漢以後延續了一千餘年。

　　3.查核積案，按期審結

　　積案不結幾乎是司法的通病，以清朝為例。嘉慶十五年，都察院上奏章指斥外省「疲玩因循」，積案不結，並將咨交各省案件逾期不結者，開單進呈，引起仁宗的重視，分別對曠廢職守的各督撫予以懲處。為了杜絕地方積案之弊，都察院更定咨案審理章程：「凡咨交各省案件，都察院至三個月時，對屆限各案咨催兩次，參奏兩次，年終統計匯參。咨案逾限不完省份的督撫，須自請處分。」［24］都察院新立的這一章程，為地方案件的按期審結，提供了法律依據，有助於減輕民間的訟累。

　　二、建立遍於全國的監察網路，以溝通中央與地方的關係、統一適用法令

　　歷代除設置監郡、監州的固定御史外，更重要的是通過御史巡按制度，使中央與地方的政令溝通，法律統一適用，及時糾正地方管理的缺失和弊政。

　　如貞觀八年太宗李世民發布《遣使巡行天下詔》，「宜遣大使，分行四方，申諭朕心，延問疾苦，觀風俗之得失，察政刑之苛弊。耆年舊齒，孝悌力田。義夫節婦之家，疾廢煢嫠之室，須有旌賞賑贍，聽以倉庫物賜之。若有鴻才異學，留滯末班；哲人奇士，隱淪屠釣，宜精加搜訪，進以殊禮。務盡使乎之旨，俾若朕親覿焉」。［25］可見，御史出巡涉及面之甚廣，不限於行政監察、司法監察。不僅如此，此次遣使當屬奉詔特使，所謂「若朕親覿」。神龍二年又頒敕，選官二十人，「分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。俾其董正群吏，觀撫兆人。議獄緩刑，扶危拯滯。若能抗詞直筆，不憚權豪，仁恕為懷，黜陟咸當，別加獎擢，優以名器。如脂韋苟全，遽除戚施，高下在心，顧望依附者，將遷削摒棄，肅以憲章」。［26］開元八年玄宗遣御史大夫王昀等巡按諸道，「巡內有長吏貪擾，獄訟冤抑，暗濡尸祿，苟虐在官，即仰隨事按舉所犯狀，並推鞫准格斷覆訖聞奏，仍便復囚」。［27］

　　上述詔製表明了遣使出巡的必要性，不僅明確了監察的範圍和內容，而且明確要求出使巡察發揮皇帝耳目之司的作用，務必做到「事無巨細得失，皆令訪察奏聞，所以明四目，達四聰也」。

　　至明朝，御史巡按地方，逐漸制度化。

　　（一）明確出巡任務和嚴格「點差」派遣

　　《明史·職官二》記載：「巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官，諸考察、舉劾尤專。大事奏裁，小事立斷，按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省其牆宇祭器，存恤孤老、巡視倉庫、查算錢糧、勉勵學校、表揚善類、翦除豪蠹，以正風俗，振綱紀。」

　　明朝對巡按御史的選派稱為點差，即點派差遣。一般先由都察院從御史中擬定候選人二人，由都御史在朝會時引至皇帝，最後由皇帝點差其中一員。點差一般要遵循以下幾條原則：一是唯以才力相應，不拘歷任先後。二是根據地理位置不同而決定人選，做到人地相宜。三是根據路程遠近和事務繁簡而分為大、中、小三等。初任御史時必先經小差，經考核合格後，再經過中差，然後派遣為大差。這一程序嚴格，目的是保證巡按御史能夠有效地發揮監察作用。

　　（二）巡按御史的職責

　　御史巡察地方，首先是司法監察（見前述）。此外，代替三法司核實所巡地方官員犯罪的事實。如所告為本縣官吏則發往該府；如所告為本府官吏，則發往布政司；如所告為布政司，則發往按察司；如所告為按察司官吏及申訴各司官吏歪曲法律等事，不許轉託，巡按御史親自審問。

　　巡按御史除司法監察外，還兼有了解民風等職責，對政績顯著的地方官員和志行卓異的孝子、節婦等，在核實後，或移交有關部門，或上奏皇帝，請求予以表彰。

　　（三）巡察方式

　　御史巡按地方一般採取明察或暗察的方式進行。明察是公開地到官府吊刷卷宗、審錄罪囚，接受百姓訴訟，有時還將視察的內容通知州縣，稱為刷牒，州縣據此預做準備。

　　暗察是一種不張聲勢地深入民間微服私訪的方式，《出巡事宜》規定「凡考察官吏廉貪賢否，必於民間廣詢密訪，務循公議，以協眾情」。巡按御史實行便服暗察，所獲的官吏治政信息具有較強的客觀性。因此，大多採取暗察的巡查方式。

　　（四）回道考核

　　御史完成巡按各地任務，返回都察院，稱為「回道」。出巡御史回道時，必須按照考察所列項目，列舉巡歷地方的辦事經過，其已完、未結及具體處理過程等，一一開奏明白，並造冊上報。都察院考察回道御史所依據的準則和標準，以嘉靖十三年制定的《巡按御史滿日造報冊式》二十八條和《按察司官造報冊式》十一條最為詳備。

　　巡按御史任滿時須造冊呈報自己在任內所辦之事，呈報的項目有二十八項之多。然後由都察院派人勘實，稱職者得以仍舊任御史，不稱職者改調。嘉靖六年，明世宗就都察院「今後巡按御史滿日，務要嚴加訪察，果無贓私過犯，推諉避事等項實跡，取具該道結勘明白，方許回道管事。若有不職事迹，不許朦朧具奏。照例奏請罷黜」。［28］明代巡按御史因違法被懲處之事很多，如宣德時「巡按湖廣御史趙倫，需索官民鑼綺，收買人口，又與樂婦通好，命謫戍遼東」。［29］

　　巡按御史制度改變了坐鎮受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的監察方式，在一定程度上減少了虛監、失監的官僚主義現象，大大提高了監察的效果。明會典中還規定了巡按御史的迴避制度：「凡北人如直隸、山東、山西、陝西、河南，不差兩廣、雲貴。南人如福建、廣東、廣西、雲南、貴州不差三邊。」［30］

　　三、中國古代監察法的價值

　　中國古代的監察法是和監察機關權力的演變相向發展的，由簡單到複雜，由地方到中央，由單行法規到完整的法典，成為中國古代法律體系中獨具特色的組成部分和中華法系的重要表徵。監察立法規定了監察機關的職掌，規範了監察機關的行動準則和程序以及監察官的違法制裁，因而是監察機關活動的法律依據，它的權威性增強了監察機關的權威性和合法性，它的價值不限於特定的歷史時期，也給當代的監察制度與法制建設提供了歷史的經驗和借鑒。

　　漢武帝時，劃分全國為十三部監察區，設監察官刺史負責監察地方長官和豪強勢力，防止形成不利於加強中央集權的割據勢力。刺史根據朝廷發布的《六條問事》行使監察權。《六條問事》的內容主要是懲治強宗豪右和二千石倚強凌弱、同行貨賂、選署不平、聚斂為奸、割損政令、風厲殺人等違法行為，從中可看出監察的主要對象和打擊的重點行為。

　　至唐代，為了規範按察使的監察職責，頒行仿漢《六條問事》的《監察六法》：「其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生產，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。」［31］

　　《監察六法》基於唐朝的特定歷史條件，較之漢代有所不同：首先，首列察官人善惡，擴大了監察範圍。漢時刺察限「二千石以上」的地方長吏，唐「六法」糾察對象，不論官品，是官皆察，以懲治貪官污吏、察舉為官優劣，旁及官吏的品德、政績、文才、修養等，反映了統治者對地方吏治的重視。

　　其次，《監察六法》將戶口、賦役、農桑、庫存作為監察的重要內容，反映了唐代社會處於相對穩定和諧的狀態，國家以發展經濟為目標，而地方臨民之官在這方面承擔著至關重要的任務。將經濟指標列為監察的重點內容，是與漢隋六察不同的。

　　再次，為了網羅人才，《監察六法》中列入「察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者」，不僅重德才，而且講時用。同時也表現了對監察官舉薦權的認可。

　　最後，司法是否公平，不僅涉及貧弱百姓的切身利益，也關係到社會的穩定，國家的安危。因此，察貧弱冤苦不能自申者，反映了統治者對於司法監察的重視和對黠吏豪宗兼并縱暴行為的抑制。由皇帝派出巡按地方的監察御史多奉命察大案、要案、冤案，充分說明了這一點。

　　由漢代的刺史《問事六條》到唐的《監察六法》，雖然均為六條，但監察的重點對象、具體的要求、涉及的範圍多有不同。反映了不同時代的背景條件加給它的烙印，以及地方監察法規的逐漸走向成熟。貞觀二十年，以六法巡察四方的結果，太宗親臨決牧守以下，以賢能陞官者二十人，以罪處死者七人，處流刑及罷官者達數百人。說明六法的實施，對貞觀之治的形成，起到了重要的作用。

　　除《監察六法》外，皇帝頒發的出巡詔敕，實際上是《監察六法》的重要補充。由於唐朝是一個疆域遼闊的王朝，為了進行有效的統治，定期不定期派出監察御史到各地了解和監察州縣官的施政情況，由皇帝頒發制敕詔令，就是出使巡察的最高法律依據。如貞觀八年正月發布《遣使巡行天下詔》、玄宗開元二十九年十月的《遣使黜陟諸道敕》、肅宗至德十年二月八日發布《遣使安撫制》等，不僅表明了遣使出巡的必要性，標示了監察所及的廣泛範圍，而且要求負責巡察的遣使要發揮皇帝耳目之司的作用，務求下情上通，上旨下達。據《舊唐書》卷一二八《顏真卿傳》記載：「故其出使天下，事無巨細得失，皆令訪察奏聞，所以明四目，達四聰也。」

　　唐以後，由朝廷制定的監察法不斷增多，如宋真宗時編成了《御史台儀制》六卷，徽宗崇寧年間編纂了《崇寧重修御史台令》，宣和六年，還依據臣僚奏請，編修了《御史台格目》，詳定御史台的職掌。

　　此外，還專門制定了監司監察州縣官的《監司巡歷》，規定：

　　諸監司每歲分下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。

　　諸監司歲以所部州縣，量地里遠近，更互分定，歲終巡遍。

　　諸監司每歲被旨分詣所部點檢、催促結絕見禁罪人者，各隨置司州地里遠近，限五月下旬起發，至柒月拾伍日以前巡遍，仍具所到去處月日，申尚書省。

　　諸監司每歲點檢州縣禁囚，淹留不決，或有冤濫者，具當職官、職位、姓名，按劾以聞。

　　諸監司，巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等。

　　根據《宋會要輯稿》，監司之職，臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權。具體說來，按察州縣官，「或暴賦橫斂以搖民心，或隱蔽水旱以欺主聽，或大吏奸贓而蠹國，或兵將包藏而干紀」［32］等違反國家法紀的貪贓腐敗行為。為了使監司盡職盡責，避免失監、漏監，還制定了《監司互監法》，使之互相監督，知而不察不舉者，各以其罪罪之。

　　元朝雖然並不以法制相尚，但由於重視監察機關的作用，制定了較為詳密的監察法。如至元五年頒行《設立憲台格例》。《設立憲台格例》大體分為憲綱與條例兩部分。「憲綱」規定了御史台的職權範圍和地位；「條例」規定了糾察、糾彈、體究、推糾、體察、糾劾、照刷及罰則等。

　　除此之外，至元六年，頒行了《察司體察等例》，規範御史台的執掌、權責與活動方式，此後還陸續頒行了加強出巡監察官的職責與失職糾彈的法律。

　　上述監察立法的制定頒行於世祖時期。世祖以後，皇帝專制，政治腐敗，監察機關的效能大為減弱，監察法也難以實現了。

　　至明朝，洪武四年正月，「御史台進擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定，詔刊行頒給」，［33］是有明一代最早的監察立法。其主要內容是關於御史的選用與職權方面的規定。太祖曾說：「朕之用人，惟才是使，無問南北。風憲作朕耳目，任得其人，自無壅弊之患。」［34］

　　洪武二十六年，制定了以《憲綱總例》為代表的監察法。據《大明會典》卷二〇九：「洪武二十六年定：左右都御使、副都御使、僉都御史，職專糾劾百司，辯明冤獄，提督各道，及一應不公不法等事。其屬有十二道監察御史，凡遇刑名，各照道分，送問發落。其有差委監察御史，出巡、追問、審理、刷卷等事，各具事目，請旨點差。」［35］

　　至英宗正統年間，已編製成頗具規模的監察法規《憲綱條例》。史載：「及正統中所定《憲綱條例》甚備，各以類分。」《憲綱條例》原文已失傳，但從《大明會典》中仍可窺見有關內容。

　　以上可見，《憲綱條例》賦予監察御史、按察司官以廣泛的職權，而且行事之際諸衙門官員必須配合，否則治罪。但如所問公事擬斷不當，由都察院、按察總司隨即改正，受賄請託者從重論。如果知善不舉，見惡不拿處重刑。作為天子耳目，也要求他們對於政令得失、軍民利病、一切興利除害等事，各陳所見，直言無隱，以通上下之情。但如欲建言創行事理，必須共同評議，務在得宜之後，方許實封陳奏。

　　洪武二十六年，還制定了《糾劾官邪規定》，詳列都察院對於文武百官違法失職，予以獎懲的四條規定：

　　「凡文武大臣，果系姦邪小人，構黨為非，擅作威福，紊亂朝政，致令聖澤不宣，災異迭見，但有見聞，不避權貴，具奏彈劾；

　　凡百官有司，才不勝任，猥瑣闖茸，善政無聞，肆貪壞法者，隨即糾劾；

　　凡在外有司，擾害善良，貪贓壞法，致令田野荒蕪，民人受害，體訪得實，具奏提問；

　　凡學術不正之徒，上書陳言變亂成憲，希求進用，或才德無可稱述而挺身自拔者，隨即糾劾，以戒奔競。」［36］

　　明朝的監察法規，除《憲綱條例》外，六科通掌與六科分掌也佔有重要的地位。自太祖廢除相制以後，提高了六部的地位，成為直屬於皇帝的政權機關，為了監察六部，將原有的職司諫言的給事中改為專職監察六部的六科給事中。從此科道合一，六科察內，十五道察外。六科通掌類似於總則，主要規定了給事中的權責和許可權範圍，六科分掌類似於分則，是各科針對所監之部的工作細則。

　　清朝早在關外肇基時期，便仿明制建立都察院為最高監察機關。入關以後，於順治十八年仿明朝巡按御史制度，制定《巡方事宜十款》，是清初最重要的監察立法，其重點是懲治地方的貪官污吏。

　　有清一代最重要的監察立法當屬《欽定台規》。《欽定台規》是由都察院始纂於乾隆八年，共八卷，二十二目，其後經過嘉慶道光續修。至光緒十八年由都察院正式頒布的《欽定台規》是最後最完整的版本。分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類。每類又分若干目。各類、目內按照文件產生的時間排列，間有若干文件附於各類之後。它是秦漢以來，監察立法之大成，既是清朝最後一部監察法典，也是中國封建歷史上最完備的一部監察法典，在世界法制史上是僅見的。

　　《欽定台規》是以「欽定」的形式出現的，這在中國監察立法史上是首創。這不僅顯示了台規所具有的權威性，更突顯皇帝所擁有的最高監察權。《欽定台規》肯定了監察機構的特殊地位和功能，同時也為監察機關廣泛行使監察權提供了法律依據，使之深入到行政、經濟、司法、軍事、禮儀、教育、社會等各個領域。《欽定台規》在結構上已有總則、分則之分。《訓典》和《憲綱》應為總則，其他則為分則。不僅從制度層面做出了一系列的規定，還從程序層面詳加規範，以保證制度規定的落實。

　　綜上所述，中國古代的監察機關具有獨立的直屬於皇帝的系統，其職掌不斷地擴大，權威性不斷地提高，以至於無所不監、無弊不察，對於發揮官僚機構的職能、提高官吏的素質與吏治、貫徹既定的方針政策與法令、保證專制主義中央集權制的國家機器的運轉，起著一定的積極作用，因而才有政之理亂系之於監察職能發揮的議論。監察權的行使重在統一，避免因多元性互相牽制而失監漏監。

　　御史巡按地方的制度，不僅起到了最高統治者「耳目之司」的作用，而且將監察的職掌落到實處，有助於國家的集中統一與廉政建設。

　　監察有法是中國古代監察制度成熟的表現，使監察活動於法有據，而且也將監察官的權力限制在法定範圍以內，不得任意妄為。

　　監察官既負有督率百僚、糾彈非違的職責，而且還「代天巡狩」，所謂「御史出巡，地動山搖」。正因為如此，對於監察官的選任極為嚴格：首要須具有清正剛直、疾惡如仇的品格。其次，需要具有文化素質，非科舉正途出身，不得任用，而且考選合格後還須經過試職才得實授。再次，須有地方實際工作經驗，而且年齡適中，為官有瑕疵者不得為監察官。最後，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監察官。正由於監察官嚴選嚴任，出現了一些名垂青史的監察官，如明神宗時期，御史楊繼聖彈劾權相嚴嵩父子，被捕下獄，受盡苦刑，他在獄中寫下絕命詩一首：「飲酒讀書四十年，烏紗頭上有青天。男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢。」

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　　［19］《宋會要輯稿·職官一七》.

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　　［35］《明會典》卷二〇九《都察院·風憲總例》.

　　［36］《明會典》卷二〇九《都察院·糾劾官邪》.