中國史研究 │ 具題與摺奏之間：從「改題為奏」看清代奏摺制度的發展

【本文作者】

劉錚雲，（台北）中研院歷史語言研究所研究員。

摘要

清代公文書初沿明制，分題本與奏本二種。地方大小公事用題本，個人私事則用奏本；前者用印，後者不用印。康熙皇帝為了廣耳目，防泄密，要求特定官員就所見所聞，親自繕折，差人送至宮中，經其批閱後，發還當事人。這是康熙在正式公文書外，與親信間另闢的通訊管道。這種君臣間的私人通訊在雍正朝不僅持續進行，甚而盛大發展。雍正皇帝不但擴大了摺奏官員的範圍，而且訂定規章，確立自繕折、傳遞、批閱、發還、繳回的程序，清代的奏摺制度自此成形。乾隆十三年，以「同一入告，何必分別名色」為由，廢除奏本。題本與奏摺成為地方與中央的溝通管道，地方例行公事以題本上報，重大事件則摺奏以聞，直達天聽；這種君臣間公私文書並行的現象一直延續到清末，成就了清代特有的文書制度。光緒二十七年八月十五日，以「整頓庶務，諸事務去浮文」為名，諭令所有具題之件全數「改題為奏」。此一諭令結束了題本二百多年來擔當上下溝通的公文書任務，而改由奏摺單獨承擔。不過，光緒二十七年的廢題本不是改題為奏的開始，而是改題為奏的結束。乾隆朝以後，經由改題為奏的提出，奏摺不再只是統治者與臣僚間的私人通信，而是與題本一樣具有公文書的性質。我們今日所認知的例行公事用題本，重要公事用奏摺，其實是這個改題為奏過程的結果。

關鍵詞

清代；題本；奏摺；改題為奏

一

前言

清代公文書初沿明制，分題本與奏本二種。地方大小公事用題本，個人私事則用奏本；前者用印，後者不用印。一般而言，地方將軍、督、撫、提、學、鹽政等官透過驛路將題、奏本章送達京城，經過通政司送進內閣，由漢本房翻寫貼黃，滿本房繕寫清字，而後送大學士票擬，發票簽處書籤後進呈，得旨後交由紅本房將諭旨以硃筆抄錄於封面上，分下六科，發抄相關部院執行。由於以硃筆抄錄諭旨稱作批紅，這些有批紅的題本也被稱作紅本。一份題本幾經轉手，始能批紅執行，不僅易泄機密，也易造成公文積壓。康熙皇帝為了廣耳目，掌握民情、官員忠貞與勤惰，並防止泄密，於康熙中葉開始要求特定官員就所見所聞，親自繕就奏摺，或經驛遞，或差家人送至宮中，經其批閱後，發還當事人。這是康熙皇帝在正式公文書外，與親信間另闢的通訊管道。這種君臣間的私人通訊在雍正朝不僅持續進行，甚而盛大發展。雍正皇帝不但擴大了摺奏官員的範圍，而且訂定規章，確立自繕折、傳遞、批閱、發還、繳回的程序，清代的奏摺制度自此成形。乾隆十三年（1748），以「同一入告，何必分別名色」為由，廢除奏本。題本與奏摺成為地方與中央的溝通管道，地方例行公事以題本上報，重大事件則摺奏以聞，直達天聽。這種君臣間題本與奏摺兩種公文書並行的現象一直延續到清末，成就了清代特有的文書制度。光緒二十七年（1901）八月十五日，以「整頓庶務，諸事務去浮文」為名，諭令所有具題之件全數「改題為奏」。此一諭令結束了題本二百多年來擔當上下溝通的公文書任務，而改由奏摺單獨承擔。

不過，光緒二十七年的廢題本並不是改題為奏的開始，而是改題為奏的結束。誠如庄吉發所論，改題為奏的事例在乾隆時期已經出現，但乾隆皇帝及以下諸帝並無意全面以奏摺取代題本。改題為奏其實是漸進發展的，有一個發展的過程。我們今日理解的，例行公事用題本，重要公事用奏摺，就是這一發展過程的結果，只是這個過程一直不曾為學者所注意。雖然早在七十多年前鄧詩熙即已有專文討論改題為奏的經過，庄吉發也在其論述清代奏摺制度的專書中分析改題為奏，但二人的討論主要聚焦在光緒二十七年廢題本的經過上。本文擬就「改題為奏」為線索，整理實錄、會典、檔案相關資料，檢視康熙、雍正、乾隆、嘉慶諸帝對於題本與奏摺關係的看法，以及地方官員奏請改題為奏的原委與經過，清厘題本與奏摺在清代公文書發展上的競爭過程，以進一步理解清代奏摺制度的發展。

二

康熙、雍正皇帝論奏摺與題本的關係

關於奏摺與題本的關係，庄吉發已有專文討論。他認為，題本是督撫處理公務時呈給君主的公文，而奏摺則是督撫另以私人身分呈給君主的文書。因此他強調，「就清初而言，奏摺只是君主廣咨博採的重要工具，尚非正式公文，仍未取得法理上的地位，摺奏不可據為定案，硃批亦非經內閣公布的正式法令。臣工奉到批諭後，若欲付諸實施，自應另行具本謹題。」

庄吉發主要引用台北國立故宮博物院收藏檔案中雍正朝的奏摺來說明他的論點。他舉了不少奏摺內容公私並陳，甚至包含家常瑣事，而硃批亦不乏玩笑戲謔性質文字的例子。庄先生當年寫作時，故宮宮中檔與軍機處檔案僅有卡片目錄，而今日這兩種檔案的資料庫已建置完成多年，尤其是硃批內容也可以檢索，我們不僅可以更全面地利用雍正皇帝的硃批，也可以檢索康熙皇帝的硃批來討論問題。在故宮二千多件康熙朝奏事的奏摺中，有77件康熙批示主管官員就摺奏事再上題本。其中44件僅硃批「具題」二字，其餘或加上急切的語氣，「著速具題」（4件），或加上肯定的語氣，「是具題」（1件）、「是著速具題」（1件），或加上指示的語氣，「具題奏來」（1件）、「照此折具題」（1件）、「此事即當具題」（1件），或加上讚許的語氣，「這奏摺是即當具題」「此事甚好著即具題」「此議妥當可以具題」「此折所奏甚是明白當具題」「此折論船極當朕解交部其中有不便句爾再具題」，或明確表達何以必須具題，「人命之事必具題」「錢糧之事該具題」「還該具題聽部議才是」「此系地方緊要事著具題」。這些硃批固然繁簡不同、輕重有別，但都透露了一個訊息：康熙皇帝無意以奏摺取代題本。另有一折或許更能突顯其不以奏摺取代題本的態度。康熙四十七年（1708）三月，康熙皇帝在閩浙總督梁鼐奏報緝獲二盜賊，請示是否一「即行處置儆眾」，另一「暫緩其死，徐俟殲除」的奏摺上，批示:「具題時另有旨意」。康熙不直接在梁鼐的奏摺上表達意見，卻表示要等到題本到時方才下旨。

然而，這不表示所有奏摺必須奉到康熙皇帝寫有具題的硃批始需具題。康熙四十九年十月八日，直隸巡撫趙弘爕為是否可具題請補馬水口都司員缺一事二度具折請示，因為第一次康熙皇帝僅批「知道了」。他表示，「查前折未蒙御批具題字樣，臣是以未敢冒昧具題。但查馬水口汛防遼闊，都司一員有督緝地方逃盜，並巡防各關隘口之責，甚關緊要，仰請皇恩如允臣具題，伏請批示，以便遵旨具題」。康熙硃批:「朕當有摺奏即可具題，故批知道了。今該具題。」顯然康熙皇帝認為既然硃批未表示反對，自然應該具題，無需多言。據故宮檔案可見趙弘爕於康熙四十四年在河南巡撫任上即已開始規律具折上奏，可知並非摺奏新手，可能因為先前的人事案康熙皇帝都有具體回應（已有旨了）或要求具題的緣故，才會如此謹慎，二度專折具奏。

不過，可能由於奏摺初行，還是有官員不能準確拿捏題奏之間的分際，不清楚何事應題，何事不應題。康熙四十六年五月二十一日，貴州巡撫陳詵因康熙皇帝賜其妻乳金御書心經寶塔一座，並要其子陳世倌「齎捧歸家」，上折謝恩。他在奏摺最後寫道:「臣謹望闕叩頭，遵旨具本詣通政司恭進外，另具摺奏恭謝天恩，謹奏。」康熙硃批:「不該具題」。陳詵忽略了謝恩私事摺奏即可，即使具本，也應上奏本，而非題本。康熙五十九年八月六日，河南巡撫楊宗義為恭祝康熙登基六十年，於嵩山會善寺蓋殿，整地時掘出具香氣的石芝一座，上奏：「此乃嵩山靈氣所鍾，以徵聖壽無疆。然奴才不敢冒昧具題，又不敢隱，伏乞睿鑒施行。」康熙批示：「不必具題。有便令人帶來，朕覽過即知真膺，還當密之。」楊宗義可能直覺不應具題，但又不能確定，所以婉轉表示「不敢冒昧具題」。

當然，康熙皇帝也有破例不要求具題的時候。他在四川松潘總兵官路振揚的請安折上批示：「朕安。仰請聖裁一折，奏得是。若批具題，恐日遲遠，故敕部即議。」這件請安折未系年月日，而康熙所提仰請聖裁一折也未能得見，我們因而不知道何事如此急迫，不待具題，即由皇帝直接敕部議。但康熙的硃批清楚顯示，為了爭取時效，可以不需再上題本。這種為爭取時效的權宜措施成為日後改題為奏的主要理由。

到了雍正朝，可以進奏摺官員的範圍擴大，人數增加。除了滿漢大臣、督撫提鎮外，地方上的布政使、按察使、道員、知府、副將、參將也都有獲准具折者。楊啟樵指出，康熙朝上折者僅百餘人，而雍正朝卻有一千一百多人。與康熙皇帝一樣，雍正會在官員的奏摺上批示具題字樣，要求他們將具折之事再送題本上來。在故宮的23363件雍正朝奏摺中，有333件批有「具題」字樣，55件批「具本」字樣。就前者而言，多數作「具題奏請」或「具題來」，或是加上「好」「甚好」「是」「甚是」等同意、讚許之詞。而就後者而言，情況類似，多作「具本奏」「具本奏請」「具本來奏」「具本題奏」等，也見前有「是」「甚好」等嘉許之詞，甚而可見「實慰朕懷」這樣的欣喜用語。由於有些具折者僅是布政使、按察使、道員或總兵官，雍正皇帝會在這些折上批，「言之督撫，若意見相同，具題奏請（具本題請）」，或是「與督撫（督臣、撫臣）商酌（詳酌）具題來」。

與康熙皇帝不同的是，雍正多次在奏摺上不耐煩地表明，應具題的事件不應具折上奏，「何必多此一番煩瀆」。有時甚至加上責怪的語氣，如雍正五年（1727）九月二十五日，在署理陝西巡撫張保的奏摺上批示：「題來。此等事即當具題，何必又多此一番耽延時日，以誤吏治，甚庸愚不曉事。」雍正六年一月二十日，雍正皇帝在廣東巡撫楊文乾的奏摺上批示：「應具題具題，應摺奏摺奏，都使得。」他甚至明言摺奏不可為憑。雍正四年八月二十九日，在宣化鎮總兵官黃廷桂的奏摺上，他批示：「朕安。所奏知道了。應報部者報部，應具題者題奏，摺奏不可為憑。」顯然，何事該題，何事該奏，雍正皇帝心中有很清楚的分際。

這個分際在雍正八年七月七日的諭旨上有更完整的表述，清楚說明何以奏摺不能取代題本。他指出：

蓋天下之患莫大於耳目錮蔽，民情物理不能上聞，則雖有勵精圖治之心，而措置未必合宜，究難成一道同風之盛。是以各省督撫大臣，於本章之外，有具折之例。又以督撫一人之耳目有限，各省之事豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者，於是又有準提、鎮、藩、臬具摺奏事之旨，即道員、武弁等亦間有之。此無非公聽並觀，欲周知外間之情形耳，並非以奏摺代本章，凡折中所奏之事，即屬可行之事也。是以奏摺進呈時，朕見其確然可行者，即批發該部施行；若介在疑似之間，則交與廷臣查議；亦有督撫所奏，而批令具本者；亦有藩臬等所奏，而批令轉詳督撫者；亦有聽其言雖是，而不能必其奉行之無弊，則批令實心勉勵，還朕一是字者。凡為督撫者，奉到硃批之後，若欲見諸施行，自應另行具本，或咨部定奪。為藩臬者，則應詳明督撫，俟督撫具題，或咨部之後，而後見諸施行。若但以曾經摺奏，遂借口已經得旨而毅然行之，則凡錢糧之開銷、官員之舉劾、以及苗疆之軍務、地方之工程，諸如此類，督撫皆得侵六部之權，藩臬皆得掣督撫之肘矣。行之日久，滋弊必多，為害甚巨。不可不防其漸也。

顯然他要督、撫、提、鎮、藩、臬與道員、武弁具摺奏事，乃是「欲周知外間之情形耳，並非以奏摺代本章」。他擔心以奏摺代題本會導致督撫侵六部之權，而布按兩使掣督撫之肘，有害政務之推行。同時，他也擔心自己未能詳查檔案，思慮有不周之處：

且各省文武官員之奏摺，一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件，皆朕親自覽閱批發，從無留滯。無一人贊襄於左右，不但宮中無檔案可查，亦並無專司其事之人，如部中之有司員筆帖式書吏多人，掌管冊籍，翻閱規條，稽查原委也。朕不過據一時之見，隨到隨批，大抵其中教誨之旨居多。今於教誨之處，則未見敬謹遵奉，而於未曾允行之事件，則以曾奏過三字，含糊借口以圖自便，有是理乎。況朕曾降旨，凡折中批諭之處，不準引入本章，以開挾制部臣之漸，則奏摺之不可據為定案，又何待言乎。著將此曉諭各省奏摺諸臣知之。若督撫提鎮等以此愚弄屬員，擅作威福，准屬員據實揭報，或該部或都察院，即行奏聞。若屬員等以此挾制上司，肆志妄行，著該督撫提鎮等即據實參奏。

最後雍正皇帝的結論是奏摺不可據為定案。為此，他還規定本章中不得引用奏摺中的批諭，一方面可避免上級以此愚弄下屬，另一方面也可避免下屬用此挾制上司。雖然雍正皇帝擴大了可專折具奏官員的範圍，但是他仍持續父皇的政策，即奏摺不可取代題本。

康熙皇帝

三

乾隆、嘉慶皇帝的改題為奏

乾隆皇帝與其父祖一樣，對公文該題該奏的分際也有所要求，無意以奏摺取代題本。乾隆十五年四月二十八日，山東巡撫准泰因滋陽縣知縣方琢怒將無印空箱交給赴縣堂干預民事之營兵，並高嚷讓其做官，具折參奏其任性乖張，舉措失宜，請旨敕部察議。乾隆在其折上批示：「該部察議具奏。」不過，乾隆皇帝同一日亦諭令軍機大臣傳旨申飭准泰：

據准泰參奏滋陽縣知縣方琢任性乖張、舉動失宜一折，朕已批令該部察議。但此等事件向例俱系具本題參，即或先行摺奏，亦應聲明另疏具題，並非應密之件，乃僅以摺奏了事，既與體制未協，而於辦理地方事務，亦失慎重之意。准泰近來一味畏首畏尾，全不實心任事，大不如前，著傳旨申飭。

一周後，吏部即頒布參劾屬員條例：

諭各省督撫參劾不職屬員，或請革職休致，或請降補改教，皆地方公務，並非應行密辦之事，理當繕本具題，方合體制。近來督撫有先具摺奏聞，聲明另疏題參者，尚屬可行。而亦竟有以摺奏代具題者，究於體制未協。所有摺奏之准泰等，已傳旨申飭。著通行各省督撫，凡遇此等參奏，概用題本，以昭慎重。

透過這兩道諭旨，我們得以理解乾隆皇帝認為以摺奏取代題本，不符體制。這表明他在對待奏摺與題本的問題上仍然謹守分際，無意以前者取代後者。不過，更重要的是，這讓我們認識到，如有必要，乾隆皇帝不排斥督撫先具摺奏聞，再具題請旨的公文流程。

其實地方官員這種先摺奏請旨，奉旨後再行具題的運作方式，可能還是出於乾隆的旨意，或至少是受其作法啟發而後發展出來的。例如，早在乾隆七年，乾隆皇帝即下旨：「嗣後皇子至應封之年，宗人府先摺奏請旨，俟奉旨准封，再行具題。如奉旨停封，俟五年後再行摺奏。如有旨又停封，仍俟五年後再行具奏請旨。永著為例。」

顯然，奏摺制從康熙發端，雍正朝擴大，到乾隆朝已有了重大變化。除了形制上的統一外，在性質的認定上也有所變化。奏摺不再只是君臣間的個人通訊，在政事推動上也扮演了一定的角色。地方督撫處理公務，不僅先摺奏請旨，再行具題，甚且被要求具題與摺奏並行。例如，乾隆二十五年，貴州巡撫周人驥審擬李雲鵬夥同兵丁偷竊生息銀兩致其父愧忿自盡一案，遭刑部以情罪不符、審擬失當駁回。乾隆皇帝除表達其審擬失當與部駁未及之處外，並諭令:「著傳諭周人驥，可將該犯一併速行按律改擬；一面具題，一面速行摺奏。」周人驥審擬李雲鵬案並非孤例。乾隆三十六年二月十九日，湖廣總督吳達善奉旨具折參奏提督馬銘勛貪黷敗檢各款。乾隆皇帝除了在其折上批「有旨諭部」外，同時諭令：「馬銘勛身為提督大員，敢於肆意貪婪，劣跡種種實為法所難寬。吳達善即當嚴加鞫訊，並查此外有無別項款跡，務須徹底根究按例定擬。審結之日，一面照例具題，一面專摺奏聞。」摺奏與具題並行，乾隆皇帝不再認為是多此一番煩瀆，而是有其必要。

然而，這也不表示事情不分輕重均可既具題又摺奏。乾隆五十八年九月間，安徽巡撫朱珪具題拿獲鄰境首伙盜犯，但為了請乾隆鼓勵拿獲盜犯之知縣王霽，另外還上了一份摺子奏報案情。為此，乾隆大表不滿，指出「各省拿獲盜犯，如果案關重大，決不待時者，或用專折，以期迅速。若止系尋常命盜案件，原可循例具疏題報。即或因地方文武，有留心緝捕之員，亦可於題本內聲明交部。何必於具題之外，又用摺奏，致多繁複」。他認為，各省督撫之所以如此行事，「往往因無事可奏，將地方例應具題之件，復行摺奏，以見其留心辦事，而總不計及動勞驛馬」。他表示，他披覽臣工章奏，從不憚煩，「但此等重複之事徒煩案牘，實屬無謂」，因而要求「嗣後應用摺奏者，不必復行具題；其應具題者，即不得再用摺奏，以歸簡要」。對乾隆皇帝而言，地方尋常公務，循例具題即可，無需摺奏與具題並行。但他的諭旨也透露出清代公文制度的一個重大發展，即如系重大事件，為求速效，可以專摺奏聞，不用題本。如果再對照上述他對準泰案的旨令，應行密辦之事亦可專折具奏。

這樣的改變起於何時？根據目前掌握的資料，可能乾隆早期即已開始，但無法確定究竟起於何年。根據《實錄》，乾隆八年閩浙總督為福建人命案件具折密奏，刑部因此也以奏摺議覆。但乾隆皇帝認為事關人命，還是應由刑部具本題覆才是，因而將該折發交刑部換本具題，並諭令以後各省督撫摺奏人命案件，若發交刑部議奏，應比照辦理。由此可見，在乾隆初年地方督撫已有將人命案件改題為奏，具摺奏聞，而乾隆皇帝並不以為忤，仍發交刑部題覆。而督撫具摺奏請改題為奏，獲得乾隆皇帝同意的最早案例，目前所見是乾隆十九年山西巡撫恆文的奏摺。這年的八月二十九日，恆文摺奏，以「軍需動用錢糧，款項繁多」，要求逐案報銷，並指出，「惟軍務未竣，具本題銷，恐有泄漏，應改題為奏，以昭慎密」。乾隆硃批：「甚好。」乾隆朝像這樣地方督撫主動改題為奏的案子尚有一例。乾隆三十一年九月，浙江巡撫署閩浙總督熊學鵬因海鹽縣民朱四謀死胞兄朱三，拋屍河內，上折具奏，請即正法。乾隆皇帝表示，「該撫改題為奏，雖為事關倫紀起見、但外省此等案件亦所常有，非逆倫重犯，決不待時者可比，向俱照例題達，何必專摺奏聞」。他又進一步表示，熊學鵬曾經擔任過刑部侍郎，「似此題覆之案，非未經辦理者，何乃視為創見，專函入告耶。若以該省無可陳奏之事，藉此敷衍塞責，更非理矣」。

《清實錄》

乾隆皇帝不認可熊學鵬改題為奏的作法。他不認為弒兄屬於逆倫重案，具題即可，毋需專折具奏；他甚至懷疑熊學鵬沒有可陳奏之事，只是藉此「敷衍塞責」。二十多年後，乾隆皇帝卻對安徽巡撫未專折具奏，僅循例具題一件人命案表達不滿。事在乾隆五十七年十月或十一月間，安徽巡撫朱珪具題該省民人徐惟川殺死徐友舉、徐友良二命擬請斬決一案。乾隆皇帝指出，「此等殺死一家二命之案，情罪甚重。該撫於審明定擬後，自應專折具奏，乃僅照尋常命案具題，使重犯有稽顯戮，殊未允協」。他隨即諭令：「嗣後各省督撫除尋常命案仍照例具題外，如有殺死一家二命以上重案，俱著專折具奏，以昭慎重。」在此之前，僅殺死一家三命以上之案才需專摺奏聞。

不過，不久乾隆皇帝對於殺死一家二命之案又有了不同的看法。乾隆五十九年十月七日，在批閱直隸總督梁肯堂所奏邢守朧殺死一家母子二命的摺子後，乾隆皇帝諭令：

此等案件，各省向系具題。近因其情節可惡，未便照尋常命案辦理，致兇犯日久稽誅，是以令各省督撫專折具奏。今思此等殺死數命之案，所犯情罪亦有不同。嗣後各省如遇有殺死一家三命以上及殺死非一家四命以上之案，仍著專折具奏；其殺死一家二命及非一家三命者，該督撫等但應速行具題。於題到時，內閣即票核擬速奏簽進呈，即交法司衙門，立行速議具題，亦不致久稽顯戮，足以儆凶暴而示區別。

殺死一家二命之案又再度毋需專折具奏，只需速行具題，內閣即刻票擬進呈，刑部速行議覆即可。殺死一家二命之案要到嘉慶十三年（1808）才在皇帝的諭令下又再度改題為奏（詳下文）。

由於不清楚邢守朧殺人的細節，因而不能確定何以乾隆皇帝會改變立場。但顯然督撫改題為奏的事例太過泛濫，引起軍機大臣的注意，在奏明乾隆皇帝後，由怡親王永琅會同六部核議，訂定各省題奏事件畫一辦理的辦法。乾隆六十年六月二十五日永琅等奏報了他們的提議。次日得旨，「依議」。永琅等在奏摺中首先列出了他們心目中各省督撫辦理地方事務應題、應奏的原則：

如系奉旨交辦、特旨垂詢及命、盜、邪教重案、貪劣不職屬員、事涉更定舊章、關係民瘼並一切緊要事宜亟須辦理者，自應隨時具折陳奏，以昭慎重。若尋常事宜，本系照例題報之件，部中俱有例案可稽，冊檔可核，自毋庸復行具奏，致滋煩擾。

接著列出各省督撫題奏不一的紛亂情形：

其餘地方尋常事件，各省有循例具題，仍復具折陳奏者；有各省俱系題達，而一二省獨用摺奏者。又如命盜案件，本案業經題結，其案內續參人員，即可一律題參，復間有具折劾參者，辦理均未畫一。又如丞倅牧令題升調補等事，如實系邊疆、苗疆及沿河、沿海暨省會緊要缺分，原准專摺奏請，其餘升調各缺，自應循例具題；即間有人地實在相需，歷俸未滿三年、五年，於例稍有未合者，亦不妨於疏內聲明，聽候核准；而督撫等因有專折保奏之例，率行紛紛瀆懇，亦非澄飭吏治，杜絕夤緣之道。又地方照例辦理事件，各省有隻奏不題者，亦應照年底匯奏事例一體改咨，隨案報部，用備查核，無庸專折具奏，以歸簡要。

最後他們分別列出事隸六部各項應循例具題，毋庸再奏，或改奏為咨，或隨案咨部的事件，共計三十八款。

檢視這份奏摺，有二點值得注意。首先，永琅等清楚舉出乾隆朝必須專折具奏的重大事件，諸如奉旨交辦、特旨垂詢及命、盜與邪教重案、查參貪劣官員、更改規章等。其次，永琅等奏摺最後所指出的「以歸簡要」應該是他們擬訂這三十八款應遵行規定的指導原則，而「改奏為咨」與「隨案咨部」成為是項減少摺奏事件的主要手段。換言之，他們除了部分案件要求督撫僅需依例具題、毋需再上奏摺外，是以改行咨文、簡化公文流程的方式解決督撫濫行改題為奏的問題。咨文在清代是一種適用於中央六部與地方督撫之間的平行文書。改奏為咨是要求各省督撫將原本上呈皇帝的奏摺改成直接行文各部的咨文，簡化了送請皇帝硃批而後下部的公文流程。這項裁減公文的動作並非乾隆朝的首次。其實早在乾隆二十五年即有裁減本章的先例，將原本應行具題的事件改為「咨部存案」或「咨部匯題」；乾隆二十九年又裁減通本十二件，其中包括要求各省將軍、副都統、提、鎮題報巡查起程與回營日期二案「改題為咨」。永琅等人針對題奏亂象的糾改可以說是乾隆朝簡化公文流程的最後努力，而改奏為咨的措施也意味著在當時的官員眼中，奏摺不再只是帝王與臣子之間的私人通信，在很多場合已成為了公文的一種。

乾隆皇帝只在永琅的摺子批上「依議」二字，未作其他表示。顯然乾隆是認同永琅等人的意見。不過，硃批奏摺的同時，乾隆皇帝也發布諭旨，強調「朕之意不可不明白宣示」，亟亟為自己辯護；表明他是一個勤於政事的君主，從政五十九年半，每份章奏無不親自詳閱，因而沒有理由在最後半年因為貪圖安逸而排斥批閱奏摺；大臣們將具奏之件改為題咨不是為了迎合，而是地方督撫誤解了創立奏摺制的用意，將一些無關緊要的事件改題為奏。這份諭旨的開頭提供了幾個重要訊息：

留京王大臣會同六部議將各省題奏事件畫一辦理一折，應依議，但朕之意不可不明白宣示。各省尋常事宜，從前原止系照例題報。近自一二十年以來，各省督撫每將例應具題之件改為奏摺，以便一月之中發折數次，見其辦事認真。該督撫既已奏到，朕無不逐加批答，遂至踵習成風，徒滋煩瀆。今經王大臣等議歸簡要，恐外間無識之徒，疑朕批閱憚煩，大臣等因而迎合，以向來具奏之件，大半改為咨題。不知國家創立奏摺，原為關係民瘼，並一切緊要事宜而設。至於王大臣現改題咨各款，皆系無關緊要之件。

這段一百多字的文字可以讓我們理解改題為奏現象在乾隆朝的發展狀況。第一，地方督撫改題為奏的行為是在乾隆朝的最後二十年中急劇增加。上文提到，乾隆十九年，乾隆皇帝同意山西巡撫恆文以機密為由將軍需報銷由具題改為摺奏。姑且不論這是否為乾隆朝的首件改題為奏案件，至少我們可以說，督撫們改題為奏的動作在乾隆朝已進行了四十年之久。這個現象反映出在政事溝通上督撫有以奏摺取代題本的趨勢，畢竟前者可以直達御前，直接與最高統治者溝通，不像後者尚需經通政司送進內閣，由大學士票擬。

其次，乾隆皇帝認為各省督撫改題為奏的動機，是為了能在一月之中，多發幾次摺子，以「見其辦事認真」。換言之，督撫是為了求表現，而紛紛改題為奏。而乾隆皇帝非但不曾申飭，竟然來者不拒，也就一一批閱，「遂至踵習成風，徒滋煩瀆」。這無疑承認了他的配合批奏造就了這樣的風氣，雖然他應該並無此意。

第三，乾隆皇帝表示當年創立奏摺的目的「原為關係民瘼，並一切緊要事宜而設」。雖然乾隆皇帝無意以奏摺取代題本，仍然維持循例具題的體制，但他對奏摺的公文角色認定已不同於康熙與雍正皇帝。奏摺的作用不再限於其與官員間的個人通訊，而是關係民瘼與一切重要事件的通報。其實在故宮107601件乾隆朝奏摺中，僅有二件分別硃批「照例具題可也」與「按例具題可也」，康雍前朝的「具題來」或「具題奏請」等批示已不可見，也不見雍正皇帝「應具題的事件不應具折上奏」的批示。顯然，乾隆皇帝對題本與奏摺的分際已不再像其父祖那般堅持。

就以上三點看來，雖然地方督撫是這波改題為奏「運動」的主要推動者，但是乾隆皇帝的「配合」批奏無疑起了推波助瀾的作用。到了晚年，乾隆已不像其父祖那樣強調題奏的分際，因而不在意永琅等以改奏為咨糾正督撫的改題為奏、濫行奏摺的問題，只在意新頒改奏為咨與隨案咨部的規定是否有損他勤政兢業的形象。對乾隆皇帝而言，改題為奏所損及的不是體制的破壞，而只是「徒滋煩瀆」。這應該也是他之所以認同永琅等「以歸簡要」處理方式的原因。換言之，此時的乾隆皇帝關注的是，地方督撫採取改題為奏在公文處理上是否有簡化流程，也就是加速辦理的必要，而非此舉是否破壞了題奏有別的體制。這個重大轉變成為日後處理改題為奏問題的基調。康熙皇帝創立奏摺的初衷已為人所淡忘，雍正皇帝的堅持已無人在意，奏摺只是與題本並行的另一種公文書。

乾隆皇帝

與乾隆皇帝一樣，嘉慶異常重視刑事案件審理的時效性。他不僅未排斥地方督撫將命盜案件改題為奏的作法，對一些情罪重大者尚且批交刑部速議，五日內覆奏。嘉慶皇帝甚至曾三次針對人命案件檢討前朝辦法，主動要求改題為奏。嘉慶十一年十一月十七日，嘉慶皇帝有鑒於山西省襄陵縣民婦高呂氏謀死親姑高賈氏逆倫重案，拖延近一年始具題請旨擬將高呂氏凌遲處死，諭令各省日後類似逆倫重案均應改題為奏，即使人犯應給產限，亦當在產後一個月後，「即行奏明按律辦理，毋得照尋常案件依限具題，輾轉遷延，致滋遲緩」，而刑部等衙門也應當改題奏辦。嘉慶皇帝認為，若不如此，將「使逆倫重犯，久稽顯戮」。

嘉慶十三年閏五月十七日，嘉慶皇帝見刑部議覆四川杜芝洪殺死傅長明、傅泰漧父子二命一案與江西巫辰俚殺死巫管氏、巫短崽母子二命一案，俱問擬斬梟。他認為杜芝洪、巫辰俚二案，不過因為錢債與姦情，就殺人父子、母子二命，其兇惡情節，與尋常殺死一家非死罪二命者不同；一概具題，未免無所區別。他更指出杜案系前一年十一月之事，巫案更是前一年九月之事，經過刑部題覆，再行知各該省，其間公文往返幾近一年，假若人犯在監病故，「轉得幸逃顯戮，殊非情法之平」，因此諭令：

嗣後有似此殺死一家親屬二命，而情節較重，例應斬梟者，俱應改題為奏。其非親屬二命者，仍可照舊具題。著刑部將殺死一家二命之案，分析親疏輕重、鬥毆謀故情節，以何項應題，何項應奏，妥議章程具奏。再降諭旨。

殺死一家二命案再度成為最高統治者關注的焦點。很明顯，他考慮的重點是，命案情節是否兇惡重大與對兇犯行刑是否因此而受到拖延。

三天後，嘉慶皇帝因為湖北省民人李自高圖財謀殺姑母石李氏一案，同樣著眼於兇殺情節與行刑是否延宕二因素，再度諭令以後類似卑幼謀殺尊長重情，例應斬梟者，外省應改題為奏，並將此案一併納入殺死一家二命之案應題應奏的章程中討論。嘉慶皇帝指出，李自高謀殺姑母石李氏，雖然只是一命，與殺死一家親屬二命者不同，但李犯與石李氏系服屬尊長關係，只因圖竊櫃內錢物，就乘石李氏熟睡，將其揢死，情節甚重。如今一概具題，未免無所區別。況且該案發生於上年十二月，經刑部題覆後再行知地方，往返需時，該犯可能在監病斃，「轉得幸逃顯戮，於情法殊未允協」。

嘉慶皇帝雖然基於時效考慮，不排斥地方督撫專折具奏命盜案件，並三次主動諭令各省將若干形態的命案改題為奏，但當他看到各省督撫專折具奏地方命盜案件的情形愈見增多，而有些其實照例應入題本之案，督撫也改題為奏時，擔心刑部可能迫於五日覆奏的時限，對於個案「不能詳悉覆核」，一旦有所疏率，不免「流弊滋甚，殊非慎重民命之道」，於是在嘉慶十七年六月二十九日諭令刑部：

將命盜各案詳晰區分，定為何者應題，何者應奏，酌擬條款，奏准後行知各督撫永遠遵行。如定例後，督撫仍有任意遲速，題奏混淆者，即著該部查參，以昭畫一。

同年七月三日，他批准了刑部所議的應專折具奏的十六條款，並要求各督撫於折尾聲明該案系援照某條例得專折陳奏；刑部查核與原定條款相符，即行議覆；否則，參奏駁回，仍令照例具題。[50]與前朝不同的是，嘉慶皇帝這次要求訂立違例查參的規定。嘉慶二十年五月二十九日，刑部奏請將違例改題為奏之總督先福交部議處。這位先福可能是首位因違例改題為奏被議處的總督。

除了命、盜案，嘉慶皇帝也要求吏、兵二部檢討督撫在人事案上的改題為奏。嘉慶十三年閏五月二十三日，也就是諭令刑部就殺死一家二命妥議應題應奏章程後不久，嘉慶皇帝見到長齡奏請以候補參將國爾明安委署中衛協副將印務一折，頗不以為然，認為「盡可循例具題，何必專折具奏」。他進一步指出，地方督撫每每在藩臬兩司奏請陛見獲准後，將奏准入覲緣由具題上呈，卻將委署印務具摺奏聞，甚至委署州縣各缺時也有附折陳奏者，殊屬無謂。他也像乾隆皇帝一樣強調，披覽章奏，從不厭繁多，「但事有緩急，自當權其輕重。所有委署文武各缺，如何分別應奏、應題之處，著吏兵二部詳悉核議具奏」。

嘉慶二十年，改題為奏的項目中又增添了一項。這次無關命盜案，也與機密無涉，只是為了疏解刑部壅滯的本章。清代題本用印，奏摺不用印。這樣的文書形制並未因為改題為奏的實施而改變。由於奏摺不用印，每年十二月至次年一月的封印期內當題本不能進呈時，奏摺仍可呈進。為解決刑部公文積壓，而封印在即的困境，十二月十九日，嘉慶皇帝諭令准許刑部本章改題為奏。但強調：「此不過暫時權宜。不可為例。」為了避免各衙門因為開了改題為奏的大門，相率效尤，將來積壓之件愈多，要求「刑部將逾限本章逐一查明，將各該司員職名咨交吏部，概行議處」。

為了講求時效，嘉慶皇帝不僅要求將逆倫、殺死一家親屬二命與卑幼殺死尊長等案改題為奏，而且同意刑部本章改題為奏，以消化積壓的公文，雖然強調只是一時權宜、不可引以為例。不過，這樣的暫時權宜案例在以後各朝愈見增加，規模也愈見擴大。

四

道咸同三朝的改題為奏

就目前掌握的資料而言，嘉慶朝以後的統治者未就題本與奏摺之間的關係表達看法，亦未見針對某類文案主動要求或檢討改題為奏的案例。道、咸、同三朝所見，大多是個別案例的奏請與批駁。比較特別的是，中央部院官員亦加入了呈請改題為奏的行列。

道光八年（1828）八月十七日，禮部尚書署熱河都統松筠為每年報銷熱河河工、水道等銀兩事，奏請改題為奏。他指出，熱河每年挑挖旱河與開通水道等工程所需工料銀兩，向例在熱河道庫生息銀項下支給，但由直隸總督題明冊結，咨報工部核銷。道光二年至六年挑挖旱河等工，以及元年至五年開通水道用過銀兩數目已由直隸總督造冊具題報工部核銷，但因工部未曾核覆，礙於「不能越次題銷」，以致稽延多年，未能核銷。而現今口外錢穀等件既歸其核辦，故奏請准予將先前未能核銷部分統報工部核銷，免其具題；同時道光七年歲修旱河等工與六年開通水道動支銀兩也一併報部辦理，且「嗣後每年報銷此項工料銀兩，即由都統專折具奏冊結，咨部核銷，庶免稽延，而歸簡易」。松筠此舉一方面以改題為奏的方式清理舊案，另一方面又以咨部核銷的方法簡化未來核銷的公文流程。道光皇帝批准了他的奏請。可能以為可以援例辦理，十天後，即八月二十七日，松筠將道光七年承德、灤平兩處宮倉收放米石數目以及用過人夫席片等項銀兩造具清冊，具折呈請敕部核銷。三十日，道光皇帝批示，「該部議奏」。兩個月後，戶部同意核銷，但指出：

至此項銀兩向由直隸總督按年具題。現在口外錢糧既歸熱河都統核辦，自應由該都統照例題銷。該署都統松筠專折具奏，與例未符。嗣後凡遇該處應題應奏事件，該署都統務當遵照一定章程辦理，以免兩歧而符體制。

同樣是核銷銀錢案件，前案因為工部未能及時核覆，稽延核銷時程，道光皇帝直接批准了松筠的奏請。而後案因為戶部先前均能按時核覆，沒有稽延，道光皇帝於是批示戶部議奏。戶部未受前案之影響，要求松筠應當遵照章程辦理。道光皇帝對兩案的不同處置，充分顯示時效因素是統治者處理應題應奏事項的主要考慮。而戶部的回應也表現出中央部院在處理公事上維護應題應奏章程規定的心態。

然而，十多年後，我們看到中央部院亦不排斥將應辦事項改題為奏的案例。清代每年都自雲南解運數百萬斤的銅至北京，以供鑄錢之用。道光二十年八月間，雲南巡撫顏伯燾奏請清厘銅本案。戶部議覆時，除了議請將每年額撥銅本銀兩提早數月撥給以方便周轉外，並請以後滇省請撥銅本銀兩及戶部指撥都一併改題為奏，以歸簡捷。八月十四日，道光皇帝批准了戶部的議覆。同年十一月，戶部尚書潘世恩在議覆顏伯燾奏請題撥壬寅年（二十二年）銅本銀兩時，同時要求貴州巡撫於次年請撥癸卯（二十三年）鉛本時也應改題為奏，並表示戶部指撥銀兩時也會同樣以專摺奏明，「以歸簡易，而昭畫一」。顯然，為追求時效，簡化公文流程，中央部院也加入了地方督撫要求改題為奏的行列。

到了咸豐朝，改題為奏的項目從財政相關轉到人事問題上，但都是緊急的個別事件。根據吏部尚書花沙納的一份奏摺，咸豐五年（1855）九月二十六日，軍機大臣面奉諭旨：「順天府府丞一缺，現有武闈鄉試差使，著該部改題為奏，即行開單請旨簡放。欽此。」順天府府丞系正四品官，一向由科甲出身人員開列具題，由內閣侍讀學士、通政使司參議升任。由於咸豐朝武鄉試都在十月初舉行，提調官由府丞出任，咸豐皇帝此舉顯然只是要爭取時間。咸豐十一年都察院奏准，京畿掌道協道如同時出缺，應揀選正陪，由題改奏請補。京畿道系清代都察院十五道（光緒三十二年增為二十道）之一，乾隆二十年後位列諸道之首，地位重要。掌道與協道為其正副長官，二者同時出缺，機關無人掌理；補缺公文由題本改為奏摺，當屬救急的個別權宜措施。

不過，改題為奏的救急角色要等到英法聯軍入侵時才會得到更大的發揮。咸豐十年八月初八日，咸豐皇帝意識到英法聯軍即將進入北京，倉皇避走熱河。豫親王義道當時受命為留京王大臣，與大學士桂良同留紫禁城辦事。九月初二日，義道等接獲硃批，同意在京各衙門緊急本章得依其先前所奏改題為奏。義道等雖即行知會各衙門遵照辦理，卻又於十九日再度奏請「通本未便改題，墾請暫緩辦理」。他們的理由是：

惟通本一節本章繁多，系各直省督撫專銜具題之件，若令其改題為奏，路途窵遠，時日久稽，恐於公事轉有窒礙；所有辦事人員多未及隨赴行在，又不能按日進呈。臣等公同商酌，現在撫局已成，自可暫為展緩，請於迴鑾之後，再與部本一體票擬進呈，以歸畫一。

義道等先是為求時效，奏請將在京各衙門緊急本章改題為奏，但在獲准後，又考慮各省題本如果一體改為奏摺，一來路途遙遠，二來行在人手恐有不足，故又再度請將地方題本先留京，等待皇帝回京後再行進呈。咸豐皇帝顯然不認同如此消極的做法，三日之後下旨：

本日據義道等奏：通本未便改題，懇請展緩辦理一折。朕因各衙門應辦事件，積壓日久，清理為難。昨日已諭知留京王大臣等飭令派出隨扈各部院堂司各官，迅赴行在當差，所有應進本章自應陸續呈進，免致愈積愈多。若俟迴鑾後概行呈遞，未免披覽太勞。著義道等查明從前巡幸木蘭舊例，本章系幾日一進，照例辦理。至各衙門緊急本章自應改題為奏。其餘本章均有一定限期，亦不得任令稽延，轉滋流弊。著與通本一體票擬進呈，以疏積滯。將此諭令知之。

咸豐皇帝的考慮是，本章不可積壓，否則日後很難清理，因此在各衙門補足行在人力的情況下，除了在京或直省緊急本章可以改題為奏外，所有本章，包括通本，都應該依時進呈，不得稽延；本章俟迴鑾後始行呈遞不在他的選項內。因此，他要義道依循歷來巡幸木蘭舊例辦理，按時進呈。君臣對於通本應否進呈固然不同調，但都同意如果事件緊急，可以奏摺取代題本進呈。奏摺的簡捷流程被認為適合在危機時刻取代題本，但也僅限於緊急事件，其餘尋常案件還是必須依例具題。

然而，咸豐朝首見一時權宜性的改題為奏事件成為了慣例，歷同、光二朝，直到宣統年間，地方官都以相同的理由奏請改題為奏。咸豐八年十二月七日湖廣總督官文奏請准予湖北省每年需造冊送部查核之「各標鎮協營原額增添裁汰缺額兵丁馬匹船隻各數目改題為奏」。他的理由是：

楚北自咸豐二年以後屢遭兵燹，各標協馬匹年額倒斃例由棚銀買補者，因餉干積欠未發無從添買，即額設戰舡亦因無款興修，或被賊毀失無存，均俟庫款稍充，分別籌項買補齊全後，再行循例題報。

咸豐皇帝硃批：「該部知道。」咸豐十年三月初十日與十一年七月七日官文又以同樣的理由分別為咸豐八年、九年之題報事奏請改題為奏。到了同治朝，官文依然以同樣的理由奏請改題為奏。繼任的李鴻章及署理的郭柏蔭、李瀚章也是循例辦理，而當李瀚章於光緒朝再任湖廣總督時，仍然不改其志，繼續奏請「暫照案改題為奏」，「應俟庫款充裕添補齊全後方可循例題報」。隨後繼任的總督，如譚繼洵、張之洞、端方、陳夔龍、楊文鼎等，也都曾針對此案上過同樣性質的摺子。因此，從咸豐八年一直到宣統元年（1909）的51年間，湖北省每年該盤點的兵丁馬匹戰船數目在經費添補齊全前都是暫照案改題為奏。慣例一旦形成，一般官員只是照案辦理；如果統治者不在意，一切照舊，行禮如儀，無人會去深究其原委。無怪乎在光緒二十七年八月廢止題本後，原本該用題本的公文都已「按照新章改題為奏」了，湖廣總督端方於光緒二十八年十二月所上的摺子開端仍然寫道，「為湖北省各標鎮協營原額增添裁汰缺額兵丁馬匹戰船各數目照案改題為奏恭折仰祈聖鑒事」。同樣的字句也見於光緒三十四年十二月五日陳夔龍的奏摺。

到了同治朝，除了上述承繼咸豐朝的湖廣總督案例外，仍可見到一些救急性、權宜性的改題為奏事件。同治三年（1864），同治皇帝在接到曾國藩奏報江南省貢院修理工竣的摺子後，即諭令禮部改題為奏，迅速辦理簡派江南省十一月將舉行鄉試的考官事宜。江南省貢院於太平軍佔領期間受損，六月間江寧收復後即鳩工興修，預計九月二十日完工，十一月舉行鄉試。曾國藩遂於九月十一日具折請旨簡放主考官。他指出，向來八月鄉試，都是在六月二十日禮部進本，二十二日簡放主考。這次十一月鄉試似應在九月二十二日簡放考官。同治皇帝的諭旨頒於十九日，距二十二日只有三天，顯然時間緊迫，同治皇帝因而諭令禮部改題為奏，希望能夠加速辦理。

不過，在同治朝，我們也可以看到一些非急迫性卻仍然改題為奏案例，即使最初提出時可能只是一種權宜措施。同治二年十一月十九日署通商大臣江蘇巡撫李鴻章會同總理各國事務衙門與戶部奏准：

各海關洋稅收支數目均以咸豐十年八月十七日為始，按三個月奏報一次，扣足四結，專摺奏銷一次；仍從第一結起，造具每結四柱清冊，送部查核，毋庸按照關期題銷，以清界畫而免稽延。其各關應徵常稅仍令各按關期照常題銷，以符舊制。

清代海關每年徵收稅銀一向系按照關期將收支各數具題報部。而洋稅因英法兩國各二成扣款統自咸豐十年八月十七日起以外國三個月為一結，按結由各關奏報一次。李鴻章等的考慮是，「若仍照常稅之例辦理題銷，是入數既不能不以結期為斷，出數又不能不以關期為斷，關期與結期互有參差，入數與出數即多轇轕」。因而，決定將各海關洋稅收支數目均以咸豐十年八月十七日為基準日，仍按三個月為一結奏報一次，每四結專摺奏銷一次，也就是每十二個月改題為奏，報部核銷，而常稅仍照原有體制依照關期具題。這明顯是考慮洋稅徵收便利所作的調整。另外，我們也看到同治八年盛京刑部侍郎志和奏報，奉天省奉旨補行計典有舉無劾改題為奏事。奉天省每三年的大計有舉無劾依例改題為奏的案例在光緒朝也可見到。至於為何奉天省的計典須改題為奏，目前尚不清楚。

五

光緒朝的改題為奏

雖然清政府在光緒二十七年廢止了題本，讓改題為奏案例走入歷史，但是，根據目前掌握的資料，在廢題本的諭令發布前，朝廷上下未見關乎是否該廢題本的討論，見到的依然只是改題為奏的奏疏。從光緒二年開始，禮部、吏部、刑部分別奏准了幾件改題為奏的案例。根據《會典》，光緒二年咨准，當年丙子恩科宗室會試題目改題為奏。也就是將宗室會試題目紙並考官等請安各折，於十七日士子出場後，一併交出，於十八日一同具奏。光緒三年，為因應封篆期內例不進本的規定，吏部奏准，每年十二月月選人員，如系有關缺分者，於次年正月二十日以前改題為奏。光緒九年四月二十日山西巡撫張之洞奏請將該省積壓數十年之久未造報請銷積案改題為奏，以期簡易。得旨，「著照所請，該部知道」。光緒十七年九月三日，刑部因為各省審擬尋常盜案題奏不能畫一，奏請將此等件一律改題為奏；同時亦請將各省罪應斬絞的人命等案，一併改題為奏。兩案均得旨「依議行」。不過，令人不解的是，光緒十九年三月二十九日，山西巡撫張煦又奏請將該省尋常盜案依陝西省前例改題為奏，以期迅速。得旨，「刑部知道」。張煦是在光緒十五年四月十日陝西巡撫任上奏請將尋常盜案改題為奏，獲准實施。不過無論如何，如果只是因為各省題奏不能畫一，就將所有盜案無分輕重，一律改題為奏，當朝統治者對其先祖雍正、乾隆與嘉慶三帝所念茲在茲的體制問題顯然已不在意了。十年後題本的被廢也就不令人意外了。

光緒皇帝

根據庄吉發的研究，光緒二十六年庚子拳變八國聯軍進入北京，是清廷廢除題本的關鍵。當年七月二十一日，慈禧與光緒皇帝離京，前往山西太原；八月，因晉省荒歉，供應不繼，且省城電報不通，聯繫困難，遂於閏八月初八日啟程往西安；九月初四日抵西安府，駐蹕行宮，直到次年八月二十四日始啟鑾回宮，十一月二十八日返抵京城。這一年期間，先是湖南巡撫俞廉三於二十六年八月六日與閏八月十二日二度上奏，以「驛道梗阻」，請求遞送行在緊要本章，可酌量改題為奏，以免遲誤。九月十二日，軍機大臣以「行在無檔案可核，請飭各督撫於本年尋常年例題本，暫緩送部，俟迴鑾後再行照常辦理；緊要事件准其改題為奏」。十月二日，全權大臣大學士李鴻章奏「請將題本暫緩送閣」。換言之，迴鑾以前，朝廷不處理一般性公務，僅受理緊要事件，也就是所有改題為奏案件。庄吉發認為，九月十二日即為「清廷頒布改題為奏諭旨的確切日期」。不過，如果觀察後來的發展，軍機大臣九月十二日緊要事件奉准改題為奏的諭旨應該只是原則性的宣示，具體的緊要事件仍需個案奏准。例如，九月二十一日，山西巡撫錫良奏請，「嗣後遇有副將以至守備各缺例應題補者，隨時改題為奏；俟部務整理後，仍規復舊章」。十一月六日，吏部尚書敬信等奏，「京員懸缺太多，應補各官，請改題為奏，免曠職務；其月選官及分發人員，請俟和議有成，即簡在京王大臣先行驗放，以示體恤」。此後一直到光緒二十七年八月十五日頒旨廢題本前，改題為奏一直是朝廷處理本章問題的基調，廢止題本一直不曾是個選項。即使觸發決定廢題本的李鴻章等所上的摺子也僅止於改題為奏。

光緒朝奏摺

光緒二十七年八月七日，李鴻章與榮祿等因為與列國和約簽訂，上摺奏報留京辦事人員接收並移回大內辦公情形與整頓內閣題本辦法。關於後者，他們指出：

伏念臣衙門日行公事具有成例可循，在在均關緊要；甚或鴻文鉅典悉承列聖製作之精，酌古准今，至當不易。臣等久已恪遵至妥。京外本章每年不下萬餘件，收發、翻繕、票擬、進呈，期限既嚴責成，亦故法至善也。乃行之既久，流弊漸生，不敢不為我皇太后、皇上備細陳之。查壇廟記事、禾穀題銷，以及罪犯刑名、疏防參革之各項本章，無論京外，按限分送，臣衙門票擬進呈，毫無弊竇。惟有請補、請署暨大計參罰本件，謂之缺本，必俟進呈出科後，始克遵旨辦理，總有例限；而本內字樣每多迴避。承辦各員賢愚不等，難免借迴避之說移前挪後，為調劑私人之計。夫地方官既被參撤，其為人地不宜可知；乃以題本遲滯之故，致遂劣員戀棧之心，吏治民生安有起色。查上年變亂以來，凡京外有關缺分題本率皆專折具奏，以期迅速，而免延擱。統計此項本章，每年不過千餘件，謹擬變通辦法，請旨飭下各部院行省，凡屬缺分題本悉皆改題為奏，實於選補各項官缺章程大有稗益。如蒙俞允，臣等遵即咨照各部院暨通政使司，迅將其餘本章一俟迴鑾後即行陸續送閣，照舊由臣等定期票擬進呈，以免積壓日久，別啟弊端。

全文僅述官員濫用制度所產生的弊端，為改進人地不宜員戀棧職位之失，奏請將缺分題本改題為奏，並無一語提及廢除題本之意。但八月十五日的上諭卻是完全根除題本：

諭內閣：李鴻章奏妥籌本章辦法一折，據稱向例各項本章，均由內閣票擬進呈，其請補請署各項本件，必俟進呈出科後，始行遵旨辦理。請嗣後凡屬缺分題本，改題為奏，以免積壓。其餘本章照舊票擬進呈等語。內外各衙門一切題本，多屬繁複。現在整頓庶務，諸事務去浮文。嗣後除賀本照常恭進外，所有缺分題本及向來專系具題之件均著改題為奏；其餘各項本章，即行一律刪除，以歸簡易。將此通諭知之。

觀此諭旨，廢除題本的理由是，「現在整頓庶務，諸事務去浮文」，而「內外一切題本多屬繁複」，所以必須去除。由於未曾見到光緒朝皇太后或皇上關於題奏的看法，而上述理由太過簡單，無法了解他們做此決策背後的原因。然庄吉髮指出，張之洞於此諭發出的二個多月前，也就是光緒二十七年六月初四日所上的整頓中法十二條奏摺中提及「將題本永遠省除」。張之洞的奏摺是應光緒二十六年十二月初十日的上諭而提出的。是日上諭要求京內外官員就如何興國、求才、裕民、修武等項兩個月內條陳意見以聞。張之洞永遠省除題本的提議是他「簡文法」三端中的一端，即「省題本」：

查題本乃前明舊制，既有副本，又有貼黃，兼須繕寫宋字，繁複遲緩。我朝雍正年間，諭令臣工將要事改為摺奏，簡速易覽，遠勝題本。五十年來各省己多改題為奏之案。上年冬間，曾經行在部臣奏請將題本暫緩辦理；此後擬請查核詳議，永遠省除，分別改為奏咨。

張之洞提及，「上年冬間，曾經行在部臣奏請將題本暫緩辦理」。其實，上文提到，光緒二十六年八、九月間，不僅軍機大臣，尚有地方巡撫奏請緊要案件准予改題為奏，如果不是張之洞的意見影響了慈禧或光緒皇帝做出廢題本的決定，在許多本章已改成摺奏上聞的情況下，再加上求變氛圍的催化，更進一步廢除題本，似乎也是順理成章之事。行之二百多年的題本制度就在前明舊制與繁複遲緩的理由下被廢止了。雍正等所顧慮的改題為奏有違體制已不再是問題。然而，這顯然是個匆忙的決定，未見其他配套措施同時頒布。九月十五日兩江總督劉坤一就其主管衙門各項題本具體作法條列清單，具折呈請核示。他提出的原則是，原本應具奏又要具題的案件就不再具題；事關緊要的，即改為專折具奏；一向以黃冊具題的，則改為開單具奏；其餘循例具題的一般案件，也就隨時咨部核辦，每月摘錄各案簡明案由匯奏。朝廷的回復是，「著照所請該衙門知道，單並發」。由這份奏摺看來，廢除題本後的因應辦法，中央並無具體規劃，而是由各省督撫各行其是，奏請同意。專管題本的通政使司要到次年正月二十七日始被裁撤。而改題為奏後的奏摺仍然維持不用印的習慣。因此，光緒二十七年以後的公文都不見關防。

六

題奏並行的背後

行之二百多年的題本就這麼倉促地走入歷史，由奏摺取而代之。這樣的發展可能是當時很多人始料未及的。但這也顯示，經過百餘年來改題為奏的發展，到了清末，無論君或臣，對於奏摺的認知，與清初諸帝已相去甚遠。康熙皇帝發展奏摺，建立與官員間通訊息的私密管道，目的在搜集情報。雍正皇帝擴增可以具折官員的人數，並建立奏摺傳遞與回繳的制度。相較於題本須由通政司進呈，且在內閣中幾經轉手始達御前，不僅易泄機密，也易造成時程延宕；奏摺則可經由專差或驛遞直達天聽，在保密與時效上佔盡優勢。地方督撫可能真是因為後者的優勢，也可能只是像乾隆皇帝所說的為求表現而舍題本就奏摺。乾隆與嘉慶二帝也曾為了時效考慮，主動要求若干情節重大的命、盜案改題為奏，也同意了若干人事、報銷案改題為奏的請求。咸豐皇帝也為了救急，同意通本改題為奏的權宜措施。而道咸同光四朝的中央部院也都為了時效問題，而有改題為奏的請求。他們應該也認識到題本繁複的問題，而且也體認改題為奏有助於行政效率的提升，但乾隆以下諸帝無意以奏摺全面取代題本。原因何在？這可以從兩個層面來看。對於清初三帝如雍正、乾隆、嘉慶而言，奏摺固然可以提升行政效率，但它也不是全然沒有問題。雍正皇帝就擔心以奏摺代題本會因此而督撫侵六部之權，布、按兩使得以掣督撫之肘，有害政務之推行；同時，他也擔心自己未能詳查檔案，思慮有不周之處。其實，不僅統治者有這樣的顧慮，地方官員也有相同的疑慮。曾國藩就指出，所有刑名錢穀、文武員補缺、營汛疏防、按限參劾等案的辦理必須參考過去的成案章程，他因為督辦軍務，不在任所，無法查考案捲成例，因而要求尋常循例具題案件暫緩辦理。對乾隆皇帝而言，地方非機密性公務應當繕本具題，方符合體制。雖然他仍將雍正皇帝的顧慮放在心中，但如系重大事件，為求速效，地方督撫可以專摺奏聞。到了晚年，效率問題成為他對公事應題應奏拿捏的主要考慮，但時效性並非最終的考慮。這充分反映在他對於殺死一家二命案應否專折具奏決定的反覆上。前文提到他先是因為二兄弟被殺，認為「情罪甚重」，為免兇犯「日久稽誅」，諭令日後殺死一家二命之案均需專折具奏。可是不久，他又考慮到類似案子「所犯情罪亦有不同」，不宜一體適用，速效的考慮必須有所調整時，又取消了殺死一家二命專折具奏的規定。同樣的，嘉慶皇帝對於公事應題應奏的取決煞費苦心。他三次要求臣僚就人命案件檢討前朝應題應奏規定，並要刑部訂出具體條款，照章實施，違者議處。

至於嘉慶以下的道咸同光諸帝，目前未見他們對於公事應題應奏意見的文字記載。這當然有其主客觀因素。就主觀因素而言，同治與光緒二帝均為幼年即位，分別由母后與太后垂簾聽政，同治十八歲親政後次年即去世，自然不及表達意見；光緒雖於十九歲親政，但仍受慈禧控制，當也難以表示看法。然而，可能有一個更重要的客觀因素，造成道咸同光四帝未對奏摺與題本的關係表達立場，即他們（包括聽政的慈禧）都未意識到題奏分際會是一個問題。換言之，在乾嘉二朝七八十年改題為奏的政策下，奏摺原本作為君臣間私密通訊的角色已為人所淡忘，奏摺只是用於重要事件的另一種公文。然而，無論是什麼原因導致他們的沉默，他們畢竟都沒有以奏摺全面取代題本。若非庚子拳亂致使北京淪陷的刺激，相信這樣的作法不會改變。題本畢竟是一項已經運行超過二百五十多年的文書制度。

不過，透過檢視各朝改題為奏案例發展過程，不難發現乾嘉以後對奏摺的認識已有很大的不同。康熙皇帝曾於康熙五十一年元月二十八日對領侍衛內大臣、大學士、都統、尚書、副都統、侍郎、學士、副都御史等下旨表明：「（但）不聞不見之事甚多。……此外所不得聞者，常令各該將軍、總督、巡撫、提督、總兵官因請安折內附陳密奏，故各省之事不能欺隱。此於國計民生大有裨益也。爾等皆朕所信任，位至大臣，當與諸省將軍、督撫、提鎮一體於請安折內，將應奏之事，各罄所見，開列陳奏。」這事載於《聖祖實錄》，但一百八十多年後的湖廣總督張之洞僅記得，是雍正皇帝諭令：「將要事改為摺奏。」其實，前文已指出，同意要事改題為奏的，是乾隆皇帝，並非雍正皇帝。張之洞生於道光十七年，咸豐二年壬子科舉人，同治二年癸亥恩科進士及第，從此踏入仕途，歷任湖北、四川學政，翰林院侍讀、侍講，山西巡撫，兩廣、湖廣總督，軍機大臣等職；他於同光兩朝任官，仕宦經歷豐富，但他對奏摺設立的原委與發展竟全然無法掌握。而另一方面，在張之洞的認知中，改題為奏之案僅有五十年的歷史。換言之，他僅記得他中舉以後的改題為奏案，完全不清楚改題奏在咸豐、同治、光緒三朝以前的發展。綜合這兩點，我們或許可以說，康熙皇帝創設奏摺的史實與乾嘉等朝改題為奏的發展已不在道咸同光四朝人的腦海中。如果道咸同光四帝也像雍乾嘉三帝一樣，對題奏分際的維持念茲在茲，張之洞對於改題為奏案的歷史記憶當不止於個人的經歷。因此，乾嘉以後，改題為奏應當已成為例行公事，只要認為公事上有需要，就具摺奏請，而朝廷也都會同意其請，下部知之。此舉是否有違題奏分際、破壞體制，對道咸同光四朝統治者而言，已不是問題，因為他們根本就沒有這樣的問題意識。上文提到，湖北省因為兵災毀損每年盤點兵丁馬匹戰船數目，從咸豐八年開始，每年都奏請在經費添補齊全前暫照案改題為奏，時間長達五十一年，就是一個很好的例子。

七

結論

本文透過「改題為奏」的角度，檢視清代康熙以迄光緒年間奏摺制度的發展。在康熙、雍正兩朝，奏摺仍然只是官員與皇帝之間的私人通訊。雖然其間內容可能涉及地方公事，但必須經過具題始能見諸施行。乾隆朝以後，經由改題為奏的提出，奏摺不再只是統治者與臣僚間的私人通信，而是與題本一樣具有公文書的性質；題本與奏摺不再是雍正皇帝眼中二個互斥的文書。在雍正朝，凡事如當具題，則無需摺奏，以免勞煩聖上。但在乾隆朝，題本與奏摺成了二種相輔相成的公文書。雖然在乾隆與嘉慶皇帝的堅持下，直到光緒末年廢題本前，奏摺的公文性質只限於某些命案、人事案、報銷案，以及一些搶時間的救急案件等，但換個觀察角度，奏摺與題本並存實是清代公文書制度的一大特色。而在一定程度上，二者甚而可以說一直處於一種競爭狀態下。就時效性而言，奏摺可不經內閣，直達御前，相較題本的幾經轉手，自然有其優勢。這也說明了何以不斷地有地方督撫，以及後來的中央部院官員爭取改題為奏。當然官員爭取在天子前的能見度也是可能的因素。其實，康熙皇帝迫於時效，不待具題，即將四川松潘總兵摺奏意見直接敕部議的決定，就註定了奏摺不可能僅止於君臣間的私密通訊角色。乾隆皇帝同意重要與機密公事得以改題為奏，無疑是開啟這場公文書革命的契機。而我們今日所認知的例行公事用題本，重要公事用奏摺，其實是經歷了一個改題為奏的過程。

透過檢視這段改題為奏的發展過程，不難注意到居上位的統治者在制度維繫上所扮演的關鍵角色，以及官員的等因奉此。若非雍正、乾隆、嘉慶等帝的堅持，奏摺在清代的發展會是什麼景況實難預料；眾湖廣總督們的一再暫照案改題為奏，也讓人更能體會何以乾隆皇帝必須不時藉由叫魂等個案來整飭其治下的官員，就像孔復禮（Philip A. Kuhn）在《叫魂》（Soulstealers）一書所呈現的。道光以下諸帝對改題為奏議題的沉默無疑中斷了統治階層對此議題的關懷，也中斷了幾代人對此議題的歷史記憶。張之洞對改題為奏問題的記憶如此短暫，可能受其影響，當然這更讓人意識到個人閱歷的局限，以及時間因素對制度維繫的影響。當然這些問題必須放在傳統中國官僚體制運行的架構下來討論，不是這篇小文所能承載的。

本文發表於《四川大學學報》（哲學社會科學版）2017年第2期。 （責任編輯：史雲鵬）

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