遷走500萬人，不只是傳說——七問北京人口

「太胖」，習近平總書記在2014年2月調研北京時，曾這樣比喻北京如今臃腫的身材。而在各項沉重的指標中，人口是揮之不去的話題。在2014年北京兩會上，「人口」是被提及次數最多的關鍵詞，足足182次。

這可能是北京最不願意看到的「提前完成規劃目標」。早在2010年，北京人口就整整提前10年，突破了1800萬的人口規劃目標。

伴隨著人口的節節飆升，各種傳言也不脛而走。北京將遷走500萬人、清理農民工、靠高房價遏制人口……北京及全國兩會期間，一些人大代表、政協委員的發言，往往成為網友喜聞樂見的段子。

如今，北京總體規劃即將修改，不出意外的話，人口目標將會是調整的重點。北京的人口容量上限到底在哪裡？人口該往哪裡疏散？南方周末記者採訪了6位權威專家，求證傳言真偽，並理清未來人口趨勢。

一問：會有五百萬人疏散至河北嗎？

陸傑華：不是很了解。但北京一直希望疏解人口，現在這種呼聲越來越強烈。無論是疏散500萬還是100萬人，首先需要在城市功能定位上更明確。城市功能不疏解，人口很難疏解的。

周江評：人口和產業的集聚和擴散，受客觀經濟規律的影響。主觀安排，比如政策扶持或資源輸出有一定作用，要在認清客觀規律的基礎上因勢利導才可能有所作為。否則，很可能事倍功半。

二問：北京控制人口的政策為何會失效？

段成榮：城市化在現代化過程中，人口要由農村向城市集中，這是一個基本過程。幾十年里，我們一直有意識或者無意識地希望迴避這個過程，甚至希望阻止逆轉這個過程，這種想法在很長時間內成為整個國家城市發展戰略的基本思路。以這樣一種違背規律的想法為指導制定出來的種種規劃，達不到預期效果，應該是預料中的事。

陸傑華：現在主要是「以業控人，以房管人，以證管人」，但「以業控人」並沒有落地。在GDP的現實壓力下，北京一邊提疏解功能，一邊又在不斷上馬產業項目，「以業控人」的政策目標被架空。政府的大量工作在「以房管人」和「以證管人」的末端管理，人都進來了，再去管。

1990年代北京建設衛星城，初衷是希望人口向衛星城分流。到現在已二十多年，衛星城沒有發揮實際作用。21世紀初，我們確定了《2004-2020年城市總體規劃》，把城市分為四個功能區，核心區、拓展區、新區和生態涵養區。規劃中人口是分流了，但是產業沒有分流，人口沒有隨著產業分散。之後，政府也在新區建了很多安置房，但百姓人走了，戶口不願走，造成人戶分離。

趙燕菁：高水平的公共服務和隱性的各種補貼，是北京作為一個首都無可改變的特徵。只要這個特徵不變，北京就必然是一個政策窪地。研究如何不讓人口流入北京，就像研究如何讓水不向低處流。

三問：一些專家提出的高房價、高學歷、清理農民工等措施，能否控制住北京人口？

陸傑華：這些手段都和發展思路相違背了。在計劃經濟體制下，完全靠行政手段可以奏效，但現在效果越來越不明顯。大多數人並沒有把這些流動人口驅趕出北京的想法，本地人口和流動人口能夠相互融合，這樣才能使我們的城市發展有序。

我覺得未來北京市的人口調控應該走這樣的思路：政府制定規劃，市場決定崗位，個人決定去留。政府不能控制人，政府要管的是產業、是規劃，讓市場去決定這個崗位，個人決定我是不是留在北京。

周江評：在社會主義市場經濟的條件下，房價應主要由市場確定。中央也明確了政府要退出市場能夠發揮作用的領域。我不知道專家高房價的主意是怎麼得來的。

高學歷不等於市場或社會對人才的真實需求。但無論是北京還是別的城市要發展好，無論是學術型和技能型的人才都離不開。我們怎麼能通過學歷控制人口？

清理農民工的想法，更是讓我匪夷所思。今天，中國的任何一個城市要正常運轉，根本離不開一定數量的農民工。如果有所謂的清理政策，造成有關工作的用工短缺，那就不是人口控制的問題了，而是城市能否正常運轉的問題。

四問：北京到底能容納多少人？

翟振武：僅看用地的話，北京三四千萬人都能活。但是現在環境污染、交通、垃圾問題，居住成本也越來越高，已經非常不合適了。但人口繼續增加，環境只能更差，目前北京兩千多萬人，已經很多很多了，能維持最好。世界有幾個城市兩千多萬？今後人口總數不會降低，增速減緩是能做到的，相當長時間不會超過三千萬人。

趙燕菁：十幾年前，我提出一個規劃命題，那就是規模並不重要，關鍵是結構。在我看來，最優規模是相對的概念，它取決於對應的城市結構。一個大象和一個螞蟻，誰的規模是「最優的」？顯然，脫離一定的結構，規模的合適與否壓根就是無解。與其控制規模，不如控制結構。但問題恰恰是我們不知道什麼是「最優的」結構。控制城市人口，關鍵是轉變城市結構，成為更有承載力的城市。大家現在不討論城市結構，而討論城市大小，這些都是偽命題。有合理的城市結構，北京再容納上千萬人都可以，如果結構不合理，即是人口再減少一半，也會超出城市的承載力。

五問：北京人口會疏散到哪裡去？

翟振武：只有河北周圍形成比較有吸引力的城市，對北京疏散人口才有效果。否則還是不行。事實上，河北也是有條件的，建議儘快做一批中型城市。

趙燕菁：在北京，各區存在平行的競爭關係。如果現在的行政結構不變，北京一定還會像歷次規劃一樣，按照各方角力的結果向四周蔓延——各方向蔓延的多寡，取決於各區財政能力的強弱。但那不是北京人口的疏散。如果要想真正疏解人口，使北京中心城區的人口流向周邊，唯一的辦法就是創造一個比北京公共服務更好的地方。我想不出把行政中心遷出北京之外，還有什麼更好的辦法可以做到這一點。

六問：五環內會不會變成人口限制區？

原新：應該限制五環以內的發展。我建議把物流、批發市場都搬到六環或者以外。這些行業都涉及到很多人力。前提是項目先走，人才能走。北京的人口不是一個無解的難題，關鍵是有沒有決心，有沒有落實。

周江評：任何的政策都是有兩面性的。以上的控制，短期內可能會有一定效果。但是，上有政策，下有對策，政策可能會出現我們意想不到的結果，例如北京沿放射型的高速公路周邊出現蔓延式人口和產業分布的情況，城市發展郊區化——這些一度是我們城鄉規劃人力圖克服的問題。對於北京市的人口管理和調控，一定是要組合政策，疏導和控制相結合，任何一個孤立的政策一定是低效乃至無效的。

七問：北京可以學習哪個城市的人口經驗？

段成榮：國際上推崇的是巴黎經驗，巴黎中心城區外圍建了七個衛星城，但這些衛星城不只是卧城，而是有很強的經濟功能的。人口就不會像我們這樣，晚上住在卧城，白天擠到城市裡。

原新：可以學習澳大利亞首都堪培拉，只是一個單純的政治中心，不會追求GDP和經濟發展，作為一個首都來說，總覺得更多是一個政治文化信息中心，而不應該成為一個經濟中心，否則人只能越來越多。

周江評：美國立國之初，首都是設在費城的。之後，經過各州的政治協商，首都設立在了華盛頓特區。華盛頓的規劃建設者把華盛頓的主要功能定位在了政治中心，而非產業、文化、經濟等中心。這讓華盛頓的功能相對簡單，人口也不容易膨脹。

第二是德國，1990年德國重新統一之後，德國人把首都從波恩遷回了柏林。他們把大部分的聯邦政府機構及其附屬單位陸續地遷到了柏林，另外一方面他們把6個聯邦政府機構及其附屬單位留在了波恩，同時大力鼓勵聯合國、國際組織的各種機構進駐波恩。到今天，柏林因為有波恩的存在，沒有出現人口井噴的情形。

第三，荷蘭的海牙和阿姆斯特丹，則是分別承擔了政治功能（海牙）和經濟、文化功能（阿姆斯特丹）。鄰近的鹿特丹，則是荷蘭的航運中心。因為功能的相對分散，三個城市人口總數都不是很多，然而，三個城市及其周邊大大小小的城鎮，組合形成的蘭斯塔德地區，卻是世界上人口最密集的城市區域，也是世界上生活品質最高的城市區域之一。

受訪嘉賓

段成榮 中國人民大學人口研究所所長

陸傑華 原國家人口和計劃生育委員會專家委員會委員

翟振武 中國人口學會常務副會長

趙燕菁 廈門市規劃局局長、

原住建部中國城市規劃設計研究院副總規劃師

周江評 美國愛荷華州立大學博士

原 新 南開大學人口與發展研究所教授

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