中國式改革（二）安居樂業的努力

1999年，時任國務院總理的朱鎔基參觀完新加坡的保障性住房後，對上前提問的記者說，「我的政府太窮了」。如今，這個他曾領導的國家已成為世界第二大經濟體，「居者有其屋」也已從一個異域的概念變成最實際的訴求。回顧12年房改之路，處處可見中國人為安居樂業而做出的不凡努力。為高房價「埋下伏筆」的分稅制1994年，歷時8年討論的分稅制正式出台。分稅制改革曾經歷重重阻力，但其對於住房問題的深遠影響，一開始並未浮上水面。

分稅制實行後，增值稅75%上繳中央、25%留作地方，即使在浙江、廣東等經濟增長比較快的省市，由於所得稅改為共享稅，地方財政從中收益也並不高。中央財政日益得以充實，則意味著地方政府不得不「廣開稅源」，以讓調整後的財權和事權「盡量匹配」。[詳細]掌握在地方手中的土地出讓金，逐漸成為地方補充財政收入難得的收益，全國土地出讓總收入逐年高漲。在分稅制實行後幾年，人們也開始發現，地方壟斷土地銷售及其造成的高地價，已成為推高房價的主要原因。[詳細]福利分房終止，買房從此變成最大筆個人消費1998年頒布的「23號文件」是中國房產史的重要分水嶺。它終結了40多年的福利分房制度、為房產業市場化打下重要根基，卻也注入了無限的不確定性。

「23號文件」對中國房地產業市場化的積極意義不言而喻，但其發揮的作用本應更大。除了廢止了福利分房制度外，文件實際上還勾畫了一套新住房供應體系藍圖：理想狀態下，通過商品房、政府補貼和政府保障「三管齊下」滿足住房需求。文件還提出，過渡期間要以經適房「磚頭補貼」、工資補貼或廉租房等來實現「居者有其屋」。[詳細]1998年6月底，是最初規定的福利分房的截止日期。幸運的人能趕上單位「突擊分房」，7萬塊就能買到60平米兩居室。但最終，由於機關福利房的存在，全國多地「末班車」一直延續到了2000年才稍稍平歇。[詳細]1999年，為配合「23號文件」，國務院下發「10號文件」，規定在京中央機關和國家機關停止住房實物分配，逐步實行「住房分配貨幣化」，並明確規定從公務員到局級幹部的「職工購房補貼建築面積標準」，規定如果房子超過級別標準，超標部分需按1500元/平方米補齊差價。[詳細]沒有了福利房後，買房成為中國人最大的一項消費支出。1999年2月，中國人民銀行下發《關於開展個人消費信貸的指導意見》，為商品房消費「加碼」。 「貸款買房」、「按揭」等新概念進入中國人生活，買房從「等國家建房，靠組織分房，要單位給房」的集團消費轉向個人消費。[詳細]在各種力量推動的12年「全盤市場化」之後，有錢人能選的（商品）房越來越多，窮人可住的（保障）房越來越少。房改以來，市場化被誇大的程度，已過分超越了保障性住房被關照的程度。「房價畸高」成為房改的新階段。[詳細]地方「瘋狂圈地」的4年，房價從此走上「快車道」分稅制和福利分房的終結開啟了房產市場化，也誘發了地方止不住的「賣地慾望」、降不下來的高房價等一些列問題。

城市擴張和土地佔用帶來的稅收，包括建築業、房地產業的營業稅和所得稅、耕地佔用稅等則全部歸地方享有，「攤大餅」式的城市擴張因而被很多地方作為擴充稅源之舉。自房改後的1999年起，很多地方政府開始大舉「賣地生財」，在當時的「土地協議出讓制」下，作為「地主」的政府不僅有動力、也有能力賣地。[詳細]1999年到2002年，杭州市餘杭區曾進行一次大規模「賣地運動」，當地政府把和杭州市區接壤的36000畝土地陸續低價出讓給開發商。[詳細]「土地財政」正式成為專有名詞,它代表著「征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地」的模式。地方政府從土地出讓金獲得的收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國土地出讓金達9100多億元, 約相當於同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2010年，這個數字的最新記錄是2.7萬億元。[詳細]2002年5月9日，國土資源部發文規定，包括商品住宅用地在內的經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式公開交易。更接近市場化、允許社會公開競爭的 「招拍掛」出台，標誌著曾被過分利用的「協議出讓制」（即政府與土地使用者協商地價）的退出。從「賣地生財」到「價高者得」，市場化的操作也未能抑制地價的繼續猛增，房價更是在地價的助推下一路高歌。[詳細]行政調控開始，商品房房價掉進「越調越漲」怪圈商品房價格的「瘋漲」最終引起了高層的注意。商品房、開發商、炒房團輪番被「盯上」，行政力量再度介入到進行了幾年的市場化進程當中。

2002年起，全國房價上漲明顯； 2004年，全國房價出現階段性「井噴」。據當時數據統計，當年1-8月份商品房價格漲幅達到了歷史性的兩位數。上海、浙江房價一度漲幅過20%，而與之同步的，是地價的一路猛漲。[詳細]很多人把2005年戲稱為中國房地產業的「宏觀調控元年」。當年兩會之後，密集的政策雷霆讓整個行業「猝不及防」。央行率先宣布取消住房貸款優惠利率、隨後又在一些地區將首付比例從20%提高到30%，這成為當年調控實質性的第一招。但這只是個開始。[詳細]宏觀調控開始後的第5年，「國十條」出台，它被稱為「史上最嚴厲的房市調控措施」。文件對2010年兩會期間有關房價的討論進行了回應，將穩定房價的責任明確壓在地方政府頭上，甚至允許國土部門將（土地上將要蓋好的）住房銷售價格寫入土地出讓合同。[詳細]事實上，2005年至2007年國務院三度下發文件的所有努力，都在嘗試讓房改重新回到1998年的政策上——盤活市場化的同時，保障中低收入者住房的問題。然而，與調控目標不匹配的是，房產市場開始進入一個怪圈：每一輪調控後，或短暫應聲下跌後報復性上漲、或者乾脆「越控越漲」。[詳細]在高房價以外，宏觀調控方向的問題越來越引起人們的反思。一名老建設部門官員就在接受《南方都市報》採訪時稱，房改十年「形成了新的利益集團，包括地方政府，想壓低房價變得很難，這正是越調控價格越高的根本原因」。而在2005年前後直接針對房價的各次調控受挫後，被忽略多年的保障房思路重新得到了「發酵」。[詳細]房價高企讓被忽視10年的保障房回歸，社會責任艱難歸位「地王」頻出和房價的突飛猛進越來越讓決策者意識到，保障人人有房子，也是一個政府應當承擔的責任。

2005年前後，作為經適房的補充，由騰退舊公房改造的、只租不售的、專門針對城鎮最低收入者的「廉租房」被推向台前。雖然有國家硬性規定，到2006年底，仍有5個省份沒建立廉租房制度目標責任制。以至於住建部不得不下達「最後通牒」要求落實推廣，之後，在廉租房的本子上，才又有增添了268個地級以上城市。[詳細]在距房改整整10年的2007年，保障性住房體系終於得以正式走向前台。國務院下發「24號文件」， 強化住房保障體系建設和公共政策的回歸。更早前（2003年）下發「18號文件」曾重申了市場化、政府補貼、政府保障的分工，但並未引起重視，當年全國用於經適房建設的總投資只佔到當年房地產總投資的6%。[詳細]2007年8月24日，「24號文件」下發沒幾天，國務院又召開全國住房工作會議，要求城市新開工住房建設中，套型在90平方米以下的「小戶型」面積必須達70%以上，並規定廉租住房、經濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應量不得低於70%。[詳細]2010年，國務院主持各地與中央簽訂了保障性住房的責任書，並宣布在今後5年新建保障性住房3600萬套。經歷了近20年轟轟烈烈的市場化之後，保障性住房體系終於以「兜底」的姿態得以回歸，但就像當年市場化所面臨的所有壓力相似，它要衝破的枷鎖還有很多，很多。[詳細]如今，過高的房價正成為中國住房體系面臨的最重要挑戰。然而，要給「中國房改」下定論還為時尚早。這套體系進入全面的市場化才剛過十年，而它似乎還在等待一場更加深刻的變革。
推薦閱讀：