聯合國安理會的「否決權之戰」

新華網 （ 2012-02-10 09:53:10 ） 來源： 《環球》雜誌林利民2012年2月4日，由摩洛哥代表阿拉伯國家聯盟提交的敘利亞問題決議草案在聯合國安全理事會表決投票。俄羅斯和中國行使否決權，草案未獲通過。所謂「否決權」，通常是指聯合國安理會常任理事國使用反對票阻止安理會某項決議通過的權力。《聯合國憲章》規定，美國、蘇聯（蘇聯解體後由俄羅斯繼承席位）、英國、法國、中國五國為安理會常任理事國，對決議擁有「一票否決」的特殊權力。而這，往往成為影響聯合國乃至整個國際局勢的重要因素。自1945年聯合國成立以來，否決權成為各國外交鬥爭的重要工具。「否決權之戰」，則使聯合國安理會成為一個沒有硝煙的戰場，或勝或敗，往往可能使歷史重新書寫。蘇聯缺席安理會　朝戰議案僥倖通過1950年6月25日爆發的朝鮮戰爭，不但被美國認為是由中蘇所策動，還被認為是第三次世界大戰的序幕，因而決心武力介入，回應「世界共產主義挑戰」。朝戰爆發後，美國以極快的速度操縱安理會接連通過了有利於貫徹美國戰略意圖的三個議案。朝戰爆發的當天下午，美國操縱安理會通過了有關朝鮮戰爭的第一個議案，宣布朝鮮的進攻「是對和平的破壞」，要求它立即停止軍事行動並把軍隊撤回三八線以北。兩天後，美國又操縱安理會通過了第二個議案，建議聯合國會員國向韓國提供「必要的援助」。緊接著在7月7日，美國又操縱聯合國通過了第三個議案，要求組織「聯合國軍」，由一名美國司令官指揮，以聯合國名義介入朝戰，並要求各會員國依據安理會決議向「聯合國」提供軍隊及其他援助。不久，以美軍為主，包括15個僕從國軍隊在內的「聯合國軍」正式成軍，並由美國將軍麥克阿瑟指揮開赴朝鮮，開啟了「聯合國軍」武力干涉一國內政的歷史。本來，因蘇聯在安理會享有「絕對否決權」，美國很難操縱安理會通過以上三個決議。但當時蘇聯代表馬立克因安理會年初未通過中國「入聯」議案，宣布抵制安理會，未在任上。美國便乘蘇聯代表缺席之機，蓄意以最快速度操縱英法及「中華民國」代表和其他非常任理事國，以多數票通過了以上三個議案。換言之，如蘇聯代表能正常出席安理會會議並動用否決權，美國就休想通過以上三個議案，也就不能打著「聯合國軍」旗號干涉朝鮮戰爭。若如此，抗美援朝戰爭就有可能是「中美之戰」而不是中國與「聯合國軍」作戰。中國「恢復」聯合國席位 美國沒用否決權新中國成立後不久，周恩來便幾度致電聯合國，要求聯合國「取消國民政府代表團」在聯合國的一切活動，將其代表「開除」出聯合國，並恢復新中國在聯合國的合法席位。新中國要實現「恢復」聯合國席位（以下簡稱「入聯」）並「驅逐」蔣政權代表的目標，最大的障礙在美國。如果美國在安理會投否決票，中國「恢復」聯合國合法席位的道路可能更加曲折。然而，美國雖然千方百計阻撓新中國「入聯」，卻始終未動用「絕對錶決權」搞一票否決，而是採用了其他曲折的辦法。1950年初中國首次提出「恢復」聯合國席位的申請後 ，蘇聯提出了一個支持中國「入聯」的提案。當時美國駐聯合國代表表示，美國未承認「中華人民共和國」，與國民黨政權有外交關係，美國將對蘇聯提案投反對票。但美國又表示，不能把美國這一票理解為「否決票」，如果安理會多數通過蘇聯提案，美國將接受投票結果。當年1月13日，安理會就蘇聯提案進行表決，雖然未獲多數，但英國、挪威已承認新中國，法國也有此意，蘇聯、印度、南斯拉夫更是中國「入聯」的鐵杆支持者。根據這種情勢，到秋季安理會再討論時，中國有可能獲得安理會多數票，提早21年實現「入聯」目標。然而，恰在此時，朝鮮戰爭爆發。美國斷言戰爭由朝鮮發動，朝鮮得到中蘇支持，因而急劇轉變了對中國「入聯」的立場，開始著手完全封死中國「入聯」的通路。1951年11月，在第六屆聯合國大會上，美國指使泰國出面，以中國「侵略」朝鮮為由，搞了一個提案，稱「任何排除中華民國代表或容納中共的提議，不予列入議程」，要求聯大「延期討論」中國「入聯」問題。此案以37：11通過。即是說，美國在中國「入聯」問題上玩起了拖字決。此後直到1960年，美國每年都依葫蘆畫瓢，搞一個類似提案，用「延期討論」的方式把中國「入聯」問題拖了下來。到了1961年，支持中國「入聯」的國家越來越多，「延期討論」案難以為繼，美國便在當年十六屆聯大上搞了一個五國提案，宣稱「改變」中國代表權問題是「重要問題」，需要聯大2/3多數票表決通過才有效。由於美國很容易掌握1/3以上的票數，中國「入聯」又被拖了10年。1971年，中國國際威望進一步提高。這年7月基辛格秘密訪華，並宣布尼克松也將訪華，美國更難阻止其他國家投票支持中國「入聯」。當年9月舉行的第26屆聯大以壓倒多數票通過了接受中國「入聯」並驅逐國民黨政權代表的多國提案，中國終於恢復了在聯合國的地位。中美否決權大戰　幾天投票數十次聯合國秘書長名義上是聯合國最高領導，人選須由安理會推薦委派，安理會常任理事國更是對秘書長任免擁有一票否決權。因秘書長這一職位職責重大，其人選歷來是安理會爭執的焦點之一。前任秘書長瓦爾德海姆是奧地利人，曾在1971年和1976年兩度當選聯合國秘書長，1981年再次競選第三任秘書長，並得到美國支持。中國雖然對瓦爾德海姆不無好感，但在恢復聯合國安理會常任理事國席位後，一直希望能有一個第三世界人選出任聯合國秘書長。因此，在1981年的秘書長選舉中，中國支持坦尚尼亞的薩利姆參選，堅決反對瓦爾德海姆連任，而美國則支持瓦爾德海姆，反對薩利姆。結果，中美在聯合國安理會就聯合國秘書長人選問題展開了否決權大戰。中國在10月27日~28日兩天內接連投了16次否次票，否決了瓦爾德海姆連任企圖。作為報復，美國在11月4日~7日4天內也投了16次否決票，堅決阻止薩利姆出任聯合國秘書長。中美在聯合國形成僵局。後來，為打破僵局，中美各作妥協，瓦爾德海姆和薩利姆知難而退，分別退出競選。作為中美妥協的產物，秘魯人德奎利亞爾出來參選，在12月11日經安理會秘密投票當選。30年河東　30年河西安理會的大國否決權是國際現實的產物，雖有其弊端，但也有其合理性和必要性，其實質一是把維護國際和平與安全的重任委託給五大國，二是防止多數壓制少數，以緩衝大國衝突。聯合國成立之初，美國能操縱英法等國，蘇聯在安理會居於少數地位，因而不斷動用否決權保護自已的訴求。1975年以前，也就是聯合國成立後的第一個30年，蘇聯一共動用過114次否決權，占其動用否決權總數的90%，最極端的一次是，蘇聯竟然在一天內投過15次否決票，以至蘇聯駐聯合國代表被稱為「否決票機器」。美國直到1970年3月才第一次在聯合國使用否決權。1975年之前，美國僅動用過6次否決權。這表明，在聯合國成立的前期，美國對聯合國影響力很大，甚至有一定的操控能力，不需輕易動用否決權。1975年以後，美國的國際威望和對聯合國的影響力下降，開始在聯合國頻繁使用否決權。在1975年之後的三十多年中，美國動用了90多次否決權，佔美國使用否決權總數的90%以上。相反，蘇聯（俄）在此期間只動用了17次否決權，1985年後的20多年只動用了6次否決權。即是說，美國取代蘇聯成了聯合國安理會的「否決票機器」。正所謂「30年河東，30年河西」，這也說明美國在聯合國的地位及對聯合國的操控能力在下降，聯合國越來越像聯合國。中國是安理會的後來者，一直慎用否決權。中國20多次動用否決權主要用於表達對聯合國秘書長人選問題的訴求（19次），除了1981年否決瓦爾德海姆連任，70年代還在聯合國秘書長人選問題上投過3次否決票。冷戰後中國更是慎用否決權，近20年來僅動用過6次（包括最近在敘利亞問題上的否決票）。這也表明中國對聯合國及對國際事務一直秉持建設性立場。（作者系中國現代國際關係研究院研究員、《現代國際關係》主編）資料：中國的27次否決權是如何使用的第一次：1972年8月25日，中國否決了蘇聯和印度關於孟加拉國申請加入聯合國的提案。第二次：1972年9月10日，在安理會討論以色列入侵黎巴嫩的問題上，中國對英國等國提出的針對巴勒斯坦和阿拉伯國家的修正案投了否決票。第三次：1997年1月10日，中國否決了向瓜地馬拉派駐聯合國軍事觀察員的決議草案。第四次：1999年2月25日，由於馬其頓政府不顧中國的嚴正警告，執意與台灣進行所謂「復交」，中國否決了安理會關於同意聯合國駐馬其頓預防性部署部隊延期的決議草案。第五次：2007年1月12日，中國否決了美國和英國提出的有關緬甸問題的決議草案。第六次：2008年7月11日，中國否決了美英提出的關於辛巴威問題的決議草案。第七次：2011年10月4日，中國對法英等國聯合起草的「敘利亞問題決議草案」投了否決票。第八次：2012年2月4日，中國對由摩洛哥代表阿拉伯國家聯盟提交的敘利亞問題決議草案投了否決票。在聯合國秘書長人選問題上，中國曾經19次投否決票，再加上上文介紹的8次，迄今為止中國在聯合國安理會行使否決權的次數是27次。（註：學術界也有學者將台灣當局在1955年對蒙古加入聯合國決議草案投的否決票視為中國在聯合國行使的否決權，也有學者未將中國在聯合國秘書長人選問題上所投的19次否決票計入）來源：2012年2月16日出版的《環球》雜誌 第4期《環球》雜誌授權使用，其他媒體如需轉載，請與本刊聯繫。
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