盤綜錯雜的中國「雙國籍」現象

06-17

盤綜錯雜的中國「雙國籍」現象 2012-04-27 星期五

據招商銀行的一項調查顯示，中國1000萬元的富人中，近60%打算或已經完成投資移民，但多數還在國內擁有產業，於是雙重國籍成其「理想選擇」。人民日報此前也曾刊文指出，一些違法違紀分子已經「秘密取得外籍身份或者雙重國籍」。

十一屆全國人大常委會第二十六次會議將於今日（27日）閉幕，提交會議審議的出境入境管理法草案(二審稿)在總則第五條明確規定：「國家建立統一的出境入境管理信息平台，實現有關管理部門信息共享。」出台這一政策的背景，是中國目前日益凸顯的雙重國籍亂象。

盤綜錯雜的中國「雙國籍」現象

移民法學者認為，整治雙重國籍亂象的背後，有著政治、經濟，乃至反腐敗方面的深層次考量。

此外，國家工作人員中的腐敗分子擁有雙重國籍，被認為是腐敗活動的新動向。正如此前人民日報曾刊文指出的，一些違法違紀分子已經「秘密取得外籍身份或者雙重國籍」。

對於國家工作人員的國籍問題，《國籍法》中有專門規定：國家工作人員和現役軍人，不得退出中國國籍。

2007年1月，曾任雲南省交通廳副廳長的胡星出逃國外，後經證實，此人除擁有雲南、廣東的戶口及護照，還手持澳門身份證、南太平洋島國諾魯護照等，而且都「人是名非」，與流行的隱瞞手段類似。

反腐專家、《求是》雜誌研究員黃葦町向南都記者表示，雙重國籍確實加大了打擊貪官外逃的難度，因為國際間在反腐敗的對接上存在問題，貪官往往利用假身份資料鑽空子。統一的出入境信息管理系統有望改善這一局面。

但他也指出，從理論來講，雙重國籍並不對打擊腐敗造成根本的障礙。《國際反腐敗公約》明確規定，外流腐敗資產應通過國際合作返還腐敗受害國。不過黃葦町透露，現在國際上形成了不成文的規則，即辦案國並不百分百返還腐敗資產，而是留取一定比例作為辦案成本。這意味著，即使追討成功，也會造成一定損失。

為何「留戀」兩種身份

廣東的黃先生一家三口於2006年定居加拿大魁北克，並獲得該國國籍。由於在國內還有一家企業和幾處房產需要照顧，能否保留中國國籍成為他的一大顧慮。

現行《國籍法》規定，中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍；自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。

喪失中國籍，對於需要在國內長期居住的黃先生來講，意味著諸多不便。不僅每次回國都要在24小時內登記，還有居留時間的限制。更重要的是，在享受金融服務、醫保等福利時，「老外」身份會很麻煩。

對於那些富豪級移民，隱瞞雙重國籍則有懼憚輿論壓力的成分：他們常常被指責在國內撈好處，卻把財富轉移到國外。曾有企業家向媒體承認，「中國人」的身份對他們在國內的事業很有必要。

此外，對一般人來講，國內的福利保障也是很大的誘惑。長沙市公安局一位負責出入境管理的人士向記者分析了保留雙重國籍的動機，她認為「美國、加拿大一些國家的福利確實很好，很吸引人，但是有些人又長期生活在國內，就不願意放棄這邊的好處，等於是『兩頭占』」。

政府監管體制混亂

事實上，近年來我國已多次對雙重國籍施以管控，但收效並不明顯。其中一個重要原因就是「統一的出境入境管理信息平台」的缺失。目前我國出入境管理信息系統是由公安、外交等不同部門分別建立的，各自為政、互難溝通，給隱瞞雙重國籍留下了操作空間。

雙重國籍治理再次得到重視，其治理思路也悄然轉變：4月25日，公安部副部長楊煥寧向全國人大常委會報告時稱，將擴大中國「綠卡」的簽發範圍。「堵」「疏」並重，成為此輪治理的關鍵詞。

防止雙重國籍的探索

回顧歷史可以發現，在2003年以前，中國公民必須消掉戶籍才能獲得出國許可，回國後，又需拿著證明把戶籍恢復。直到2003年，公安部宣布取消出國、出境1年以上人員註銷戶口的規定。也正是這一規定，給雙重國籍帶來方便和可能。

隨著出國和移民人數猛增，2009年，中國外交部決定正視雙重國籍的困擾。當年2月，外交部要求2007年以後更籍的中國移民，在辦理中國簽證時必須交回原中國護照，並由簽證官註銷。兩本護照名字不一的，則會被記錄在案，但國內公安機關並無通暢渠道獲取這一信息。

除了堵住「更名入境」的漏洞，公安部門也開始在身份查驗上發力。從2009年左右開始，人像比對技術被應用到出入境人員的管理當中。正是這一年，黃先生到當地公安局辦理續簽時，遭到工作人員的盤問，雙重國籍的身份最終被發現。原來，辦理續簽過程中，工作人員發現黃先生和當地另一居民的形象高度相似。「照片要是差別大點就好了，比較倒霉。」黃先生說。

在不同的時間節點，公安部門也會對外國人的居留時間作出調整。例如2008年奧運會期間，中國停發多次入境簽證，並將商務簽證或旅遊簽證的期限，由90天和60天縮短為1個月，這也符合國際上的一般做法。

部門間配合不力一直是妨礙出入境監管的重要原因，去年12月，十一屆全國人大常委會第24次會議初次審議了出境入境管理法草案。劉國福稱，那份草案僅規定公安部、外交部在出境入境事務管理中，應當加強溝通配合，共享管理信息。「這樣的說法比較模糊，理論上，管理法不作規定雙方也可以進行配合。」劉國福說，二審稿擬建立統一的出境入境管理信息平台，雙方的合作就有了可操作性。

嚴堵雙重國籍的同時，中國應對外籍人員居留問題的手段日漸科學。早在2004年，中國就仿照美國等國家，推出了自己的「綠卡」制度，但因為嚴格的限制，2011年底批准的人數僅為4752人，而同期常居中國的外國人數量近60萬。此次公安部宣布擴大綠卡簽發對象，可被視作嚴堵雙重國籍之外的配套措施。

監管意願和技術皆成問題

事實上，一味封堵已經被過去的經驗證明不能奏效，這既是因為技術手段缺乏，也因為地方擔心簡單的封堵會造成人才和資金的流失。

今年「兩會」期間，全國政協委員、華東師範大學博導葉建農曾指出，「雙重國籍」正越來越多地成為沒人管的「潛規則」現象，「身邊很多人，一會兒這個護照，一會兒那個護照。」

除非工作人員特意來查你，不然絕對不會有人知道。」北京市一家移民諮詢機構的工作人員表示，利用出入境管理程序和國籍制度的漏洞，秘密保留雙重國籍的大有人在。

對此，長沙市公安局一位負責出入境管理的人士表示，在實際執行中，相關部門對這一現象「態度很曖昧」。她指出，很多外籍人士都以國內戶口擁有房產、企業等，「一般都是社會的上層人物」，地方有留住人才和資金的動機，因此「現在態度很曖昧，並沒有視為你的中國國籍已經放棄了」。就此來講，統一的出入境管理信息平台的構建，將不僅僅是技術手段的改進。

該人士從工作實踐出發，證明此前手段缺乏確實造成無可奈何的局面，她指出，使用不同姓名的兩個護照逃避檢查，完全有可能。在以前，公安機關對多重戶口的問題都束手無策，雖然現在使用人像比對的手段，但是仍然很不成熟，對來自不同國家的信息更是沒有辦法。

中國為何不放開雙重國籍？

據了解，全世界現有90多個國家不同程度地承認雙重國籍，另外一些國家持默認狀態，即不承認本國公民的外國籍，也不因此而剝奪其本國籍。中國是少數明令禁止雙重國籍的國家。

其實，近年來對雙重國籍的爭論，多是源於對吸引人才、留住財富的焦慮。

國務院僑辦2011年發布報告稱，自1978年以來，中國赴海外留學的107萬人中，僅有27 .5萬人回國，70%以上流失海外。招商銀行的一項調查顯示，中國內地資產1000萬元的富人中，近60%打算或已經完成投資移民。

鑒於這種情況，民建中央在2005年的全國兩會上提交黨派提案，建議承認雙重國籍，並提出讓海外移民以公民身份參加人代會和政協會。此後這一話題多次在兩會上被代表委員提出，但至今沒有積極的回應。

中國與全球化研究中心主任王輝耀曾撰文稱，各國對雙重國籍的擔心主要是「身份認同」，當兩國處於敵對或未建交狀態，雙重國籍者的效忠問題難以解決。此外還有國家安全、參政議政、人員管轄權等方面的顧慮。不過他指出，各國的實踐說明制定具體政策可以解決這些問題。

事實上，中國對於雙重國籍的顧慮並非政策的和法律的，而是有著一定的政治原因。

「中國現在的顧慮，主要是處理與周邊國家關係，特別是東南亞國家關係。」中國僑聯華僑華人歷史研究所副研究員程希認為，「現在主要的華裔人口還在那裡，要是恢復雙重國籍，問題還是原來的問題。」

中國官方最近一次就此問題表態是在2008年，國務院僑辦副主任許又聲彼時表示，「不承認雙重國籍的政策，經實踐證明是非常成功的。不僅有利於海外華僑華人融入當地主流社會，同時，也有利於減少疑慮，增進互信。」

更加久遠的背景則要追溯到1956年。在當年的亞非會議上，周恩來以外長身份與印尼簽訂了解決華僑國籍問題的條約，根據這一條約，海外華僑在一人一國籍的原則下，自願選籍。

相關背景資料：

承認雙重國籍的國家或地區

亞洲：

中國香港、中國澳門、中國台灣、韓國（有條件承認）、菲律賓、越南、柬埔寨、孟加拉國、印度、斯里蘭卡、巴基斯坦、敘利亞、約旦、黎巴嫩、以色列、巴勒斯坦、喬治亞、土耳其

歐洲：

愛爾蘭、英國、葡萄牙、西班牙、法國、比利時、荷蘭、德國（有限期承認）、丹麥、瑞典、芬蘭、波蘭（默許）、捷克、奧地利（有特殊貢獻）、匈牙利、義大利、波黑（有條件承認）、塞爾維亞、阿爾巴尼亞、保加利亞、摩爾多瓦、塞普勒斯、馬爾他

北美洲：

格陵蘭島（丹麥）、加拿大、美國（默許）、墨西哥、巴貝多、多米尼克、哥斯大黎加、特立尼達和多巴哥、牙買加、薩爾瓦多、瓜地馬拉

南美洲：

哥倫比亞、委內瑞拉、秘魯、智利、玻利維亞、巴西、阿根廷

大洋洲：

澳大利亞、紐西蘭、薩摩亞、吐瓦魯

非洲：

摩洛哥、阿爾及利亞、突尼西亞、蘇丹、蒲隆地、貝南、多哥、幾內亞、幾內亞畢紹、迦納、象牙海岸、盧安達、南非、塞內加爾、塞席爾