有效性與傳統政治權力的合法性

馬寶成（國家行政學院學報副研究員，政治學博士。） 有效性與傳統政治權力的合法性 合法性問題事關政治統治或政治管理的效度或成敗，因此是任何政治權力都必須關注的一個重要問題。它最早出現在古希臘的政治思想里，與柏拉圖、亞里士多德所關注的義務和服從等概念相關。中世紀時期，合法性的意義有了新的發展，大眾同意在合法性理論中佔據了重要位置。到了近代，盧梭最早從理論上提出合法性的概念，認為公意是合法性的基礎。之後，韋伯系統地論述了合法性理論，他認為權威有傳統、超凡魅力、法理三種類型，傳統權威的合法性基礎取決於統治者的世襲地位和制訂、執行法律時遵守某些習俗，超凡魅力權威的合法性基礎則依賴於一個人的英雄氣概和領袖氣質，法理權威的合法性基礎依靠由理性制定的規則建立起來的事務性「許可權」。當代德國學者哈貝馬斯認為,合法性是指一種政治秩序被認可的價值。 　　本文認為，合法性是指政治權力在對社會進行政治統治或政治管理時何以得到社會和民眾認可的問題。政治權力的合法性基礎一般包括三個方面：意識形態基礎（政治權力從人們的認知、價值觀、信仰等理念方面獲得支持），制度基礎（政治權力的獲得和運作必須遵循憲政制度），有效性基礎（政治權力必須取得實際成就）。本文從有效性問題入手，探討政治權力的有效性與其合法性的關聯。 　　有效性是指政治權力的實際作為，是指政治權力對社會進行政治管理或政治統治的實際業績。在英文中，有效性是由兩個詞來表達，即effectiveness或performance。在此effectiveness指是政治權力的效率,是從effective(有效率的)引申出來的。performance則主要指在做一件事情時的所取得的成績。例如利普塞特在論證有效性時用的是effectiveness,而弗里德里奇所說的有效性是performance.在本文中，為了論證的方便，筆者是將effectiveness和performance結合起來通用的,都是指政治權力的有效性。 　　政治權力的有效性與其合法性的之間存在著密切關係。弗里德里奇將有效性與宗教信仰、哲學的正義觀、傳統觀念、程序觀念作為構成政治合法性的五大信仰基礎。[1]韋伯所講的「卡里斯馬」，在一定程度上就是指政治權力的有效性問題，因為這種作為政治合法性基礎的有效性依賴於個人的大徹大悟、英雄氣概和其它領袖氣質。如果這種卡里斯馬型統治「沒有帶給被統治者以幸福安康,那幺他的魅力型權威的機會就會消失。」這樣，他就會去「尋求他的統治的物質上的輝煌，以鞏固他的統治威望。」[2]利普塞特也指出：「如果一個政治制度長時期地缺乏有效性，也將危及合法制度的穩定。」[3]托克維爾對此也有獨到的見解，他在論及這一問題時指出：「每個人都因貧困而指責政府，連那些最無法避免的災禍都歸於政府；連季節氣候異常也責怪政府。」[1]因此當權者一般都會去謀求社會經濟發展，以此來提高普通民眾的物質文化生活水平，以增加自身統治的政治合法性，從而延長其統治。以上經典論述基本函蓋了以下兩個問題：一是他們都承認了政治權力的有效性與其合法性之間的內在關聯；二是都認為有效性對政治合法性有著正面的作用，水平較高的有效性在一定程度上將會提高政治權力的合法性水平。 　　 　　但是，上述經典論述都把古今不同形態的政治權力作為一個固定的統一體來看待的。沒有區分古代專制政治權力與現代民主政治權力的基本差異。在封建專制時代，政治權力往往帶有明顯的人格化色彩，其政治統治的維持基本上是依靠赤裸裸的暴力。近代資產階級民主革命以來，政治權力的產生也運做被置於既定規則的嚴格控制和監督之下，表現為一種現代形態。在此，為了論述的方便，筆者將其分為兩種類型：傳統政治權力和現代政治權力。前者意味著政治權力主要掌握在政治領袖個人手中，是一種沒有規則約束的政治權力；後者則是一種現代類型的政治權力，是以制度作為保障的，以西方民主政治中的憲政主義為典範，是一種受到限制和約束的政治權力。 　　這兩種不同的政體類型有各自側重點不同的合法性基礎。在傳統政治類型中，有效性對於政治合法性更為重要，因為傳統政治合法性缺乏制度基礎來增強自身的合法性，其政治合法性主要依賴於統治的有效性和意識形態的灌輸。有效性的降低或衰落將會導致政治權力合法性水平的降低或合法性的喪失，所以一般的傳統類型的政權為了增加自身政治合法性，都在主觀上努力追求有效性，封建主權時代的帝王如此，當代威權政治中的軍人政權也是如此。所以傳統政治權力尤其關注施政的有效性，特別是在當今欠發達世界的一些威權政體，由於其政治權力獲得沒有遵循合法途徑，所以威權主義國家一般都將注意力著眼於統治的有效性，通過增加有效性來加強自身統治的政治合法性。 　　傳統政治權力大致存在於發達國家歷史上的絕對主義時期和封建主義時期，以及欠發達國家歷史上的獨裁主義時期和威權主義時期。純粹的傳統政治權力主要來源於傳統血緣關係和君權神授學說，體現著個人、家族或少數統治者的意志。路易十四所言「朕即國家」就是一種人格化政治權力的象徵。它意味著國王絕對擁有一切國家權力，並且不受任何規則約束和制衡。這種純粹的傳統政治權力在當今世界已經幾乎看不到了，而欠發達國家中的獨裁政體和威權政體則是傳統政治權力在現代社會中的代表，主要表現為一黨專制、軍人政權、個人獨裁等等。 　　傳統政治權力的政治合法性一般缺少規則上的基礎。在發達國家歷史上的絕對主義以前的時期，傳統政治權力的合法性一般來源於意識形態上的灌輸。「在過去傳統、宗教、君權神授和社會依附為非民主的統治提供了合法性」。[2]同時，傳統政治權力的政治合法性也以它的政治統治的政績作為基礎。而在欠發達世界歷史上獨裁主義和威權主義時期，上述這些傳統理論基礎已失去了其政治合法性上的意義，代之而起的是一套新的意識形態話語（如愛國主義、民族主義等）以及執政的有效性。亨廷頓在《第三波》一書中一再提到，政績對於傳統政治權力的合法性具有特殊意義，認為他們的合法性「幾乎完全建立在其政績基礎之上。……政績的合法性在民主國家扮演著一個角色，但它絕不如其在威權政權下所扮演的角色那幺重要，而且對程序合法性而言也居於次要地位。」[3]因此有效性在傳統政治類型中扮演著重要角色，成為傳統政治權力的合法性的主要基礎。「由於傳統權威合理性缺乏現代合法化過程，其合法性只能依賴意識形態的作用和施政的有效性，一旦這些條件喪失，其合法性也開始動搖。」[1] 　　三 　　因此，傳統政治權力的合法性是隨著其有效性的變化而變化的，一般來看，如果有效性提高，它的政治合法性就會相應增加，反之，如果有效性下降，它的政治合法性就會降低。欠發達世界威權主義國家的政治發展歷程為此提供了證明。 　　在欠發達世界國家的威權主義時期，威權政權奉行現實主義的價值原則，將有效性當作合法性的重要基礎，亨廷頓認為，欠發達世界國家六十年代和七十年代的威權政權一般都是通過推翻以前的軟弱的民主政權而獲得政治權力的，這樣，在民主價值被普遍接受的欠發達世界，威權政權的合法性日益成為問題並加深，所以他們「幾乎毫無例外地被迫把政績當作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話。」[2]威權政體將其統治重心放在了統治的有效性方面，如福利、公正、程序等，並配合以以民族主義、愛國主義為主要內容的意識形態的灌輸。威權政體注意到被自己推翻取代的民主政權的政治合法性喪失的主要原因在於他們將施政目標制定得太高，而實際取得的成就水平較低這個問題。這樣就形成了一種亨廷頓所說的由過高期望的社會動員和較低水平的經濟發展的反差而造成的社會挫折感。因此，威權政體一方面調整實施執政目標，一方面採取有效措施提高施政的政績，在上述有效性的評價標準中，這些威權政權的一般選擇是福利(經濟增長)和秩序(政治穩定)，而相對輕視公平與民主兩項標準。雖然施政過程中對各項標準有所調整，但其發展戰略的基本格局仍是經濟增長和政治穩定。 　　韓國軍人政權自二十世紀六十年代推翻本國民主政權執政後直到八十年代末一直就把經濟增長作為施政的首要目標。六十年代韓國威權政體的現代化政策是「不惜任何代價增長」，七十年代是「增長第一」，八十年代調整為「公平中求增長」，到了軍人威權政權末期又調整為「為提高生活質量而實現增長。」[3]在上述政策引導下，韓國經濟快速增長取得了令人矚目的成就，民眾的物質利益得到了普遍提高，這種施政的有效性成為韓國威權政權的政治合法性重要來源。這使得軍人政權的統治一直延續到九十年代初期。所以，韓國威權政權的最重要的人物朴正熙直言不諱道：「除非讓人民看到成績，否則人民是不會合作的。」[4]韓國以外的威權政體如新加坡、中國台灣地區等都特別關注自身的經濟發展，目的就是通過提高政績水平成就來提高自身施政的有就性，從而增強自己的政治合法性。東亞威權政權國家發展的事實說明，通過提高施政的有效性來增加政治合法性這種方法為傳統政治權力帶來了高度的合法性。 　　但是，傳統政治權力把有效性作為自身政治合法性的重要基礎是非常偶然的和不可靠的。[5]這裡的意思是指，當政治權力面臨有效性虧空時(指政治權力難以取得施政的有效性或有效性不足)，它的合法性就會產生動搖，嚴重者將會導致合法性的喪失。亨廷頓在論及威權政權的政治合法性時提到的「政績困境」就有力地證明了這一結論。二十世紀七十年代石油價格爆漲使得許多威權政權的經濟政策受到很大衝擊，也使得這些威權政權從經濟增長中獲取合法性的能力受到嚴重削弱。這嚴重地影響了威權政權力圖通過經濟增長來支撐其政治合法性的努力。如菲律賓、西班牙、葡萄牙、希臘、巴西、烏拉圭等，在這些國家中，由於油價增長對經濟方面的劇烈衝擊，「造成發展停滯、蕭條、通貨膨脹，低增長或負增長，債務增加以及這些狀況的某種綜合症，因此進一步削弱了威權政權的合法性。」[1]事實說明，傳統政治權力過分注重和依賴執政的有效性來增加自身的合法性的做法，帶有很大的隨意性，有效性不是一種根本性的政治合法性基礎。 　　威權政體施政的有效性的虧空不僅造成了其政治合法性的降低，更有甚者還會造成威權政權的垮台。在威權政權內部往往存在著政治上的民主反對派，民主反對派主要抨擊威權政權的獨裁性質，成為威權政權的潛在替代者。民主反對派在批評威權政權時往往把注意力集中在它的不合法性或者合法性的薄弱之處，如對威權政治腐敗的暴行的抨擊。當威權政權施政的有效性相對較高時，民主反對派的抨擊可能不會產生什幺影響，但一旦威權政權的有效性降低（如經濟滯脹、社會秩序混亂等情況），那幺民主反對派抨擊就非常奏效，而且這種抨擊往往成為瓦解威權政權的重要力量。許多威權政權就是在施政的有效性降低時被民主反對派所推翻的。如1974年的葡萄牙軍人政權，1986年的菲律賓軍人政權，1991年的羅馬尼亞獨裁政權等就是如此。[2]由於有效性的標準之間的存在著衝突，如經濟增長和社會公平之間的緊張、政治民主也政治秩序之間的緊張等等。對於威權政權來說，如何及時有效地調和這些有效性標準之間的緊張關係是十分重要的。關於這一問題，亨廷頓也注意到了：「由於它們(威權政體)的合法性是過多在政績的標準之上，威權政權如果不能有好的成績，將失去合法性，如果政績好了，也將失去合法性，」[3]造成這一現象原因是多方面的。一方面，有時候威權政權的施政有效性如經濟增長、工業化、社會秩序的安定等會刺激社會團體或民眾對於威權政權的期望而提出了更高的要求，當這些目標要求超過了威權政權的實際能力時，就會導致合法性的下降，另一方面，即使威權政權實現了其施政目標，兌現了對於社會的承諾，其政治合法性還會受到削弱。這裡的一個關鍵問題是對於有效性具體標準的不同追求的調整失效造成的，例如，政治權力實現了經濟增長的目標後，民眾就會很快提出公平方面的標準來要求威權政權；如果秩序方面的目標實現的話，民眾與社會就會進一走提出民主自由的標準要求。如果這些新的有效性標準在短期內無法達到或不能有效達到，那幺民眾就會對政府產生不滿情緒，威權政權的合法性就會遭到削弱。這種情況在1980年的阿根廷有過，在1974年的巴西也有過，「在巴西，由於秩序得到明確的確立，該政權被迫要幺開始把其權力長期現代過程，或者相反，開始自由化的過程。」[4]這種事實也從反面說明，有效性僅僅是政治合法性基礎的一個重要維度，但卻不具有根本性的意義。 　　
推薦閱讀：