82制憲曾討論兩院制與三權分立

圖為彭真就憲法若干問題向新華社記者發表談話。彭真在制定「八二憲法」時強調要堅持「四項基本原則」

鄧小平提出全面修改「七八憲法」防止權力過度集中

1978年十一屆三中全會召開，社會重心從「階級鬥爭」轉移到經濟建設。重心的轉變，促成了對仍存有諸多「文革」遺風的「七八憲法」的兩次修正。（詳見上期策劃：《精神分裂的「七八憲法」》）

上述兩次修正，均由鄧小平親自決策。但鄧小平最終認為：單純的修正不能從根本上解決七八憲法存在問題，需要有一部新憲法，來取代「七八憲法」。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上發表講話，向全國人大提義修改憲法。講話的主旨，是「主要是討論黨和國家領導制度的改革以及一些有關問題」，尤其重點反思了此前30年，官僚主義、封建主義、家長製作風、個人高度集權對國家造成的嚴重危害，報告說：

「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使象毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什麼資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了「文化大革命」的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。」

有鑒於此，鄧小平提出對黨和國家領導制度進行改革，其改革建議的第一條，就是修改憲法：

「第一，中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權利，享有充分的公民權利，要使各民族真正實行民族區域自治，要改善各級人民代表大會制度，等等。關於不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。 」

隨後，全國人大成立憲法修改委員會。與「七八憲法」修改委員會由中央政治局包辦不同，本次修憲，委員會成員除了中央政治局委員外，還有不少民主黨派、社團團體主要負責人等，總共106人；由時任人大委員長葉劍英任主任委員，宋慶齡、彭真任副主任委員。

憲法修改委員會主任委員葉劍英如此描述此次修憲的目的：「七八憲法」有些條文過時了，黨和國家工作重點已轉移；經修改的憲法應當反映並且有利於我國社會主義的政治制度、經濟制度和文化制度的改革與完善。法制的民主原則、平等原則、司法獨立原則應當得到更充分實現，在憲法修改中作出適當規定。 在談及憲法具體操作時，葉劍英尤其強調：「一定要堅持領導與群眾相結合的正確方法，採取多種形式發動人民群眾積极參加這項工作，在明年上半年公布修改憲法草案，交付全民討論。」修憲工作小組——憲法修改委員會秘書處也隨即成立。由胡喬木擔任秘書長，由各方面的專家和有關工作人員充任成員。

胡喬木提出要搞"兩院制"，鄧小平、葉劍英都不同意

憲法修改委員成立後就開始討論憲法起草。其討論較之此前諸部憲法，活躍程度大增，提出不少大膽的意見，最具代表性的，是「兩院制」。據蔡定劍《憲法精解》一書記載：

「（設兩院制）它最先是由胡喬木提出來的。胡喬木說改革人大的組織制度，實行兩院制是他很久的思考。他認為目前全國人大有3000名代表，召集不易，會議舉行的時候由於人數太多，討論很難深入，從而通過決議不免有走過場之嫌。為了使人民代表大會給人以「橡皮圖章」的印象，他主張全國人大應縮減代表人數，比如說減至1000人，再分成兩個院，每個院500人，再分頭議事。人少了就便於認真討論問題，也可以展開辯論，這樣可以使全國人大成為真正的人民行使權力的機關。山而後，對胡喬木的建議，秘書處進行了反覆的討論，並研究提出過多種實行兩院制的具體方案，有一種方案就是政協為上院，人大為下院；還有位領導同志提出，我們是不是可以參照蘇聯設聯盟院和民族院的做法，按地區產生的代表組成一院，按行業界別產生的代表組成另一院。在秘書處內部和徵求專家意見時，多數人是贊成設立兩院制的。」

但「兩院制」的提議最終遭到了否決，否決的過程和緣由，據蔡定劍《憲法精解》一書解釋：

「在對是否實行兩院制兩種意見相持不下時，彭真認為，起草五四年憲法時就專門研究過這個問題，那時黨中央就決定不搞兩院制。所以還是按五四年憲法的規定辦比較合適。但他也拿不準，就請示小平同志。鄧小平明確指出，「還是不要搞兩院制，如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作很困難。」他還說，我們還是搞一院制，就是人民代表大會一院制，全國人大是最高國家權力機關，這樣國家機構的運作就比較順當。葉劍英同志對修改憲法提的意見不多，這次他特地講了，「一定不要搞兩院制，不要把政協搞成上院。」不贊成搞兩院制還有的理由是：搞成兩院制不合我國的憲法體制，兩院制未必符合中國國情，沒有必要改變一院制的歷史傳統；採用擴大人大常委會的職權，加強人大常委會的作用，這樣人大「橡皮圖章」的問題可以得到解決，所以沒有必要搞兩院制；也有人擔心如果實行兩院制，兩個機構都來監督國務院，會造成混亂。如果兩個機關意見不一致，國務院就會無所適從。所以，兩院制的建議被否定。」

吳家麟提出借鑒國外經驗研究實行「三權分立」，孫冶方寫信建議取消「指導思想」

另一極能體現「八二憲法」 制定過程中的民主程度的案例，是對「三權分立」問題的討論。

提出「三權分立」的代表人物，是憲法學家吳家麟。吳家麟認為，在中國借鑒國外經驗研究實行「三權分立」是有可行性的，他認為：「對外國的東西既不能照抄照搬，也不要一概抹煞。對資產階級的民主制度、上層建築要分析，並不是所有的東西都是腐朽的。另一些資產階級憲法中的東四也可以研究，如「三權分立」可以研究，集權過多總是不好，哪怕是集中到人大的「二權分立」可以研究。」（《中國人民共和國憲法史》，許崇德 ，福建人民出版社，2005年）

更大膽的討論其實還有很多。譬如經濟學孫冶方當年就曾給憲法修改委員會寫信，建議取消「七八年憲法」憲法總綱第二條：「中國共產黨是全中國人民的領導核心，工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。中華人民共和國的指導思想是馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想」——這種勇氣，即便在今天看來，也是極為大膽的。

民眾來信：人民「有權彈劾國家和政府領導人」，國家和政府領導人「可自動辭職」

在新中國曆次制憲過程中，八二憲法是民眾參與程度最高的一次。當年的許多關於憲法修改的群眾來信，在今天讀來，仍然對靈魂極具觸動作用，譬如：

北京的李俊生建議規定「法律面前人人平等」；邢台的劉丙生建議規定「在法律(真理)面前人人平等，不允許有特殊公民」；武漢的鄭忠勤建議，憲法應明確規定：「工會在黨的領導下，政治上和經濟上都保持獨立性，任何人都不得干涉工會內部的工作和社會活動；工會要保護工人的政治生活和物質生活，不受侵犯」；廣東的梁煜春建議憲法規定：人民「有權彈劾國家和政府領導人」，國家和政府領導人「可自動辭職」，而且應廢除「領導終身制」；廣東的黃岳衡、陝西的楊華等分別來信，反映自己「輕信了憲法寫的罷工自由而參加了罷工，因此被勞動教養」，認為既然無法兌現，還不如取消罷工自由；廣西的楊春桓反映，當地海關曾扣押他投給港台報紙的稿件，認為「憲法既然規定公民有言論、通信的自由就應理所當然地得到享受」；內蒙古的王建彪建議：公民應有權在報刊上對黨政領導人的講話進行評論和批評，他還希望憲法規定「公民有權持不同政見」；貴陽的肖行提出設想：國家除全國人大和國務院之外，同時可平行設置六個院：參政院、科學院、考試院、監察院、檢察院和司法院；寧夏的張先疇認為應制定有關法律，規定各級人民代表的權利、義務和條件，提倡選民毛遂自薦和競選；天津的席長江建議：憲法規定候選人必須有競選演說，必須同選民見面。一位叫做鎮之的公民建議：在中國共產黨領導下，實行社會主義基礎上的競選制。洛陽的馮旭東建議：憲法規定「民心測驗制度」，每隔兩年測驗一下人民對領袖的意見；……（引自許崇德《中華人民共和國憲法史》）

彭真代替胡喬木，成為憲法修改委員會主要負責人

與民主大討論進入高潮大略同步，憲法修改委員會的主要負責人也由胡喬木換成了彭真。1981年7月，經鄧小平點將，中央決定由彭真同志具體負責憲法修改工作。鄧小平之所以讓彭真直接抓憲法的修改工作，據蔡定劍理解，主要有四大原因：

一是原來具體負責憲法起草工作的胡喬木生病，不能具體負責；二是彭真有長期領導政法工作的經驗，「文革」以後對「文革」產生的原因有較為深刻的認識，親自領導了幾次憲法的修改和法律制定工作；三是在這以前彭真主要領導對林彪、「四人幫」的審判工作，此時，「兩案」審判基本結束，有時間和精力領導修憲工作；四是彭真的復出與鄧小平有關，又共同經過「文化大革命」，此時的彭真已經能很好地理解和貫徹鄧小平的意見。

而據《百年潮》雜誌刊載的《關於1982年憲法的起草過程——王漢斌訪談錄》一文記載，這次人事更換，似乎是由胡喬木主動提出來的，文章說：「《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》發布不久，秘書長鬍喬木找到鄧小平，說身體不好，需要休養，顧不了修改憲法的工作，建議推遲修改憲法的時間。鄧小平認為憲法修改必須抓緊，不能推遲，就找了彭真，說，憲法修改工作委託你主持。從1981年7月起，憲法修改工作就由彭真主持了。當時，彭真給鄧小平寫信，請示憲法修改草案完成的時間是否按時拿出？鄧小平回信說，還是要這樣。」

彭真徵求如何處理修憲諸多爭論的意見，鄧小平提出要「理直氣壯地寫四個堅持」

彭真受命主持憲法制定後，即與鄧小平商量如何修改憲法以及如何處理憲法起草中黨內外的不同意見。當時對憲法的爭議有，要不要規定堅持四項基本原則，怎樣把四項基本原則寫進憲法，是實行一院制還是兩院制，是實行「三權分立」還是實行人民代表大會制度等等。鄧小平提出了四點意見：第一，理直氣壯地寫四個堅持；第二，寫工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政；第三，寫民主集中制；第四，寫民族區域自治。

1981年7月18日，彭真向中央彙報他的一些修改憲想法。彭真認為：憲法是根本法，主要在綱不在目，不搞不必要的創新，注意不引起不必要的爭論，同時要以《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》修改憲法。8月8日，他在與工作班子談憲法修改問題時說，現在黨內意見分歧，是好現象。不要怕問題，這是一；二是不要把黨內爭論放到憲法里，憲法只寫已經證明的東西，寫黨中央共同的意見。

9月1日，彭真親率憲法工作班子到玉泉山修改憲法。他在憲法工作班子會議上說明修改憲法四個原則：1、堅持四項基本原則，是修改憲法的總的指導思想。2、憲法一定要從中國的實際出發。3、憲法只能寫現在能夠定下來的，最根本、最需要的東西。憲法要起到統一思想、進一步鞏固安定團結、保證四化建設等工作順利進行的作用。4、以1954年憲法為基礎，總結正反兩個方面的經驗，繼承1954年憲法，發展1954年憲法。（據《彭真與1982年憲法的制定》，劉榮剛，《人大研究》2004年第9期）

憲法修改完成時間推遲，引發海外媒體胡亂揣測「權力之爭」

這時距修憲期限只剩下兩個月不到。由於當時憲法修改是有時限的，按照五屆全國人大三次會議的要求和計劃，即全國人大四次會議召開時提出憲法修改草案。全國人大四次會議在11月召開，當時憲法討論仍存在諸多爭議，無法在規定的時間內完成。於是彭真決定延長期限。

1981年12月，彭真在向五屆全國人大四次會議提議推遲修憲期限，同時做了書面說明推遲修憲的因由：一年多來，憲法修改委員會秘書處為憲法修改委員會做了大量的準備工作。由於憲法修改工作關係重大，牽涉到各方面一系列複雜的問題、需要進行大量的調查研究，泛徵求各地區、各方而的意見。同時，目前國家止在進行體制改革，有些重大問題正在實踐研究解決過程中。原來對這些情況考慮不足，規定期限過於緊迫，沒有能按期完成，為慎重地進行憲法修改工作，儘可能把憲法修改得完善些，需要把修改憲法完成期限適當推遲。

推遲修憲此舉引起一些爭論。例如，1981年1月12日台灣《中國時報》刊登了該報記者齊茂吉寫的題為《中共為何推遲修憲?》的文章，胡亂推斷我推遲修憲完成期限是因為「權力之爭」。該文認為，是否採用兩院制，中共內部意見分歧，「爭論最激烈的應該是重設國家主席的問題」。該文斷章取義地舉出我幾位領導人在不同場合談到是否重設國家主席問題時，爆髮針鋒相對的局面」，「問題的癥結不只是在是否重設國家主席，而是重設國家主席該由何人出任的一點關鍵上」。（《中國人民共和國憲法史》，許崇德 、福建人民出版社，2005年）

彭真將修憲的期限推遲到五屆全國五次會議，為憲法修改爭取更多的時間之後，秘書處繼續憲法修改工作。到了1982年2月，憲法修改委員會秘書處根據彭真提出的修憲原則，經過委員會的討論後，提出了憲法修改草案討論稿。同年11月23日，憲法修改委員通過了正式的憲法修改草案，並提交五屆全國人大會第五次會議審議通過。1982年12月4日，五屆全國人大以無記名投票方式，通過了這個憲法修改草案。

結語：「八二憲法」憲法討論上非常開放，較之此前的幾部憲法，其制定過程可以說最為民主的，故而被稱作建國後「迄今為止最好的一部憲法」——憲法在一定程度上理順了司法、立法、行政三者關係，明確區分立法權、司法權和行政權，還破天荒的規定「任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權」，作為執政黨，自然也不能例外，這是新中國憲法史上，可謂首次。但這種民主性的體現仍有不足，即過多地停留在「討論」層面，「決議」層面的民主性仍然有所欠缺。譬如「四項基本原則」的入憲，領袖個人意志的權重顯然是更大的。