葉強：南海「島礁建設」的政治意涵遠勝軍事價值

　　編者按：2016年1月16—17日，大公網主辦的中美關係沙龍在香山大學堂舉行，來自京城各高校、科研院所以及媒體智庫的近20名中青年學者齊聚香山，就當下中美和亞太的熱點話題展開輕鬆研討。在思想的碰撞中，參與者收穫滿滿，大公網將陸續奉上學者們在沙龍上的精彩發言。本文為中國南海研究院國際法專家葉強就南海問題所做的發言。

　　葉強發言（大公網 李曉蓉攝）

　　葉強 中國南海研究院

　　我從2013年起在南海研究院一直做菲律賓仲裁案的，通過這幾年的跟蹤研究，發現美國因素在南海當前的爭議以及南海問題的演變中發揮著非常重要的作用。

　　南海的國際法鬥爭實為政治的面具

　　美國軍艦在南海的巡航活動引起各方關注，這是國際法問題，但背後所隱藏的政治因素更為關鍵。因為從法學的角度來看，法律毫無疑問是政治的面具，這是學界公認的看法。

　　美國進入南海始於1995年的美濟礁事件，此後，美國的南海政策經歷了從完全中立到逐步介入的過程。2009年美國的重返亞太政策、2010年希拉里的河內講話表明美國南海政策已經從有限介入變成了全面介入。當前，美軍艦機在南海的巡航和飛越，相比黃岩島事件又有一個明顯的提升，美國的行動已經不是簡單的軍事問題。

　　軍事安全只是美國關注地緣政治問題很簡單的一方面，事實上，美國在朝著更具戰略高度的層面推進，其直接目的還是防範中國崛起對美國在亞太地區主導權的削弱。美國有意在南海製造一些問題，用意在於增加中國崛起的戰略成本。同時，美國還負有對亞太地區盟友(包括日本、韓國、中國台灣及菲律賓等)的同盟義務，不會坐視它們在地區的海洋利益空間被擠壓。

　　綜合來說，美國的南海利益可以表現為幾個方面：經貿的利益、軍事安全利益和同盟關係的利益。在這些利益的制約之下，美國在南海行動必然追求權力競爭。事實上，南海當前的戰略主導權競爭是非常明顯的，美國的航行自由計劃是在用實際的行動宣誓所謂「全球統一適用」的海上規則，美國不能容忍中國在南海地區的實力增強，從而破壞了美國所主導的規則。一旦南海地區這種規則被打破了，其示範效應也可能會突破美國所主導的其他地區的國際秩序。

　　菲律賓是「替」美國要求國際仲裁的

　　美國國內有不同的部門牽涉到南海問題，其中國防部和國務院所持的立場還不太一樣，包括美國國會議員對這個問題的立場也不同，這都會影響白宮對南海問題的決策。

　　當前，美國在南海行動突出的表現是兩個方面緊密的配合：一是在政策上否定中國的南海權利主張，集中表現就是推出南海仲裁案。這個案子雖然是菲律賓提交的，但是從它的訴求來看，沒有一個是中國和菲律賓之前幾十年來爭端的核心所在。菲律賓提交的三類問題，前兩類包括南海斷續線是否符合現行國際法、以及中國所控制的七個島礁的法律地位問題(能不能產生專屬經濟區和大陸架)，都是美國一直關注的問題，可以說菲律賓是替美國來要求一個國際仲裁。美國南海行動的另一個表現，在於推動所謂的「南海航行自由」，通過這種實際行動迫使中國不能在南海施展相關的利益訴求行動。

　　這兩方面美國可以說配合的非常好。具體而言，美國一系列行動的目標就是做到南海斷續線名存實亡的效果，所採用的手段是反覆要求中國澄清南海斷續線的法律性質。中國大陸不表態，美國還要求台灣澄清，因為這是當年「民國政府」劃的這條線，馬英九也沒有給美國這個面子，蔡英文上台以後，政策可能會有所變化。美國要求仲裁庭裁決斷續線的合法性，中國在這個案子中不出庭，也不說到底是什麼意思，美國坐不住了。2014年12月，美國國務院發布了143號報告，直接向國際社會表示中國南海斷續線不符合任何現行的國際法規則，包括《海洋法公約》和一般國際法。

　　國際仲裁形勢對中國很不利

　　菲律賓要求裁決中國所佔的美濟礁、仁愛礁、渚碧礁、南薰礁、東門礁是低潮高地，也就是說在低潮時露出水面，在高潮時沒在水面以下，其法律地位根本不是領土，因此中國之前的佔領行為是非法的。

　　現在，針對島礁問題的國際審理已經開庭了，菲律賓請了一個比較著名的澳大利亞地理學家協助訴訟。他在對仲裁庭的證詞中指出，南海的47個海洋地物，有22個屬於岩礁，10個屬於低潮高地，兩個是水下低物，沒有一個是真正的島嶼，這種證詞對中國未來對南海島礁的權利主張非常不利。

　　中國南海「島礁建設」沒有太大軍事價值

　　雖然中國在南海的島礁建設上，美國一直提及要警惕軍事化的問題，但事實上，美國並不是很關注這個問題。中國現在在建的這七個島礁，面積接近15平方公里，同時還建了三個機場，都可起降大型軍機。但跟美國在周邊的軍事部署相比，這些島礁發揮不了太大的軍事價值，因為島礁是一個導彈就可以解決的問題。

　　所以，美國關注島礁建設，針對的還是現行的權力格局問題，美國最擔心的是中國在擴展島礁以後，聲索更大面積的海域權利，以及在這種權益主張之後，借著海上固定的港口設施擠壓美國在西太平洋地區的戰略空間。中國未來有可能以南沙群島作為整體，劃設領海基線，同時向外可能會擴張200海里的專屬經濟區。

　　美國近期持續的軍事航行和飛越，對中國的挑戰是非常嚴峻的。如果你驅逐了它，美國將繼續飛越，那中方的權威和合法性就會被消解。同時，美國還借菲律賓提的仲裁案，要求裁決中國所佔的七個島礁。

　　我預計，未來不僅僅是在斷續線內和所擴建的島礁的附近海域，包括中國的200海里專屬經濟區內，美軍的巡航和飛越行動都仍然會持續，而且頻度和深度會更加深入。