許耀桐：攻堅克難打硬戰的總指揮部

　　——設立中央全面深化改革領導小組解析

　　在改革開放進入攻堅期和深水區的新階段，為了更好地謀劃和貫徹當代中國全面深化改革的重大戰略部署，黨的十八屆三中全會作出了一個莊嚴的決定，「中央成立全面深化改革領導小組」。設立中央全面深化改革領導小組（以下簡稱中央改革組）這樣的機構，引起了社會強烈的反響，極大地提振了全黨同志和全國人民堅持改革的信心，有力地構築了為領導改革而攻堅克難打硬戰的總指揮部。　　一、中央改革組的歷史傳承　　通過設立領導小組的組織形式，部署發動和更有力地完成某一專項任務，這是中國共產黨的一種工作方式，長期以來已形成黨的歷史傳統。進入改革開放新時期後，設立領導小組的做法日趨成熟，逐漸成為黨的一個領導方式、執政方式，構成一項經常性的制度化安排。此次中央改革組的設立，可以說就是對黨的歷史傳統的很好傳承和發揚光大，有利於全面深化改革這項偉大事業的專事專辦。　　黨中央設立領導小組，主要基於兩種考量。一是對於涉及長期性、戰略性的重大事務的謀劃，採取設置常設性的領導小組。例如，1980年3月17日成立的中央財經領導小組，是中共中央政治局領導經濟工作的議事協調機構，在制訂國家經濟社會五年發展規劃、籌辦每年的中央經濟工作會議等方面都發揮著重要作用，現已歷時34年。二是對於短期性的工作、突發性的事件的應對，採取設置階段性的領導小組。例如，集中於1998年至2000年開展的「講學習、講政治、講正氣」的「三講」教育活動和2008年9月開始歷時一年半的「深入學習實踐科學發展觀活動」，中央都成立了相應的領導小組，2008年5月13日在汶川地震發生後的第2天，中央軍委成立了全軍抗震救災領導小組，這樣的黨務工作活動或突發的緊急事件處置，一般表現為小周期階段，而當這樣的階段結束後，其領導小組就不再存在。　　現在設立的中央改革組，更多的是出自於長期性、戰略性的考慮。顯然，中央改革組是一個常設性機構。習近平指出，「改革開放只有進行時沒有完成時。」全面深化改革是黨和國家的一項偉大事業，它將一直持續到在本世紀中葉把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現代化國家為止。由此可見，在這麼長的時期里，中央改革組將始終肩負著領導全面深化改革的責任和歷史使命。　　二、中央改革組的鮮明特徵　　中央改革組的設立和以往設立的領導小組比較起來，帶有很多的特點和優勢，更具有自身的鮮明特徵。　　首先，領導規格最高。中央改革組組長是習近平，副組長是李克強、劉雲山、張高麗，組長由總書記親自挂帥，副組長則為三個政治局常委；而在39名成員中，更擁有眾多的政治局委員和國家重要部委的部長、主任。這樣的陣容，為改革開放以來設立的領導小組所僅有。這表明，中央改革組是承擔著直接指揮改革的最高機構。　　其次，任務最為艱巨。中央改革組所承擔的任務，雖然說也是專項任務，即是關於改革的專門性任務。但自從改革進入攻堅期和深水區之後，已經不像過去那樣只是集中於經濟體制改革一個方面，而是包括了經濟、政治、社會、文化、生態、黨的建設等六大領域的全方位改革。這樣的改革，實際上是綜合性的任務。為此，中央改革組下設了相應的六個專項小組，以適應全面深化改革要在六大領域、諸多方面，敢於啃硬骨頭，敢於涉險灘，衝破思想觀念束縛、突破利益固化藩籬的需要。　　第三，力量最為強大。中央改革組成立之後，全國各地的省、市、縣，甚至有的鄉鎮，也成立了相應的改革組。目前，31個省(區、市)已全部成立了改革組，而且均由黨的「一把手」親任組長。改革組自上而下形成了系統的強大力量。　　第四，作用最為重要。過去改革靠「摸著石頭過河」，現在則要「加強頂層設計」，形成改革的合力。「加強頂層設計」，就是負責統籌規劃、通盤考慮，搞好各領域改革的協調。中央改革組能否發揮出頂層設計的作用，這是至關重要的。有了頂層設計的作用，才能把握全局、協同配合、整體推進。　　三、中央改革組的組織功能　　十八屆三中全會的《決定》指出，中央改革組「負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。」這說明，中央改革組是一個集議事、決策、協調、督辦等多功能於一身的機構。　　雖然中央改革組功能很多，但它和一般的黨政機構不同，並不是一個實體性的機構。作為全面深化改革的統領指揮、牽頭整合的機構，固然會有很多很多的事務，但它可以藉助現有很多實體性的黨政機構去完成，用不著自身單獨再設有很多的科室機構。因而，中央改革組的組織結構並不複雜，它由領導小組和專項小組、辦公室三個部分組成。第一個部分是領導小組，即由組長、副組長和組員組成；第二部分是領導小組下設的六個專項小組，即經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革六個專項小組，分別由領導小組中的組員擔任這六個專項小組的組長、副組長；第三部分是辦公室（簡稱中央改革辦），由王滬寧任主任、穆虹、潘盛洲任副主任。按照黨的以往的經驗做法，辦公室一般設在與領導小組事務關係最為密切的機關中，並由該部門的正職或副職出任辦公室主任、副主任。中央改革辦作為中央改革組日常運作的、具體的辦事機構，現依託於中共中央政策研究室，其中王滬寧就是政策研究室的主任，潘盛洲是政策研究室的副主任。　　在上個世紀八十年代，當時擔綱改革重任的國家經濟體制改革委員會（簡稱體改委）是國務院的組成部門。本來，這次設立的中央改革組也可以成為一個實體性的機構。但中央沒有這麼做，中央改革組作為非實體性的組織機構，除了中央改革辦需要少數的專職人員負責日常工作外，它本身是沒有人員編製的，都是兼職的。因此，中央改革組的成立，貫徹執行了機構精簡的原則，更沒有與現有的中央實體性機構發生任何重疊。　　四、中央改革組的工作規定　　中央改革組成立後不久，就制定了《中央全面深化改革領導小組工作規則》、《中央全面深化改革領導小組專項小組工作規則》、《中央全面深化改革領導小組辦公室工作細則》。中央改革組三個部分的各項工作計劃、任務安排，就是要按照這三個工作規定，有序有效地運轉起來。　　從領導小組的工作規定來看，首先是遵循政治原則性，必須遵守黨的十八大和十八屆三中全會作出的各項決定、規定，要把黨的十八大和十八屆三中全會作出的各項部署作為議事決策的總依據，要把黨的十八屆三中全會提出的各項改革舉措落實到位，制定每年的工作要點；要牢牢把握改革正確方向，在涉及道路、理論、制度等根本性問題上，在大是大非面前，必須立場堅定、旗幟鮮明。其次是遵循民主集中制的辦事規則和程序，要堅持集思廣益、民主集中，凡是議定的事要分頭落實，不折不扣抓出成效；要強化改革責任擔當，看準了的事情，就要拿出政治勇氣來，堅定不移干；要充分調動各方面積極性，善於通過提出和貫徹正確的改革措施帶領人民前進，善於從人民的實踐創造和發展要求中完善改革的政策主張。再次是遵循法律法規性，習近平指出，「凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。」以依法治國的原則指導全面深化改革。目前，已制定了《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》《關於十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務的研究意見》。　　從專項小組的工作規定來看，最主要的就是不失時機地推出各專項改革的報告和方案。這樣的專項改革，既要抓住重點也要抓好面上，既要抓好當前也要抓好長遠，統籌考慮戰略、戰役、戰鬥層面的問題，做好政策統籌、方案統籌、力量統籌、進度統籌工作。目前，三個專項小組的《關於經濟體制和生態文明體制改革專項小組重大改革的彙報》、《深化文化體制改革實施方案》、《關於深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》已經出爐。在專項改革的報告和方案通過後，還要推進各項改革舉措落地，一項一項地抓落實，要以多種形式督促檢查是否到位。　　從中央改革辦的工作規定來看，主要是為領導小組和專項小組服務，形成聯繫機制，建好工作機制，保障專項小組既各司其職、各負其責又加強相互之間的協作配合，保障中央改革組發揮攻堅克難打硬仗的總指揮部作用。　　（作者為國家行政學院教授、博導）　　載《紫光閣》2014年第6期
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