社會組織與公共參與

社會組織與公共參與　　金錦萍，北京大學法學院民商法博士，中國社會科學院法學所博士後；美國U M K C訪問學者，美國耶魯大學訪問學者，美國密歇根法學院訪問學者。　　現任北京大學法學院副教授，北京大學法學院院長助理，非營利組織法研究中心主任、房地產法研究中心副主任、北京大學公民社會研究中心副主任。現擔任中國基金會評估委員會委員、行業協會商會評估委員會委員、民辦非企業單位評估委員會委員。中國紅十字基金會理事。　　主要研究領域為信託法、非營利組織法、房地產法。-----------------------------------------------------民營經濟的興起推動了計劃經濟向市場經濟的轉軌，社會組織則推動中國社會向公民社會的轉型。-----------------------------------------------------1.討論社會組織的問題，我們首先要搞清楚公民/公域 的概念。 公民是一種身份，是在一個民族國家中，在特定平等水平上，具有普遍性權利與義務的成員身份。公民權利的內涵是什麼呢？我們一般從法律上理解，有公法上的權利，還有私法上的權利，另外一個範疇，是社會法上的權利。　　所謂公共參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。在一個社會裡面，尤其是民主社會裡面，應該存在一個公民可以合法參與的公共領域，讓公民就公共事務進行聯繫、溝通和集體行動的社會空間。也叫公域。這一領域的主要特徵是具有公共利益和公共理性。香港中文大學陳建民教授講過，我們需要一個自主、多元開放的社會團體所組成的公共領域，　　從範圍上來講，公共參與的範圍要大於政治參與，它既包括國家的正式領域，也包括社會的非正式領域。　 一個現代意義上的公民，基本權利的保障、義務的履行，以及公共參與的途徑、渠道的確保，這才是現代意義上的公民概念。只有具備主體領域和途徑，公共參與才會成為可能。至於參與的渠道，如果是一個民主社會，應該存在各種可行的渠道。-----------------------------------------------------2.社會組織/ 非營利組織 作為主體的第三部門.(政府失靈與市場失靈 後) 社會組織作為一個部門，它是獨立於政府部門和市場部門之外的，以志願活動作為主體的第三部門。　　第一部門的主體是政府，它的職責是提供公共物品。政府提供公共物品是有缺憾的，它的缺憾就在於政府失靈。因為政府提供公共物品時，它考慮的都是選民的中等偏好，它無法提供一些個性化需求，或者是高端需求。 第二部門的主體是企業，它的職責是創造財富、積累財富。它的問題是市場失靈。也就是說市場沒有辦法提供公共物品。 第三部門的主體是一些非營利組織，這個第三部門的職責是提供社會服務，推動社會變革。總體來看社會需要「三條腿」，而且這三條腿應該比較均衡、健康。中國的問題在哪裡呢？第一部門非常強大，這條腿特別粗壯，第二部門正在成長，這條腿正在變得粗壯起來。問題在第三部門，我們的社會領域目前的發育是比較緩慢的，甚至還在一個醒來的階段里。 社會組織這個概念是能夠區別於政府和包括企業在內的營利組織的，成為政府和企業之外的組織的統稱。-----------------------------------------------------3.社會建設的內涵到底是什麼？ 現在提出了一個概念，叫「社會建設」，**總書記在十七大報告中提出，「在堅持以經濟建設為中心的基礎上，適時地將社會的全面發展和完善作為科學發展的基本目標，不僅關係到我國的未來，也關係到百姓民生和社會穩定」。 社會建設的內涵到底是什麼？它其實包含了社會事業，也就是國家為了社會公益目的，有一些組織或者國家機關從事教育、科技、文化、就業、醫療、衛生等活動的社會服務，它涉及到一些基本的制度。 然後是社會的公平與公正，社會秩序與規範，以及社會管理水平等問題。社會建設的基本內涵比較豐富。 問題在於社會建設還是建設社會，這是兩個概念，因為它涉及到主體問題，如果是建設社會，誰去建設？誰來進行主導？依然是原來模式下的政府主導，還是關注社會力量的自我生長，把有些社會事務留給社會力量解決？這兩個思路就不一樣，所以提社會建設的概念時，這個內涵沒有問題，問題是誰作為主體來進行建設。-----------------------------------------------------4.社會組織的 營利和非營利的區分 (非營利性，還有自治性、組織性、志願性和公益性)　　需要指出的是，從外延上來講，其實中共中央《關於構建和諧社會若干重要問題決定》裡面所使用的「社會組織」，比我們所理解的社會組織的外延要大，也就是說它的理解不僅包括了基金會、社會團體、民辦非企業單位，甚至還包括了律師、公證、會計、資產評估機構。我講的社會組織，都要強調非營利性，而某些中介機構是營利性的。　　營利和非營利的區分在哪裡呢？並不是它不可以從事營利性活動，關鍵在於它所有的經營性活動收入，在除去成本之後，若有剩餘的，不能在成員中進行分配，其收益還要繼續用於這個組織的活動。所以我講的社會組織都要強調非營利性。除了非營利性，還有自治性、組織性、志願性和公益性的特徵，這些方面就不展開了。-----------------------------------------------------6.社會組織的作用　　為什麼強調社會組織？ 首先，中國原來的公共服務基本上是政府提供的。社會組織的出現打破了政府對公共服務的價格壟斷，為社會提供多元化、個性化的公共產品。 其次，有一些中介組織要承接的是體制轉型過程中，尤其是行政管理體制轉型過程中要剝離出來的公共職能，它要成為政府聯繫社會公眾的橋樑和紐帶。 再次，是倡導類的，倡導類的社會組織通過對公共事物的討論，打破一些意識形態的藩籬，促進社會的公開化、透明化，增進社會的韌性和彈性，它對社會的平穩轉型提供思想解放和社會和諧的潤滑劑。 我們每個人可能都是原子化的，如果一個社會裡每個人都是原子化的，這個社會就是無組織的。但是如果有了社會組織，我們就會按照自己的興趣愛好、人生價值理想等參加到各種組織中，通過社會組織再參與，它實際上是創造了政府和單位體制之外的公民有序參與的新渠道，它提高了公共政策的認可程度。為什麼有時候一些政策出台之後，實施效果不好，或者反彈很厲害，它的問題就在於在政策的制定過程中，沒有有效地讓利益各方，包括公民參與。-----------------------------------------------------8.需要社會組織的 8種理論 (市場失靈理論和政府失靈理論、供給方理論、價值理性理論、志願理論、私營政府理論、公民社會理論和協商民主理論) 我羅列8種理論，市場失靈理論和政府失靈理論我已經講過了，合約失靈理論是從契約角度講的，還有供給方理論、價值理性理論、志願理論、私營政府理論。公民社會理論和協商民主理論是探討這些組織在政治領域發揮作用的必要和功能。　　這些理論能夠較好地解答為什麼社會需要這類組織的存在，我們該如何發揮這類組織特有的長處，這類組織本身也可能帶有一種先天性缺憾，這一缺憾又要通過什麼樣的制度構建去進行有效彌補。遺憾的是，這些理論都是西方學者總結出來的。中國學者如何把這些理論跟中國實踐結合？發展出自己的理論，我們還沒有做到。-----------------------------------------------------9.政府與社會組織的4 種關係模式　　其他國家政府跟這類組織的關係是怎樣的？我把它分成4種模式：美國的多元主義模式、歐洲的法團主義模式、東歐轉型國家的「葉公好龍」模式、新加坡「權威性」政治下的全面控制模式。 歐洲的法團主義模式是政府主導，向社會開放的，不同意見會通過一種機制有效向上傳遞，這個體制是在非營利組織內部建構好的，這一模式被大多數中國學者推崇。面對這4種模式，中國應該何去何從呢？-----------------------------------------------------9.中國現狀 / 可以起到的作用根據登記的法律依據不同，我們現在活動的組織有哪些？其實有三大類，一類是社會團體，大家比較清楚的就是行業協會、商會，第二類是基金會，第三類是民辦非企業單位。這三類主體現在在法律上有明確的各自的條例進行規範，也有相應的一些登記條例。　　當下中國需不需要這類組織，社會組織到底在當下中國起到哪些積極作用？我認為它第一個很重要的作用是有序推動公共參與。一定要讓社會組織發展起來，因為它能夠讓分散的原子化的公民變成有序的公民參與。社會組織匱乏，高度原子化的社會無法有效制衡政府和監督權力，也會導致權力濫用，變成更多的群體性事件發生的來源。社會組織公共參與的特殊動因：不僅僅分享政府權力，也分擔責任。　　必須要強調幾個方面的參與： 一個是社會組織的立法參與問題，中國的立法很多時候是閉門立法，能不能把整個立法程序更加開放一些，變成開門立法？ 另一方面，就是它作為公益訴訟代表人的問題。《訴訟法》規定得也比較嚴格，比如說我們講現有的《訴訟法》的時候，關於原告資格是有限制的，一般是利益相關方才可以作為原告起訴的，也就意味著一些公益訴訟案件是沒有原告的。現在一個比較好的信號是有一些非營利組織或者社會組織作為公益訴訟的代表人已經參與到對污染環境企業行為進行訴訟。　　現在看起來，社會組織的公共參與還是比較脆弱的，怎麼做？ 一方面培育公民的民主精神和法治精神，這是很重要的，但是這個過程會非常漫長。 第二是健全和完善公共參與的制度和機制，這是可以很快做起來的，必要的聽證程序、必要的開門立法的程序、必要的公共參與途徑的挖掘都是可以的。公共參與方面，社會組織可以做很多事情。現在看起來，公共服務嚴重不足，社會組織的空間很大。　　還有廣泛從事公益活動，促進公益事業發展的問題。21世紀以來，中國發生這麼多自然災害，在災害面前，社會組織起到的作用非常強。在提供就業方面也是，2009年支持500多萬個崗位，能不能用更好的辦法提供更多的工作崗位？現在很少有人願意從事社會組織方面的工作。一方面社會組織的待遇比較低，另一方面，這個群體怎麼發現社會公共服務這片藍海，開拓出更多的服務崗位也是一個問題。　　如此看來，中國的社會組織不是太多，而是太少了。除了總量不足以外，社會組織發展還存在結構不合理，社會組織能力低下，內部治理不完善。財產關係界定不清晰，透明度和公信力不足，還有人才匱乏問題。-----------------------------------------------------10.制度環境 制度環境方面也存在很多的問題，比如說雙重管理、分級登記、歸口管理、限制競爭、抑制發展的問題。現在社會組織登記很難，但是登記之後又很自由，體制是重登記輕管理的。事實上，理想的監管模式剛好相反，設立要非常容易，而監管要有效才行。　　培育扶持政策也是不足的，其實政府的培育扶持有很多，包括行政獎勵、政府採購服務、財政補貼，乃至稅收優惠政策，但是每個環節都存在很多的問題。如果真的要促進這類組織發展，首先要從心底里認清社會組織的地位和功能，要把它看成是經濟建設、社會建設的重要主體之一。一定要改革現有的管理體制，把不太合乎目前發展的雙重管理體制進行完善，在可能的情況下，最好推行直接登記制度。從重登記輕管理到降低門檻、加強監管，嘗試探索包括財政補助、行政獎勵和政府採購公共服務等措施在內的扶持培育政策，然後切實落實稅收優惠政策。-----------------------------------------------------　　政府也意識到這一點，所以有一些制度創新，尤其是地方政府的制度創新。 第一，降低登記門檻，化解雙重管制制度，限制競爭制度，以及過高的資金人數門檻對社會組織設立方面的限制，並適時推出備案制試點，鼓勵民間組織，尤其是慈善類民間組織、社區組織的設立。 第二，政府部門也開始做一些行政指引工作，比如說公布一些政策示範文本、行政執行意見。 第三，出台相關資助政策。 第四，《慈善法》已經醞釀了五六年，還沒有出台，有三個登記管理條例現在還在修改中，也是很長時間了，沒有出台。現在比較讓人欣喜的是地方政府，或者是地方的人大出台相關的法律。　　儘管有了前述的觀念轉變和制度創新，但是制約社會組織發展的許多因素在制度上並沒有根本改觀，立法缺位、體制不順的問題依然存在。-----------------------------------------------------　　現在在這樣的框架下，社會組織如何取得合法身份呢？有些組織成立不了，他們有一些規避辦法。所有的方式其實是在現有的雙重管理體制之下的沒有辦法的變通，但是我常常講，歸根到底最關鍵的一點是取得社會的合法性。-----------------------------------------------------　　至於建構社會組織的發展機制問題，它包括財政補貼、行政獎勵、政府購買服務和落實稅收優惠政策，每一個話題下都是一個專題，我們現在每一個專題都在做研究，目的很簡單，要建構起真正有利於整個社會發展的支持性機制，讓「三條腿」中最弱的那條腿儘快地成長起來，變成一個穩定的三角關係，這個社會才是長治久安的。　　其實我們在有關文件里可以看到，國家高層已經意識到這一點了，比如說中共中央有一個《關於深化行政管理體制改革的意見》和國務院《關於加強市縣政府依法行政的決定》都強調要加強對社會組織的培育、規範和管理。要把自我調節和管理的職能交還給社會組織，要實施社會管理，要積極地跟社會組織進行合作，引導社會組織有序參與。民政部主張「對於社會組織，發展是前提，建設是核心，培育和監管是基本手段，要發揮它的根本作用」。　　社會組織的興起，和民營經濟的興起是一樣的，它是20世紀後半葉中國最激動人心的現象。民營經濟的興起推動了計劃經濟向市場經濟的轉軌，社會組織則推動中國社會向公民社會的轉型，市場化和民主化成為中國社會發展的主旋律。由此看來，發展和規範社會組織既是進一步解放思想、改革開放的重點，也是我們目前講的科學發展、和諧社會建設的中心。
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