論高度複雜性條件下的社會治理變革

2014年09月09日 17:58:57來源：《國家行政學院學報》 作者：張康之20世紀80年代起，改革的意識逐漸地深入了人心，這是一件好事。因為，我們處在社會變革的時代，如果沒有改革的意識，就難以避免作出維護舊體制的行為選擇。那樣的話，就會與社會發展的客觀要求越走越遠。所以說，雖然在改革的內容和方向上人們有著不同的認識和不同的取向，但擁有了改革意識這一點，本身就決定了人們會時時審視社會治理與現實要求間的差距，就會主動地去消弭這種差距。結果，在改革的總體方向上，也就有可能趨近於一致。當然，如果在一些基本問題上能夠達成共識的話，就有可能在改革的內容和方向方面使分歧最小化，從而更有效地整合改革的行動力量。比如，我們的社會正處在高度複雜性和高度不確定性的狀態中，風險社會和危機事件的頻發是由於社會的結構性缺陷引發的，社會治理應當增強人的主動性和方式、方法的靈活性等等所有這些問題，都是我們在改革行動中需要達成共識的一些基本問題。可以相信，如果在這些方面達成共識，不僅不會產生維護舊體制的行為，而且不會陷入對枝蔓問題的關注中，更不會把改革庸俗化為頭痛醫頭、腳痛醫腳的行動，而是會去尋求基本制度的變革方案。一、全球化、後工業化中的複雜性改革不是為了滿足時鮮之欲，而是要在基本的方面發現既有體制的替代性方案。然而，就現實而言，正如胡德所說，「管理實踐的某些方面似乎很像節食、流行舞或高級時裝的世界，各種時髦術語和口號變來變去，這使它們看起來很難與穩定的新系統或新『範式』相一致。旅行車隊總是目的明確地沿著一貫的方向行進，與此在不相同，依照『迪爾伯特原則』，現代化變遷可被描述成由短暫的流行時尚構成的世界——昨天是日本歌曲，今天是發泄精力的新時代主義，而明天則可能是一些同樣膚淺而短暫的新靈丹妙藥。」［1］之所以存在這些問題，是因為我們每一個人都感受到了，既存的體制以及整個社會治理方式都包含著運轉不暢和難以適應社會治理現實要求的問題，也因此而生成了改革意識。但是，在宏觀的方面卻缺乏對基本問題的把握，沒有理解我們應當致力於的改革是發生在全球化、後工業化背景下的，沒有認識到這種改革是制度以及整個社會治理體系重建的行動。正是由於這個原因，我們要求改革的行動必須從當前基本的社會背景出發。20世紀80年代以來，人類社會進入了全球化、後工業化進程之中。與全球化、後工業化運動相伴隨的，是社會的高度複雜性和高度不確定性。應當看到，全球化、後工業化既是對資本主義世界化以及工業社會的否定，也是整個工業社會歷史階段全部政治、經濟、文化發展的結果，特別是資本主義精神，造就了我們這樣一個高度複雜性和高度不確定性的時代。這一點早已為韋伯所覺察，在《新教倫理與資本主義精神》中，韋伯就指出那些凝固為傳統的因素是資本主義精神的最主要的敵人。所謂資本主義精神，就是要把一切已經習慣了的、抵制變化的因素加以拋棄的追求。在這種資本主義精神的驅動下，工業社會日新月異的變化進入加速的軌道，以至於把人類引上了不再能夠駕馭的飛馳列車上來，從而使社會呈現出高度複雜性和高度不確定性。在20世紀後期，西方學者也認為人類進入了一個「消費的社會」，發現「消費者市場不斷地向傳統開戰，慾望就是這場戰爭的主要武器。一定要防止習慣凝固成傳統，而不斷改變慾望就是最有效的預防針。」［2］正是這一點，對資本主義精神作出了最為充分的詮釋，積聚起了否定工業社會的力量。資本主義精神就是攪動冷水以防結冰的棍子，在防止人駐足於低品味的幸福感的滿足時，告訴人應為了虛無縹緲的所謂「自我實現」而永不停歇；在防止人因取得成功而沾沾自喜時，設置了無限多樣的金錢、榮譽、地位品級而讓人不知疲倦地攀登。總之，讓人擁有一個可以無限膨脹的慾望，只需在外部稍稍加力，就會再膨脹一大圈。這的確為社會的發展提供了不竭的動力。在人的無盡慾望驅使下，社會運行的速度也與日俱增，直至到了今天這樣一個失控的境地。然而，這已經是我們必須面對的現實，此時對資本主義精神加以反思甚至批評都為時已晚，而且也業已失去意義。我們所要做的事情就是，接過資本主義精神已經打造出來的這個世界，並努力去尋求解決這個世界中的所有問題的基本方案。鮑曼認為，「全球化代表了基本上不可預測的進展和發展；代表了降臨在我們身上的事物，而不是我們所作所為。『全球力』在『超區域的空間』內發揮作用，它擺脫了所有的羈絆，不再受傳統的和迄今為止有目的的行動和理性的管理這種不可替代的手段的束縛。因此，『進步』不再是人類控制命運的一次顯現，不再是人類有能力理性地控制人類歷史的方向，並確定其目標的一個經典案例。伴隨著所有引人注目的『進步』進入人類溝通，並成為『在遠方發揮作用』的工具，控制手段似乎無法跟上需要被控制的諸多力量，它不能再像從前那樣控制它們。當前的社會狀況表明，我們似乎無法逐漸限制並最終消除風險，無法減少人類方程式中的求知變數。未來不可能再像從前那樣變成一個確定性的王國。未來的確是失控的；可信的猜測是，它註定依舊是失控的——至少在可預見的未來是這樣。」［3］事實上，全球化大大地推進了社會的複雜性和不確定性，使人類既往全部控制導向的思維都陷入失靈。在高度複雜性和高度不確定性條件下，除了隨機性的回應，一切預謀的行動都只會面對失敗的後果。在全球化、後工業化進程中，我們越來越強烈地感受到，「持續而無所不在的監督、泰勒式的嚴格的規章制度和嚴厲的制裁措施，所有這些都需要眾多的行政辦公室和龐大的軍隊去守衛已佔領的地盤。」［4］在政府這裡，就是以規模的膨脹這一屢次改革無法解決的問題出現的。只要存在著管理及其控制追求，無論私人部門還是公共部門，都會遇到強烈的機構和人員增長壓力，只不過私人部門的成本核算能夠使它在被迫做出權衡後而放棄一些管理和控制衝動，而公共部門則缺乏這種抑制力量。正是由於這一原因，我們作出了服務型政府的構想，目的就是希望政府從根本上放棄管理和控制追求。我們無意於否認管理型政府的歷史合理性。在工業社會的低度複雜性和低度不確定性條件下，管理和控制社會的難度並不大，事實上，泰勒和韋伯所提供的管理技術和所設計的管理制度，也用實際行動證明了這個社會是可以管理和控制的。但是，在高度複雜性和高度不確定性的條件下，按照管理和控制的思路去看社會，將會發現，社會需要管理和控制的事項太多了，而且每日每時都爆炸性地湧現新的需要管理和控制的事項。要實現對所有這些事項的全面管理，那將需要多少人力、物力？簡直難以想像。所以，我們首先需要解決的問題就是讓政府從管理和控制的慣性中解脫出來。鮑曼說，「社會的圖像不僅從強制約束的經歷中獲得了真實性，也從防止個體不幸的集體保險中獲得了真實性；更為重要的是，它還從穩定而持續的社會制度中獲得了真實性。所有這些充實想像的經歷似乎都通向了同樣的方向；它們都關注國家的立法、行政和司法權力，因此，人們很容易把『社會』想像成『一個大於其各個組成部分的整體』，一個具有智慧、理性和自身目的且其壽命要超過任何個體成員的團體。」［5］在某種意義上，這又是社會的擬人化。正如個體的人時時處處在各種各樣的細微心理衝突之中一樣，社會也可以比喻為存在著類似衝突的巨大實體。如果把社會比喻成一個巨大的實體，它就是有形的，因而是有邊界的，它自身的衝突、平衡與穩定，都可以作為研究對象而進行獨立的研究，社會改革也無非像醫生做手術一樣，對於那些發生病變的地方予以切除。然而，如果關於社會的這種比喻不再能夠成立的話，情況也就大不相同了。隨著社會的開放性達到了某個臨界點，隨著社會的流動性的增強，已經否定了它可以作為一個實體來加以認識的可能性。這個時候，我們關於社會的觀念（鮑曼稱其為「想像」）就應當進行根本性的調整。事實上，20世紀後期以來，社會已經或正在發生根本性的變革。鮑曼認為，在今天，至少社會的三個方面的屬性消失了，那就是，「持續的規範性壓力」、「對個體命運的反覆無常的壓制」、「集體嚴格控制秩序的長期性」。這三個方面「在20世紀的後10年很快消失了，並被另一種經歷所取代：這種經歷不再意味著『社團』，而是一個『同個體相分離』的世界，一個『在經驗上越來越像一系列獨立存在、相互重疊而沒有縫隙的制度之網』的世界。」［6］當然，鮑曼這些描述社會發生變化的文字顯然有著較多誇張的成分，甚至會讓人感到不真實。可是，我們也看到，由於社會進入了高度複雜性和高度不確定性狀態，規範和秩序都面臨著各種各樣的挑戰，社會控制處處呈現出了失靈的狀況…… 這些問題都是我們必須承認的現實。因此，「由共同目的和規劃結合在一起的堅固而持續的團體也消失了，因此，我們再也不可能像從前那樣在這樣的團體中思考、行動、爭吵與合作了。」［7］當然，風險、複雜性、不確定性等是在人類社會的任何一種生活和行動模式中都廣泛存在的問題。但是，我們也必須承認，在人類歷史上的不同階段，所有這些方面在廣泛性程度上，是大不相同的。從晚近的情況看，作為特殊意義上的以及通過個別事件體現出來的複雜性和不確定性的時代，似乎已經一去不復返了。在我們的社會中，在我們所處的時代中，人們越來越感受到複雜性和不確定性的壓力日益增強，成為一種普遍性的社會現象。正是在此意義上，我們說人類已經進入一個高度複雜性和高度不確定性的時代。二、社會治理如何回應複雜性？長期以來，每當面對複雜性和不確定性的問題時，我們都是通過技術的刷新去謀求解決方案的，然而，「技術變化的方式同先前全球化前進的方式具有同樣的效果：它擴大了人們行動的不確定性，並不再像先前那樣能夠進行長期規劃。」［8］也就是說，一方面，技術的進步也引發了複雜性和不確定性；另一方面，技術自身的進步也在功能上遇到了某種瓶頸，無法實現對未來的準確預測，因而，也就無法基於預測去制定通向未來的行動方案。在工業社會的大半時期中，人們都寄希望於技術的進步去解決所遇到的問題，而且，人類所遇到的幾乎所有問題也都通過技術的進步而加以解決了。特別是社會控制技術的每一次全面刷新，都給人類推展出了新的前景。可是，在全球化、後工業化進程中，情況發生了變化。雖然我們依然給予技術進步以極高的期望，而事實上，恰恰是技術本身，為我們帶來了各種各樣的問題。「伴隨著技術的進步，需要解決的人類問題不是在減少，而是在增加。尋找越來越多的新問題、前所未聞的問題和先前不可想像的問題是技術的真正工作，這逐漸地、不斷地成了它的使命。未來似乎不會比現在更好，也不會平衡供給和需求；未被解決的問題和全面的不確定性也不會隨著時間的推移而逐漸減少。」［9］總之，技術成了社會高度複雜性和高度不確定性的根源。然而，我們在近代以來所形成的依賴技術的慣性又一時無法改變，反而在問題成堆的地方更加增強了對技術的期待。比如，面對那些在高度複雜性和高度不確定性條件下產生的危機事件，我們往往是在危機管理的追求和衝動的驅使下去尋求技術的支持，即使碰得頭破血流，也不會對技術本身產生懷疑，反而會懷疑自己的技術駕馭能力，會認為自己沒有能夠掌握相應的技術。在後工業化的時代，技術的社會功能發生了變化，用來解決問題的技術也同時在製造問題。「停留在過去的民眾的智慧，很難跟上新生事物……先前，技術似乎就是這種智慧的寫照；現在，它決非如此。截至到目前，順序已經發生了變化，發明已經變成了需要之母；意志已經無法跟上成就……技術答案先於問題，而不是在問題之後。絕大多數的意志不僅轉向了給現成的答案尋找問題，也轉向了讓許多人儘可能提問，並願意提供答案。恰恰是技術革新迫切尋求應用；在尋找方案適合的問題時，技術革新急於成為問題的解決方案。它們的生產者僅僅清楚知道，他們的產品面臨的重大問題是，如何討好不需要或不想擁有和使用它們的預期的用戶。」［10］我們已經進入了技術發展的一個新的階段，技術的自組織以及獨立發展似乎可以與社會需要相隔離，「技術的進步並不取決於抗議忽視、要求得到滿足的需要，而是依賴於要求充分利用資源、抗議資源未充分利用的資產。技術是為了發展而發展：所有其他的解釋都近似於意識形態的說教或如意算盤。」［11］即使我們不考慮技術進步帶來的問題，而是把視線直接轉身社會治理本身，也會發現，社會治理同樣出現的新的問題。20世紀後期以來，關於社會自治的問題得到了方法關注，顯然，社會自治意味著作為社會成員的個人承擔著更多的社會責任。在他治條件下，社會成員可以將許多社會責任推給政府以及國家的其他機構，並在人民主權理念之下要求這些機構承擔起社會責任。否則，就提出批評，甚至威脅用選票改組它們。然而，在社會自治成為基本的行動綱領後，社會成員對專門的和專業化的社會治理機構所抱有的那些期望就必須被收回，並放置在自己的肩上。在社會治理過程中，所有的社會成員都必須主動地扮演起行動者的角色，這就是從他治之中解放出來後而不可推卸的自我擔當。總之，自治對於每一個人來說，都意味著更多的責任，而且是無可迴避的道德責任。但是，這僅僅是一個理論上的推斷，事實情況也許並不像理論所能夠證明的那樣。因為，在工業社會走向成熟的歷史階段中，人們因為倚重於政府而表現出了「逃避自由」的行為傾向，寧願付出接受現代奴役的代價也不願意承擔責任。事實上，這種「逃避自由」的行為傾向已經造成了這樣一種結果：「一是臣民不願意在任何情況下都作出自己的選擇，二是貪圖權力的政治空想方設法最大限度地縮減臣民的選擇或完全禁止它。……個體憎恨他們幾乎無法處理的責任；國家的統治者渴望把個體責任及其臣民的自由一起取走。」［12］在後工業化進程中不斷呈現出來的現實趨勢則是，國家及其政府無法再把個體所應承擔的責任與自由取走，而且個體也無法在這兩個方面作出逃避的選擇。因為，社會的高度複雜性和高度不確定性決定了國家及其政府不知道應當從個體那裡取走哪些責任與自由，即使國家和政府從中取走了一部分，也可能承擔不起來。所以，社會成員的自治已經是一個鐵定的和不可改變的趨勢，並不是國家及其政府自願地放任社會自治，而是因為它已經無法承擔起了社會治理的全部責任。與此同時，社會成員也不得不接受自治的責任，是因為它必須通過對這種自治責任的承擔去發現和獲得生存和生活空間。可是，在我們的社會運行中，這恰恰是當前社會管理迫切希望解決的問題，人們把一切問題的解決都寄託於政府，低層級政府不能解決的，就會上訪，尋求高層級政府的解決。總之，在對政府的信任和期望中，迫使政府陷入全面社會控制的不合理性之中。達爾認為，「在具有廣泛政治共識的多元、民主政治系統中，根植於合法性、法治以及政治性傳統的信念和習慣縮小了社會認同策略的範圍，而這些信念和傳統又通過大量形成對政治準則認可和遵守的社會過程得以持續強化。無論誰違背這些社會認同的策略都會引發巨大的失敗風險，因為用來反對政治越軌者的資源幾乎肯定要比政治越軌者自己能夠集聚的資源要多得多。甚至可以指望公民（在競爭的政治領導者鼓動下）暫時離開其全神貫注的非政治目標並利用他的某些資源來打擊那些有政治身份的人，這些人進行策略選擇時顯然開始偏離了政治文化所規定的準則。」［13］也就是說，濫用權力、腐敗以及各種各樣的弄權行為，都會受到懲罰，而且為之付出的代價可能是難以承受的。這就是民主制度在防止越軌者出現方面所具有的優勢。然而，這種制度大大壓縮了行動者策略選擇的空間，讓掌權者時時處處都小心翼翼地行使權力，在開展每一項行動之前，都要預先謀劃清楚別人可以分擔的責任，甚至會因每一項行動中都撇清自己的責任而不願意去作出任何能夠反映其主動性的策略選擇。在高度複雜性和高度不確定性的條件下，行動者的這種因為不願意承擔責任和害怕越軌而受到懲罰的狀況，必然會使他們一切應急行動中造成較壞的表現。在族閾共同體生成後，或者說，在原子化的個人成為一切社會行動的邏輯上的出發點之後，我們滿眼所見的就都是追求各自利益的行動者，而且，更多的時候和在更加經常的情況下，這些追求各自利益的行動者之間的利益互不相容。但是，人們必須和平共處於同一個社會中，在更多的情況下，必須處於同一個共同體中。事實上，人們的任何一項利益訴求也只有在社會和共同體中才有著實現的希望。這就是辯證法用「對立統一」概念所描繪的一種狀況。對於社會治理而言，近代以來是把重心放在讓人們在社會和共同體中和平共處的方面的，因而把法制秩序放在了第一位。然而，在全球化、後工業化的背景中去重新審視近代以來辛辛苦苦建構起來的這種謀求法制秩序的治理模式，卻發現它具有極其消極的特徵，即使它採用了諸如禁止、壓制或鎮壓等積極行動，也只是從屬於某個終極性的消極目標，那就是維護被認為具有合理性的社會存在。當然，凱恩斯主義使社會治理行動顯示了某種積極特徵。但是，這種積極特徵卻是不真實的，它並沒有使近代以來所擁有的這種社會治理模式發生根本性質上的改變，只是在行動表現上有了一些此前顯得較弱的所謂積極干預。事實上，它是把事後響應的機制提到了事前，社會治理的目標和性質都未發生改變。如果說所謂凱恩斯主義模式具有某些積極行動特徵的話，那也是工業社會的低度複雜性和低度不確定性使它映現出了積極性，而在實質上，依然屬於一種消極的社會治理。如果放在全球化、後工業化所帶來的高度複雜性和高度不確定性背景之中，它的積極性特徵也就完全消失不見了；如果強行開展凱恩斯主義模式的所謂積極行動的話，所呈現給我們的只能是一些「亂行動」。所以，在高度複雜性和高度不確定性條件下，所要追求的是社會治理模式上的積極性而不是去維護法制秩序的消極行動。其中，把擁有各自利益追求的行動者整合到一個合作體系中，讓他們通過合作的方式達成自己的利益目標，就是社會治理獲得積極特徵的力量源泉。高度複雜性和高度不確定性條件下的社會治理必然是一種積極的社會治理，行動目標的前瞻性、響應機制的靈活性、方式和方法上的多樣性等，都是可以使社會治理獲得積極特徵的重要途徑，然而，最為根本的還是行動者的合作。當合作成為社會治理的基本內容和行動模式時，也就自然會顯現出積極特徵。三、在改革和創新中開展社會治理克羅齊耶認為，「個體自由的生長與組織機構複雜性的持續增強，是西方世界極為普通的現象。事實上，這是全球性的現象，只是因為西方世界在經濟和社會等方面處於領先地位，所以才更多地受到了這種現象的影響。」［14］特別是第二次世界大戰後，在一波學習西方和追趕西方的熱潮中，西方國家近代以來建構起來的生活模式、發展模式和社會治理模式基本上得到了全世界的模仿和複製，西方國家取得的成功也被期望為學習者和模仿者的成功。儘管這僅僅是一種期望，並不意味著必然如此，但是，西方國家遇到的問題卻是所有學習者和模仿者都無法迴避的。應當說，成功的經驗往往是不可複製的。因為，形成成功經驗的條件都是具體的，有著一個國家或地區特定的經濟、文化以及其他具體的資源條件，成功經驗時過境遷也就不再具有獲得它們時的價值。但是，只要奉西方國家的成功經驗為圭臬，步西方國家後塵而行，就會遇到西方國家所遇到的相同問題，甚至不止於此。可能西方國家前腳走過了一條沙梁，而緊隨其後卻可能陷落沙阱，更何況還可能派生出各種各樣意想不到的問題。事實上，恰如克羅齊耶所看到的，「移植國外模式，最終總是會以失敗告終，即使事後來看，在當初自主創新的開創進程中，它們曾經發揮過積極作用。」［15］所以，一個國家的發展必須時刻謹記自主探索，去走一條自己的路。尤其是在許多方面都顯得規模較大的大國，如果忘記了獨立自主的探索精神，而是津津樂道西方國家的成功經驗，一味地模仿和複製西方國家，還不是一個賤視自我的所謂尊嚴問題，而是一種極其不負責任的做法。我們經常看到，無論是在理論界還是實踐界，都會有人深情地表達對西方某種制度、某種文化價值的嚮往，這樣做，如果不是出於迎合和討好西方話語霸權的目的，那就是淺薄無知的表現。在全球化進程中，我們首先遇到的就是，「權力的全球性與政治的地方性之間、問題的龐大與面對和解決這些問題的手段的有限性之間日益增大的鴻溝，使社會越來越不能成為這樣一種『想像的機構』；這是當今『理性地確定目標』的最棘手的障礙，是目前廣泛存在的『公共無能』感的一個主要根源。」［16］或者說，首先在公共領域中出現了理性目標與行動效果的巨大反差，按照原先非常有效的科學規划去開展行動，總是收穫與理性目標相去甚遠的結果。也正是這一點，反襯出社會的複雜性和不確定性。當然，在今天，我們的耳邊還回蕩著「知識就是力量」的豪言壯語，我們心中還激蕩著對科學技術的無限信心。所以，在每一次碰得頭破血流後，稍稍休整又回復到原來的狀態。然而，總有一天，我們會為社會治理中的那種「公共無能」付出更為慘痛的代價，以至於我們無法抱定原有的信心而不去正視現實。如果有那一天的話，我們會不會覺得它到來得太晚了。所以，如果我們意識到了這一點，那麼，正視現實也許就應從今天開始。這樣一來，我們就需要首先分析造成當前「公共無能」問題的根源，並尋求解決之道。鮑曼認為，在高度複雜性和高度不確定性條件下，「兩種緊密交織的能力獲得了史無前例的生存與成功價值。其一是靈活性：即能夠迅速地改變軌道，立即適應變化了的環境的能力，永遠都不受根深蒂固的習慣和『太重以至於無法移動或太近以至於無法擺脫』的財產的束縛。另一個則是全面性：一個人不應該把所有的雞蛋都放在一個籃子里——如果特定技能不再有需求，而其他技能升值了，那麼花在深化這項技能上的時間就完全白費了。我們從學生的發展中了解到，在一個瞬息萬變的環境中，恰恰是『多才多藝』、非專門化和知識面廣的學生獲得了最大的生存機會。」［17］在高度複雜性和高度不確定性的條件下，「行動者很少有明確的目標，而嚴密的計劃則更少。行動者的計劃和目標是多重的，或多或少是含混的，或多或少是明言的，或多或少是矛盾的。他們在行動過程中會改變目標和計劃，會在途中甚至之後捨去其中一些目標和計劃，發現另一些目標和計劃。這只是由於始料未及和無法預見的結果迫使他們『重新考慮他們的立場』，『重新調整他們的針對性行為』：某一時刻的『手段』將是另一時刻的『目標』，反之亦然。」［18］當然，任務是具體的，也許正是任務是具有無法抽象的具體性，使一個任務與下一個任務在性質上有著很大的不同，以至於行動者無法在諸多任務的承擔問題上制定統一的計劃和目標。行動者所應集中關注的是，如何去更好地承擔和解決已經擺在面前的任務，如何在一項任務的承擔取得了成效的時候去主動地發現下一項任務。在談到中國的改革時，胡德認為，「在中國這一重要個案中，20世紀80年代公共管理的主要發展看起來更像是對進步主義的部分採納而不是背棄，這些發展體現於官僚系統向正式等級制的回歸，公共部門開始恢復考試錄用中的作用，而不再單單依賴政黨身份，並且強調技術專家的作用。」［19］這一點在今天顯現得尤其清楚。也許中國當時的後發展狀態決定了必須完成「補課」任務，事實上，到了20世紀90年代，隨著新公共管理理論傳播到中國，緊跟全球改革的步伐已經成為主流趨勢，而且對進步主義的詮釋也走向更為精細的方面。存在於中國社會治理中的這些改革行動在內涵上的多重化，一方面根源於「趕超」西方發達國家的追求，另一方面，也表現出經驗主導的特徵，在社會治理的意義上，系統的設計仍然沒有基於全球化、後工業化的社會發展現實展開。如果我們去揭示西方國家20世紀80年代以來改革的底蘊，則會發現，雖然表面上是財政的、效率的以及回應性方面的等問題直接推動了改革，而在這些表面問題的背後，則是全球化、後工業化的壓力。可惜的是，關於全球化、後工業化的問題，一些學者作出了深刻的揭示和闡釋，而改革實踐並未予以認真對待。所以，西方國家20世紀80年代以來的改革一直受到社會發展表層的具體問題的引領。以至於一個（些）問題解決了，又引發了更多的問題，使改革的成果未呈現出累積的狀況。中國在學習和借鑒西方國家的改革經驗時，也同樣缺乏從全球化、後工業化的時代背景出發去選擇路徑的追求，而是表現出對解決具體問題和努力擺脫當前困境的熱切。結果，在解決每一項具體問題方面都取得了可喜的成就，而整個社會這一大系統中的問題不僅沒有減少，反而是增多了，以至於我們總是感受到新的問題層出不窮。「19世紀晚期，日本政府中的現代化推動者在組建新的政府部門時仿效在西方明顯獲得成功的模式。日本帝國政府向西方各國派出官員，學習法國、挪威的司法、軍事、警察制度，英國的海軍編製和郵政系統，美國的金融制度和藝術教育制度。而現在，美國的公司則反過來借鑒它們所理解的日本模式，以處理它們自己公司中存在的生產和人事等方面的棘手問題。在美國公司中快速傳播的質量討論小組和工作——生活質量等做法，至少在部分上是努力模仿日本和歐洲的成功模式的結果。」［20］同樣，在中國改革開放過程中，雖然在政治意義上的國家基本制度方面得到了維護，保持了其獨特性，而在廣泛的體制等技術性層面上，我們擁有著一種開放性的心態，努力去發現國外的任何一種成功的方面並加以模仿。從中國改革開放所取得的成就來看，這些模仿所帶來收益是巨大的。以中國政府為例，通過模仿而在不到30年中就建立起了現代化政府模式，這在西方是花費了300多年的時間才達到的水平。不過，我們也正日益感受到，對國外的模仿變得越來越困難，因模仿而導致失敗的案例開始呈現增多的趨勢。這一方面是因為走到了某個模仿限度，可資模仿的對象迅速減少；另一方面，由於我們與整個世界一道進入了全球化、後工業化的進程中，世界上各個國家和各個地區所遇到的都是後工業化進程中產生的新的問題，並沒有形成一些成功地應對和解決問題的創新性成果，因而，模仿先進或發達國家舊的經驗，往往導致失敗；再者，全球化、後工業化把人類引入到高度複雜性和高度不確定性的狀態中，每時每刻在每一處所遇到的都是具體的和特殊性的問題，解決這些問題的成功經驗往往是不可模仿、不可複製的。所以，我們已經進入了一個需要創新的時代。總之，我們正處在全球化、後工業化進程中，這是人類歷史上的又一次深刻的社會變革，如果說從農業社會向工業社會轉變造就了工業文明，那麼，這一次變革將開啟後工業社會的門扉。因而，我們當前在社會治理過程中所遇到的，絕大多數是全新的問題，我們已經無法再在向西方發達國家的學習中獲得解決這些問題的方案，而是需要在創新中去刷新社會治理。創新是我們時代的基本主題，而且，全球化、後工業化意味著把世界上的所有國家都置於同一個創新平台上。在這種條件下，哪一個國家能夠面對高度複雜性和高度不確定性的現實而在社會治理方式方法上取得創新性成果，誰就會掌握主動權，就能夠率先走進後工業社會。［參考文獻］［1］［19］［英］克里斯托弗·胡德.國家的藝術：文化、修辭與公共管理［M］.彭勃等(譯)，上海人民出版社，2009175,38-39.［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［16］［17］ 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